Tóm tắt: Bài viết làm rõ một số vấn đề lý luận về thị trường tài chính và thể chế giám sát thị trường tài chính; phân tích ưu, nhược điểm các mô hình giám sát thị trường tài chính trên thế giới và ở Việt Nam, nội dung giám sát, phương thức giám sát thị trường tài chính; đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát thị trường tài chính ở Việt Nam hiện nay làm cơ sở hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát thị trường này.

Abstract: The article clarifies some theoretical issues about financial market and financial market supervision institution; analyzes the advantages and disadvantages of financial market supervision models in the world and in Vietnam, supervision content and methods of financial market supervision; assesses the current legal status of financial market supervision in Vietnam as a basis for completing the law and improving the effectiveness of this market supervision.

1. Khái niệm, đặc điểm thị trường tài chính và thể chế giám sát thị trường tài chính

Thị trường tài chính là nơi diễn ra các hoạt động phát hành, mua bán, trao đổi các tài sản tài chính hay nguồn lực tài chính. Đây là nơi chuyển nhượng quyền sở hữu vốn từ những người thừa vốn sang những người thiếu vốn.

Xét một cách khái quát, thị trường tài chính bao gồm thị trường ngân hàng, thị trường chứng khoán và thị trường bảo hiểm. Vai trò của thị trường tài chính ngày càng được khẳng định rõ nét trong nền kinh tế thị trường thông qua việc cung cấp những nguồn vốn cho doanh nghiệp để đầu tư vào hoạt động sản xuất, kinh doanh, tạo ra hàng hóa, sản phẩm, dịch vụ phục vụ nhu cầu của người tiêu dùng. Thị trường tài chính khó có thể ổn định và phát triển nếu không có hoạt động giám sát hiệu quả của Nhà nước. Đặc biệt, việc Nhà nước ban hành pháp luật để giám sát thị trường này đóng vai trò quan trọng trong bảo đảm sự an toàn của cả hệ thống tài chính, hạn chế tình trạng phá sản ngân hàng và khủng hoảng kinh tế.

Thể chế giám sát thị trường tài chính được hiểu là hệ thống các quy định, nguyên tắc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tham gia hoạt động giám sát thị trường tài chính (chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát), trên cơ sở đó bảo đảm thị trường tài chính hoạt động an toàn, hiệu quả, hạn chế tình trạng khủng hoảng tài chính, ngân hàng.

Thể chế giám sát thị trường tài chính có một số đặc điểm sau:

- Thứ nhất, thể chế thị trường tài chính bao gồm các quy định, nguyên tắc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể tham gia hoạt động giám sát thị trường tài chính. Các quy định, nguyên tắc này phần lớn do Nhà nước ban hành, được thể hiện trong các văn bản pháp luật về tài chính, ngân hàng. Tuy nhiên, bên cạnh đó, thể chế giám sát thị trường tài chính bao gồm cả quy định do các tổ chức tự quản ban hành để bảo đảm tính đặc thù trong giám sát thị trường tài chính ở cấp vi mô (ví dụ, giám sát thị trường chứng khoán được thực hiện bởi các Sở Giao dịch chứng khoán, từ đó phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể tham gia hoạt động trên Sở).

- Thứ hai, chủ thể thực hiện giám sát thị trường tài chính trong thể chế giám sát thị trường tài chính phụ thuộc vào mô hình giám sát thị trường tài chính. Mỗi mô hình đều có ưu điểm, hạn chế nhất định, tuy nhiên, dù là mô hình nào thì các chủ thể thực hiện giám sát đều hướng tới mục tiêu bảo đảm an toàn của hệ thống tài chính. Chủ thể chủ yếu thực hiện giám sát thị trường tài chính đó là Ngân hàng Trung ương, Bộ Tài chính, Bảo hiểm tiền gửi. Sự phối hợp nhịp nhàng giữa các chủ thể này quyết định tới tính hiệu quả trong hoạt động giám sát.

- Thứ ba, chủ thể chịu sự giám sát là các định chế tài chính hoạt động trên các thị trường ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm. Giám sát thị trường tài chính đối với hoạt động của các định chế tài chính trước hết để bảo đảm an ninh tài chính của định chế tài chính và cuối cùng là bảo đảm cho thị trường tài chính hoạt động an toàn, ổn định.

- Thứ tư, mục tiêu của giám sát thị trường tài chính được quy định rõ trong thể chế giám sát thị trường tài chính, đó là phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về thị trường tài chính và bảo đảm sự an toàn, ổn định của thị trường tài chính, hạn chế khủng hoảng tài chính, ngân hàng.

- Thứ năm, thể chế giám sát thị trường tài chính quy định rõ mô hình giám sát thị trường tài chính. Mỗi quốc gia có đặc thù riêng về hệ thống tài chính, ngân hàng và mức độ kiểm soát hệ thống này rất khác nhau từ phía Nhà nước, vì vậy mà các mô hình giám sát cũng rất khác nhau ở các quốc gia trên thế giới. Cho đến nay, trên thế giới chưa có mô hình giám sát thị trường tài chính nào được coi là phổ biến và hoàn chỉnh nhất. Tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể và đặc biệt là mức độ phát triển của thị trường tài chính của mình mà mỗi quốc gia có sự lựa chọn mô hình phù hợp[1].

2. Các mô hình giám sát thị trường tài chính

2.1. Mô hình giám sát thị trường tài chính trên thế giới

Hiện nay, trên thế giới có hai mô hình giám sát thị trường tài chính: Phân tán và hợp nhất. Việc lựa chọn mô hình giám sát phụ thuộc vào đặc thù, mức độ phát triển của thị trường tài chính, cấu trúc thị trường tài chính hiện có và tổng thể lợi ích quốc gia. Mục tiêu của giám sát tài chính là duy trì sự ổn định hệ thống tài chính, cảnh báo rủi ro và đảm bảo sự an toàn trong hoạt động của các định chế tài chính, bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng.

Mô hình phân tán: Theo mô hình này, các cơ quan quản lý thị trường tài chính được thành lập chuyên biệt cho từng lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán. Ưu điểm của mô hình này là có thể phát huy thế mạnh của từng cơ quan giám sát, bởi lẽ các cơ quan này là cơ quan chuyên ngành trong từng lĩnh vực, vừa quản lý, cấp phép và vừa giám sát hoạt động của các chủ thể tham gia thị trường. Bên cạnh những ưu điểm trên thì mô hình phân tán cũng bộc lộ những hạn chế nhất định, đó là việc phân khúc hoạt động quản lý, giám sát các thị trường ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, trong khi đó, ranh giới giữa các khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm đã không còn rạch ròi. Sự mua, bán, sáp nhập các tổ chức tài chính, thành lập các tập đoàn tài chính, ngân hàng hoạt động trong cả ba lĩnh vực là xu hướng tất yếu hiện nay. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua đã cho thấy mô hình phân tán khiến các cơ quan giám sát chuyên biệt lúng túng khi cần phải phản ứng nhanh với những biến động lớn trên thị trường tài chính. Đặc biệt, theo mô hình này, phạm vi trách nhiệm, cơ chế chia sẻ thông tin quản lý giữa các cơ quan giám sát chuyên biệt trên thị trường tài chính chưa được xác định rõ ràng, gây ra phản ứng chậm trước những yếu tố dẫn đến khủng hoảng tài chính. Trong cuộc Điều trần ngày 24/7/2008 trước Quốc hội Mỹ, Chủ tịch Ủy ban Chứng khoán Mỹ (Securities and Exchange Commission - SEC) Christopher Cox đã thừa nhận rằng, việc giới hạn trách nhiệm của SEC trong quản lý và giám sát các công ty môi giới - kinh doanh chứng khoán hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực ngân hàng đầu tư và giới hạn thẩm quyền của Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Federal Reserve System - Fed) trong quản lý, giám sát các tập đoàn sở hữu công ty môi giới chứng khoán và các tổ chức nhận tiền gửi bảo đảm nhưng lại thiếu một cơ chế rõ ràng cho việc chia sẻ thông tin quản lý giữa các cơ quan này dẫn đến tình trạng cả hai cơ quan đều không có thẩm quyền thực hiện chế độ giám sát bắt buộc và toàn diện đối với các tập đoàn sở hữu các ngân hàng đầu tư[2]. Về sự phổ biến của mô hình giám sát, khảo sát của Bank for International Settlements (BIS) năm 2018 đối với 79 quốc gia, cho thấy mô hình giám sát khu vực tài chính theo lĩnh vực (mô hình phân tán) hiện vẫn là mô hình chiếm ưu thế. Mô hình này được sử dụng ở gần một nửa số nước được khảo sát và cũng là mô hình được sử dụng nhiều nhất ở các khu vực trên thế giới (trừ châu Âu).

Mô hình hợp nhất: Mô hình giám sát hợp nhất liên quan đến việc tích hợp các chức năng giám sát cho hầu hết (hai trong ba) hoặc tất cả các lĩnh vực tài chính vào một cơ quan duy nhất[3]. Có thể nói, hiện nay trên thế giới đã hình thành một xu hướng khá rõ nét trong việc hợp nhất các cơ quan quản lý và giám sát trong lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm. Sự chuyển hướng từ phương thức giám sát theo từng lĩnh vực riêng lẻ sang phương thức giám sát hợp nhất toàn bộ hệ thống tài chính và hình thành một cơ quan giám sát duy nhất đang trở nên rõ nét trên phạm vi toàn cầu bởi mô hình này mang lại hiệu quả giám sát cao hơn và nhất quán hơn. Nhìn lại lịch sử phát triển của thị trường tài chính có thể thấy rằng, một trong những sự phát triển vượt bậc của thị trường tài chính cuối thế kỷ XX là sự ra đời của các tập đoàn tài chính lớn kinh doanh đan xen, đa ngành, đa lĩnh vực… Điều này đã gây khó khăn lớn cho các cơ quan quản lý và giám sát khi phân chia giám sát theo lĩnh vực và đó cũng là lý do chủ yếu cho sự ra đời của mô hình cơ quan giám sát hợp nhất, vì mô hình này có thể giám sát chéo giữa các lĩnh vực kinh doanh khác nhau của cùng một tập đoàn mà không tạo nên sự chồng chéo. Đối với một cơ quan giám sát hợp nhất, giám sát “cẩn trọng” là mục tiêu quan trọng nhất, bao gồm: (i) Giám sát ổn định vĩ mô: Bảo đảm tính an toàn cho cả hệ thống tài chính; (ii) Giám sát ổn định vi mô: Bảo đảm sự ổn định cho mỗi thành viên tham gia thị trường; (iii) Bảo vệ người tiêu dùng và chính sách cạnh tranh nhằm phòng ngừa những thất bại của thị trường. Tuy vậy, trong nhiều báo cáo (kể cả các báo cáo của Quỹ tiền tệ quốc tế - IMF) cho thấy, một cơ quan giám sát được coi là hợp nhất hoàn toàn là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát “cẩn trọng” với ít nhất ba mảng thị trường: Ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Những cơ quan này, đôi khi không chịu trách nhiệm bảo vệ người tiêu dùng. Cũng bởi thế, trong mô hình giám sát hợp nhất, còn có “mô hình hợp nhất 2 đỉnh” gồm có một cơ quan chịu trách nhiệm giám sát “cẩn trọng” trong cả ba lĩnh vực chính: Ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và một cơ quan chịu trách nhiệm về giám sát hoạt động, bảo vệ người tiêu dùng và quản trị công ty.

Ưu điểm lớn nhất của mô hình giám sát hợp nhất là tính hiệu quả trong hoạt động giám sát, đặc biệt trong việc giám sát chéo hoạt động trong các tập đoàn tài chính kinh doanh đa ngành. Việc sáp nhập các cơ quan giám sát riêng lẻ vào thành một cơ quan giám sát duy nhất sẽ làm tăng hiệu quả điều phối, giảm bớt các chức năng trùng lắp. Việc xóa nhòa ranh giới giữa các lĩnh vực trong giám sát sẽ tránh được những “khoảng trống” trong quản lý, đặc biệt là quản lý rủi ro, giúp cơ quan giám sát đánh giá được rủi ro tổng thể, ngăn chặn nguy cơ lan truyền rủi ro. Xu hướng phát triển nhanh các loại định chế tài chính và thay đổi cấu trúc thị trường tài chính luôn đồng hành với gia tăng rủi ro, vì vậy, rất khó quy trách nhiệm về tính an toàn của toàn hệ thống tài chính cho bất cứ cơ quan thanh tra, giám sát chuyên ngành nào theo mô hình cát cứ truyền thống.

Ngoài ra, mô hình cơ quan giám sát hợp nhất góp phần đảm bảo sự cạnh tranh bình đẳng giữa các định chế tài chính trên thị trường tài chính. Những sản phẩm tài chính như nhau sẽ chịu sự quản lý như nhau từ phía cơ quan quản lý nhà nước, tránh được tình trạng thiếu đồng nhất trong các văn bản quản lý được ban hành bởi các cơ quan khác nhau, đồng thời tránh được sự chồng chéo trong hoạt động quản lý, tạo nên một sân chơi bình đẳng hơn cho các thành viên tham gia thị trường. Điều này đặc biệt quan trọng khi mô hình tổ chức của các tổ chức tài chính và các sản phẩm cung cấp có quá nhiều điểm tương đồng. Bởi lẽ, nếu không có một cơ quan quản lý và giám sát hợp nhất, tất yếu sẽ tạo nên những khác biệt về chính sách và sẽ tạo ra những lợi thế cho một số thành viên thị trường.

Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, mô hình giám sát hợp nhất cũng tiềm ẩn những hạn chế nhất định. Nếu pháp luật không quy định rõ ràng mục tiêu giám sát, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan giám sát hợp nhất thì hiệu quả giám sát sẽ không đảm bảo và còn có xu hướng tụt hậu so với mô hình giám sát phân tán. Đặc biệt, vấn đề rủi ro đạo đức tiềm ẩn rõ nét, bởi lẽ các chủ nợ trên thị trường tài chính nói chung đều tin tưởng rằng họ được bảo vệ như nhau bởi cơ quan giám sát tài chính hợp nhất (ví dụ, chủ nợ của các tổ chức tài chính đều hy vọng họ được bảo vệ như những người gửi tiền ở ngân hàng khi ngân hàng lâm vào tình trạng phá sản), trên cơ sở đó, họ có thể thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật, làm ảnh hưởng tới khả năng tài chính và tính thanh khoản của các định chế tài chính, kéo theo sự phá sản các tổ chức này và khủng hoảng tài chính.

Ngoài các mô hình giám sát hợp nhất nêu trên, còn có mô hình hợp nhất hai cơ quan đang được áp dụng ở một số quốc gia như Pháp, Ý, Trung Quốc... Trung Quốc gần đây tuyên bố triển khai mô hình hai cơ quan bằng cách sáp nhập Ủy ban Quản lý Ngân hàng Trung Quốc (NHTWRC) và Ủy ban Quản lý Bảo hiểm Trung Quốc (CIRC), giống như một mô hình hợp nhất một phần với hai cơ quan giám sát, một cơ quan chịu trách nhiệm bảo đảm tính an toàn và chịu trách nhiệm giám sát khu vực ngân hàng, bảo hiểm và một cơ quan khác chịu trách nhiệm về các công ty chứng khoán và toàn bộ thị trường vốn.

Trên thực tế, Singapore là quốc gia đầu tiên áp dụng mô hình cơ quan giám sát hợp nhất vào năm 1982, rồi đến Na Uy năm 1986. Sau đó là một loạt các nước ở châu Âu như Đan Mạch năm 1988, Thụy Điển năm 1991, Anh năm 1997, Đức và Áo năm 2002, Aixơlen năm 2003, Bỉ năm 2004... Sau khi Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA) được thành lập ở Anh vào năm 1997, mô hình giám sát duy nhất mới được công nhận rộng rãi hơn.

Theo khảo sát của BIS (năm 2018), mô hình giám sát hợp nhất được sử dụng trong gần 30% số quốc gia được khảo sát. Mô hình này phổ biến nhất ở châu Âu với khoảng 50% quốc gia áp dụng mô hình này. Trong hầu hết các trường hợp, cơ quan giám sát hợp nhất là một cơ quan riêng biệt.

2.2. Mô hình giám sát thị trường tài chính ở Việt Nam

Hiện nay, ở Việt Nam áp dụng mô hình giám sát thị trường tài chính phân tán (chuyên ngành), theo đó mỗi ngành được giám sát bởi cơ quan giám sát riêng biệt. Điều này được quy định trong các văn bản khác nhau: Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010, Luật Chứng khoán năm 2019, Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2022, Quyết định số 34/2008/QĐ-TTg ngày 03/3/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, Quyết định số 79/2009/QĐ-TTg ngày 18/5/2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (được sửa đổi, bổ sung năm 2015). Từ các quy định trên cho thấy, các cơ quan giám sát thị trường tài chính bao gồm:

- Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện thanh tra, giám sát ngân hàng, phòng, chống rửa tiền, thực hiện chức năng thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành về ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

- Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (trực thuộc Bộ Tài chính) thực hiện thanh tra tại chỗ, giám sát từ xa hoạt động của công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ đầu tư chứng khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, công ty đầu tư chứng khoán, thị trường chứng khoán.

- Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm trực thuộc Bộ Tài chính thực hiện thanh tra tại chỗ, giám sát từ xa hoạt động của các công ty bảo hiểm, tái bảo hiểm.

- Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam thực hiện giám sát từ xa hoạt động của các tổ chức tín dụng nhận tiền gửi của công chúng.

- Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia là cơ quan thực hiện chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện giám sát chung thị trường tài chính quốc gia và điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành, không có quyền thanh tra tại chỗ. Ủy ban làm việc theo chế độ thủ trưởng, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng.

Đặc biệt, Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia có trách nhiệm tham gia ý kiến với Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan khác trong việc xây dựng cơ chế, chính sách, quy định về quản lý, thanh tra giám sát hoạt động ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm, các chiến lược, định hướng phát triển ngành ngân hàng, thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm. Ủy ban cũng có trách nhiệm kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, sửa đổi, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.

Như vậy, theo mô hình phân tán nêu trên, phần lớn các cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng cấp phép, xây dựng cơ chế, chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách và kiêm luôn vai trò kiểm tra, thanh tra, giám sát, dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” và là nguyên nhân dẫn đến nhiều vi phạm nảy sinh trên thị trường tài chính hiện nay. Đặc biệt, các văn bản pháp luật chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ giữa các cơ quan giám sát chuyên ngành với Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia, vì vậy việc chia sẻ thông tin và cơ chế phối hợp trong thực hiện chức năng giám sát của Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia bị hạn chế, dẫn đến hiệu quả giám sát thị trường tài chính chưa cao.

3. Nội dung giám sát thị trường tài chính

Pháp luật về giám sát thị trường tài chính quy định về chủ thể tham gia hoạt động giám sát, nội dung giám sát, các phương thức giám sát thị trường tài chính, quy trình giám sát và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật sau khi thực hiện giám sát. Theo đó, nội dung giám sát thị trường tài chính là vấn đề quan trọng, dựa vào đó có thể đánh giá sự phát triển của thị trường tài chính. Nội dung giám sát thị trường tài chính bao gồm giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật và giám sát rủi ro trong toàn bộ hoạt động của các định chế tài chính tham gia thị trường tài chính và các đối tượng khác chịu sự giám sát.

Ví dụ, Điều 51 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 quy định về nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng như sau: Kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng với thanh tra, giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng; thanh tra, giám sát ngân hàng được thực hiện theo nguyên tắc thanh tra, giám sát toàn bộ hoạt động của tổ chức tín dụng…

Giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật của các chủ thể trên thị trường tài chính còn được gọi là giám sát tuân thủ, theo đó, cơ quan giám sát xác định sự tuân thủ các quy định pháp luật của các chủ thể trên thị trường tài chính. Giám sát tuân thủ là việc xem xét, theo dõi, phân tích, nhận định (sau đây gọi tắt là phân tích, nhận định) về tình hình tuân thủ quy định của pháp luật về an toàn hoạt động của thị trường tài chính, các quy định khác của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm; tình hình thực hiện chỉ đạo, yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với đối tượng giám sát thị trường tài chính. Thông qua hoạt động này, cơ quan giám sát phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật về tiền tệ, ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.

Giám sát rủi ro là việc phân tích, nhận định về tình hình rủi ro (bao gồm cả rủi ro hệ thống) để cảnh báo, khuyến nghị đối với đối tượng giám sát.

Giám sát rủi ro trên thị trường tài chính là việc cơ quan thực hiện giám sát hoạt động của đối tượng giám sát thông qua việc phân tích, đánh giá các loại rủi ro của từng đối tượng giám sát đang và sẽ gặp phải, bao gồm rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro thanh khoản, rủi ro hoạt động và các loại rủi ro khác, đánh giá rủi ro hệ thống của các định chế tài chính trên thị trường tài chính nhằm phân bổ nguồn lực giám sát và đưa ra các biện pháp xử lý thích hợp.

Ví dụ, nội dung giám sát thị trường ngân hàng bao gồm: Thu thập, tổng hợp và xử lý tài liệu, thông tin, dữ liệu theo yêu cầu giám sát ngân hàng; xem xét, theo dõi tình hình chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra và khuyến nghị, cảnh báo về giám sát ngân hàng; phân tích, đánh giá tình hình tài chính, hoạt động, quản trị, điều hành và mức độ rủi ro của tổ chức tín dụng; xếp hạng các tổ chức tín dụng hàng năm; phát hiện, cảnh báo rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng và nguy cơ dẫn đến vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; kiến nghị, đề xuất biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý rủi ro, vi phạm pháp luật (Điều 58 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010).

Đối với mỗi loại thị trường tài chính thì các chủ thể tham gia thị trường rất khác nhau. Vì vậy, các đối tượng giám sát cũng khác nhau. Đối với thị trường ngân hàng, các chủ thể bao gồm tổ chức tín dụng, các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng (các định chế tài chính), các khách hàng (tổ chức, cá nhân) trong nền kinh tế. Đối với thị trường chứng khoán, các chủ thể đa dạng, bao gồm chủ thể phát hành chứng khoán, nhà đầu tư, các tổ chức kinh doanh chứng khoán, các Sở Giao dịch chứng khoán, Tổng công ty lưu ký và bù trừ chứng khoán. Đối với thị trường bảo hiểm, các chủ thể bao gồm các công ty kinh doanh bảo hiểm (bên bảo hiểm), khách hàng (bên mua bảo hiểm, người thụ hưởng bảo hiểm), đại lý bảo hiểm. Với đặc thù của chủ thể tham gia thị trường tài chính thì nội dung giám sát cũng đa dạng.

4. Các phương thức giám sát thị trường tài chính

Phương thức giám sát thị trường tài chính có thể coi là hệ thống phương pháp, hình thức, biện pháp mà các cơ quan giám sát sử dụng để tác động vào các định chế trên thị trường tài chính nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu giám sát đã được đề ra.

Các phương thức giám sát thị trường tài chính chủ yếu bao gồm: Giám sát trực tiếp, giám sát gián tiếp (từ xa), giám sát trên cơ sở rủi ro.

Giám sát trực tiếp: Là phương thức các cơ quan giám sát trực tiếp thực hiện các hoạt động giám sát tại các định chế tài chính tham gia thị trường tài chính.

Giám sát gián tiếp (từ xa): Là phương thức các cơ quan giám sát đánh giá hoạt động của các định chế tài chính trên thị trường tài chính dựa vào những thông tin có được từ nhiều nguồn khác nhau (thông qua các báo cáo, giải trình của đối tượng giám sát và các chủ thể có liên quan).

Giám sát trên cơ sở rủi ro: Là phương thức cho phép cơ quan giám sát đánh giá khả năng quản lý rủi ro của các định chế tài chính trên thị trường tài chính và xác định mức độ ảnh hưởng đến mục tiêu ổn định tài chính, bảo vệ nhà đầu tư và duy trì tính ổn định của thị trường tài chính.

Phương thức giám sát trên cơ sở rủi ro đang từng bước trở thành phương pháp chủ đạo để giám sát các định chế tài chính trung gian trên toàn thế giới. Phương thức giám sát trên cơ sở rủi ro có cấu trúc tài chính toàn diện, ưu tiên giải quyết và kiểm soát các rủi ro. Phương thức này chủ yếu được áp dụng trong giám sát các định chế tài chính với 03 mục tiêu phổ rộng là: (i) Để bảo vệ tài sản khách hàng khi định chế tài chính mất khả năng thanh toán hoặc bị định chế tài chính hay nhân viên của tổ chức này chiếm đoạt; (ii) Bảo vệ trong trường hợp thị trường bị tạm dừng hay gián đoạn đột ngột, bị phá sản, mất khả năng thanh toán; (iii) Đảm bảo minh bạch và công bằng đối với khách hàng[4].

Sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, nhiều quốc gia trên thế giới đã tiến hành điều chỉnh pháp luật và các mô hình giám sát thị trường tài chính nhằm mục tiêu ổn định thị trường tài chính và xác định rõ hơn nhiệm vụ, vai trò và quyền hạn của các cơ quan hữu quan để đảm bảo phối hợp hiệu quả trong hoạt động giám sát thị trường này.

PGS.TS. Lê Thị Thu Thủy

Ban Đào tạo, Đại học Quốc gia Hà Nội

[1]. ThS. Phạm Thị Ánh Phương, Các mô hình giám sát tài chính trên thế giới và hàm ý đối với Việt Nam, https://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu—trao-doi/trao-doi-binh-luan/cac-mo-hinh-giam-sat-tai-chinh-tren-the-gioi-va-ham-y-doi-voi-viet-nam-137140.html.

[2]. Điều trần của Chủ tịch SEC Mỹ trước Quốc hội Mỹ về cải tổ hệ thống quản lý tài chính ngày 24/7/2008, http://www.sec.gov/news/testomony/2008/ts072408cc.htm.

[3]. Đỗ Việt Hùng, Đào Thị Huyền Anh, Cải cách mô hình giám sát đảm bảo ổn định tài chính sau khủng hoảng: Tổng kết kinh nghiệm quốc tế và những gợi ý cho Việt Nam, https://tapchinganhang.gov.vn/cai-cach-mo-hinh-giam-sat-dam-bao-on-dinh-tai-chinh-sau-khung-hoang-tong-ket-kinh-nghiem-quoc-te-va-htm.

[4]. Giám sát trên cơ sở rủi ro đối với các tổ chức trung gian trên thị trường chứng khoán, http://www.ssc.gov.vn/ubck/faces/oracle/webcenter/portalapp/pages/vi/aptcnoidungchitiet.

Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 376), tháng 3/2023