Với ý nghĩa đó, chính sách về quản lý và sử dụng đất đai là một bộ phận quan trọng trong các chính sách phát triển kinh tế, ổn định xã hội của Đảng và Nhà nước, đặc biệt ở nước CHDCND Lào chính sách sử dụng đất đai trải qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau. Nhà nước CHDCND Lào đã có Luật Đất đai năm 1997, nhưng quy định của Luật còn chưa lường hết được sự biến động của quan hệ đất đai trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế, nhiều vấn đề đặt ra phải được xem xét, tổng kết để xây dựng và hoàn chỉnh chính sách đất đai phục vụ cho thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khoá VII của Đảng Nhân dân Cách mạng Lào đã nêu: “Luật Đất đai năm 1997 sau 6 năm thực hiện, bên cạnh những mặt tích cực đã bộc lộ một số điểm chưa thật phù hợp, chưa đủ cụ thể để xử lý những vấn đề mới phát sinh, nhất là trong việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất, làm cho quan hệ về đất đai trong xã hội rất phức tạp, không chỉ về mặt kinh tế mà còn ảnh hưởng đến cả ổn định xã hội”. Luật Đất đai năm 2003 đã sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 1997.

1. Vài nét về hiện trạng sử dụng đất ở nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào

Nước CHDCND Lào đất rộng, người ít, bình quân diện tích tự nhiên vào loại nhiều, có diện tích 236.800 km2, khoảng 25 người/ha, có diện tích đất nông nghiệp khoảng 2,8 triệu ha, bình quân đất canh tác là 1 ha/người, bình quân đất canh tác của mỗi hộ nông nghiệp là 5 ha, đất đai lại phân bố không đều giữa các vùng.

Vùng núi phía Bắc đất rộng nhưng diện tích đất canh tác có hạn, lại bị xói mòn, rửa trôi, điều kiện tự nhiên khó khăn nên luồng di cư tự do vào miền Trung và miền Nam khá lớn. Miền Trung và miền Nam đất rộng và màu mỡ, phần lớn là ruộng đất mới khai hoang có giá trị kinh tế lớn, nhất là các vùng trồng cây công nghiệp lâu năm như cà phê, cao su, trồng cây ăn quả. Do di dân xây dựng vùng kinh tế mới và tình trạng di dân tự do vào đây khai hoang dồn dập, làm cho công tác quản lý gặp nhiều khó khăn. Tình trạng mua bán đất tự do của đồng bào dân tộc và dân tại chỗ khá phổ biến.

Do mỗi vùng nảy sinh những vấn đề khác nhau, đòi hỏi việc quản lý, sử dụng đất phải có chính sách giải quyết cụ thể. Mặt khác, trước đây vấn đề khuyến khích khai hoang mở rộng diện tích ở những khu vực đất trống đồi núi trọc đã có tác dụng tốt, nhưng lại có nhiều trường hợp, không phải là những hộ trực tiếp sản xuất nông nghiệp cũng đã đầu tư vào sản xuất nông nghiệp ngay cả ở những khu đất khác, mà thường gọi chung là trang trại. Cần phân biệt giữa phát huy kinh tế hộ nông nghiệp với hình thức sản xuất này. Trước hết phải ưu tiên đất nông nghiệp cho hộ nông dân tại chỗ, nông dân không có đất và những người di cư có yêu cầu sản xuất nông nghiệp để ổn định cuộc sống. Việc huy động các thành phần kinh tế khác sử dụng đất hoang hóa, đất ven sông và đất trống đồi núi trọc cần theo dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép và theo đúng pháp luật.

Thực hiện Nghị định 343/CP ngày 25/9/2007 về việc giao đất - giao rừng cho nông dân, đất đai được chia theo từng người, từng hộ gia đình cho những người trực tiếp sản xuất nông nghiệp có mặt tại thời điểm chia, khi chết có sự thừa kế đất đai. Hàng năm, Nhà nước có chính sách giao đất – giao rừng cho hộ nông dân để sản xuất nông nghiệp và trồng cây lâu năm, có một số hộ gia đình Nhà nước chia đất cho để sản xuất nhưng bán cho người khác lại đòi hỏi đất nữa. Đây là vấn đề nổi lên ở những nơi đất nhiều, người ít.

Ngoài ra, trong thời gian qua, hằng năm Nhà nước sử dụng hơn 4 vạn ha đất để làm giao thông, thủy lợi, đất ở và mở mang đô thị. Ở miền Trung và miền Nam, đất đồng bằng đã chia hết cho các hộ, không để lại đất công ích để xây dựng cơ sở hạ tầng lại càng khó khăn hơn.

Trên thực tế, đất đai đối với nông dân là vấn đề khá phức tạp, không phải chỉ ở một vùng riêng biệt mà ngay cả ở đồng bằng. Một mâu thuẫn mới nảy sinh là đòi hỏi sự phát triển của nông nghiệp trong quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đẩy mạnh sản xuất hàng hóa, trong khi phân công lại lao động trong nông nghiệp diễn ra còn chậm, trên 85% lao động vẫn làm nông nghiệp. Vì vậy, đòi hỏi phải có biện pháp tổng hợp để giải quyết một cách hợp lý nhằm phát triển kinh tế - xã hội mà trong đó đất đai chỉ là một giải pháp, nhưng trước hết phải bảo đảm an toàn lương thực quốc gia.

2. Quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất

Sự chuyển đổi cơ chế kinh tế ở nước CHDCND Lào từ tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường với sự điều tiết của Nhà nước, phát huy quyền chủ động sáng tạo của cơ sở đã thực sự trở thành một động lực quan trọng phát triển kinh tế đất nước trong hơn 26 năm qua. Trong quan hệ đất đai, nước CHDCND Lào vẫn giữ nguyên hình thức sở hữu đất toàn dân nhưng giao cho người sử dụng đất các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn liên doanh, liên kết sản xuất kinh doanh, đã tạo thành quan hệ mới trong cách nhìn nhận và đánh giá về cách thức quản lý và cơ chế khai thác đất đai trong giai đoạn hiện nay.

Vấn đề đặt ra là, giữa sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai và quyền của người sử dụng đất có gì mâu thuẫn không? Đất đai là “tư liệu sản xuất đặc biệt”, sử dụng nó phải thông qua Nhà nước điều tiết càng có hiệu quả hơn. Nhà nước lập quy hoạch, kế hoạch và xác định mục đích sử dụng đất, tạo cơ sở cho người sử dụng đất vừa phát huy được tính chủ động của mình trong quá trình sử dụng đất, vừa bảo đảm các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội chung của cả cộng đồng, nhất là việc bảo đảm an toàn lương thực cho đất nước, nguyên liệu cho phát triển công nghiệp và môi trường sống. Do đó, đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước về mục đích sử dụng và quyền định đoạt của Nhà nước vì lợi ích chung. Cho nên, cần phân biệt rõ ràng giữa quyền sở hữu của Nhà nước với thực hiện các quyền của người sử dụng.

Tuy vậy, trong 2 quá trình này, Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu và người sử dụng đất được thực hiện các quyền lại là một thể thống nhất. Vai trò của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu điều hòa các mối quan hệ sử dụng đất trong xã hội để phục vụ cho lợi ích chung thông qua công tác đầu tư, quản lý của mình và tạo điều kiện cho người sử dụng đất sử dụng có hiệu quả.

Trên cơ sở phân tích từ những khía cạnh khác nhau chung quanh quan hệ sở hữu và quan hệ sử dụng đất, có thể thấy đây là một thể thống nhất vừa bảo đảm chủ quyền quốc gia, vừa bảo đảm quyền lợi của người dân, đặc biệt là nông dân gắn liền với ruộng đất.

3. Giải quyết tốt mối quan hệ giữa kinh tế hộ, tích tụ ruộng đất và thực hiện công nghiệp hóa

Xu hướng sản xuất hàng hóa trong nông nghiệp hiện nay diễn ra dưới nhiều hình thức khác nhau mà kinh tế hộ vẫn đóng một vai trò quan trọng. Đây là mối tương quan giữa lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất trong điều kiện lực lượng sản xuất ngày càng phát triển. Sự tương quan này phải biểu hiện bằng sức sản xuất tiến bộ hơn qua các thời kỳ lịch sử.

Nhìn lại quá trình hợp tác hóa, nhận thấy rằng, thời gian đầu có sự tác động của Nhà nước, các hộ gắn kết với nhau thông qua hợp tác hóa để thực hiện thủy lợi hóa, xây dựng cơ sở vật chất và đưa tiến bộ kỹ thuật vào đồng ruộng, nông nghiệp có bước phát triển. Nhưng khi vào hợp tác xã, vai trò của kinh tế hộ bị lu mờ, do ruộng đất, tư liệu sản xuất tập trung, quản lý kém, hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp chững lại. Từ đó, Đảng và Nhà nước CHDCND Lào đã có chủ trương giao đất – giao rừng ổn định, lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân trong sản xuất nông nghiệp, đã giải phóng được mọi năng lực sản xuất của kinh tế hộ và nông nghiệp có một bước phát triển mới vượt qua thời kỳ kinh tế tự cung tự cấp trong nông nghiệp. Nhưng cũng cần thấy rằng, có được kết quả đó không thể không kể tới những cơ sở vật chất - kỹ thuật, thủy lợi đã được xây dựng từ thời kỳ hợp tác hóa cùng với sự hỗ trợ đặc biệt của Nhà nước từ trước cho đến nay. Ngày nay, để kinh tế hộ tiếp tục phát triển, đòi hỏi phải có sự liên kết, hợp tác với nhau để tạo ra sản xuất hàng hóa có năng suất, chất lượng cao, cạnh tranh được trong cơ chế kinh tế thị trường bằng các hình thức hợp tác chuyên khâu hay hợp tác toàn diện. Điển hình rõ nhất là ở đồng bằng Bò Ly Vên (phía Nam) từ chỗ hợp tác xã, các tập đoàn sản xuất tan rã nay đang có yêu cầu hợp tác trở lại. Vấn đề chính là lợi ích kinh tế của hộ nông dân, lợi ích ấy trong cơ chế thị trường đòi hỏi phải có sự liên kết với nhau trong sản xuất để sản xuất kinh doanh có năng suất, chất lượng và hiệu quả hơn so với kinh tế hộ đã làm.

Tháo gỡ cơ chế kinh tế là cần thiết, nhưng nó đòi hỏi phải có lực lượng sản xuất phát triển thì việc tháo gỡ cơ chế mới có hiệu quả. Tình trạng hiện nay ruộng đất quá manh mún và hạn mức đất có hạn thì không thể phát triển kinh tế hộ khá hơn. Do đó, muốn nâng cao năng suất lao động phải chống tình trạng manh mún ruộng đất, quy hoạch cải tạo đồng ruộng, từng bước thực hiện công nghiệp hóa và đưa tiến bộ khoa học - kỹ thuật vào sản xuất, song song với việc phân công lại lao động tạo ra hình thức sản xuất đa dạng của kinh tế hộ và hình thành sự liên kết sản xuất. Chi phối quy mô tích tụ ruộng đất và sản xuất hàng hóa trong nông nghiệp có ba yếu tố chính là phát triển công nghiệp, nhất là công nghiệp chế biến, phát triển dịch vụ sản xuất trong nông nghiệp và phát triển kinh tế hộ. Phối hợp tốt các yếu tố đó sẽ tạo ra nhiều sản phẩm hàng hóa với giá trị cao, phát huy sức mạnh của hộ nông dân.

4. Phát huy tính chủ động khai thác đất đai ngày càng có hiệu quả của các thành phần kinh tế

Nhu cầu sử dụng đất của các thành phần kinh tế và người dân có ý nghĩa cốt yếu gắn liền với các chính sách phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước. Ở nước CHDCND Lào, vấn đề này vô cùng quan trọng, vì 85% dân số ở nông thôn, làm nông nghiệp và nông nghiệp là cơ sở cho phát triển kinh tế, xã hội và mở ra thời kỳ mới thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ mới, Nhà nước CHDCND Lào đã ban hành Luật Đất đai năm 2003 quy định giao đất ổn định lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp và được thực hiện các quyền. Đây là một nhân tố quan trọng thúc đẩy nông nghiệp phát triển.

Nhưng khi thực hiện các quyền cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp không chỉ bó hẹp trong phạm vi nông nghiệp nữa. Các đối tượng sử dụng đất đều đòi thực hiện các quyền, thậm chí có đối tượng được Nhà nước giao đất không phải trả tiền sử dụng đất đã mang đất góp vốn liên doanh và mua bán tùy tiện vượt cả phạm vi pháp luật cho phép. Do đó, đòi hỏi phải quy định chặt chẽ, thống nhất nhà nước quản lý với các quyền của các đối tượng sử dụng đất để khỏi mất đất, mất tiền, mất cán bộ, gây rối loạn trong hệ thống tổ chức quản lý của các cấp.

Ngoài đối tượng được giao đất là các hộ gia đình, cá nhân nông dân trực tiếp sản xuất được thực hiện các quyền, thì các đối tượng khác được giao đất không phải nộp tiền sử dụng đất; giao đất phải nộp tiền sử dụng đất và thuê đất theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt cũng đều được hưởng các quyền tương ứng theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1997 và theo thủ tục thực hiện các quyền của từng đối tượng sử dụng đất cụ thể do Chính phủ quy định. Với các quy định như vậy, bảo đảm cơ chế pháp lý rõ ràng trong việc xử lý quan hệ giữa đất đai thuộc sở hữu toàn dân với quyền sử dụng đất của các đối tượng sử dụng đất, nhằm huy động các thành phần kinh tế khác có vốn, trí tuệ để khai thác những vùng đất hoang hóa, đất trống đồi núi trọc và huy động sức lao động theo quy định của Nhà nước. Đồng thời, có chính sách miễn giảm tiền thuê đất đối với những nơi khó khăn, vùng sâu, vùng xa để khai thác mọi tiềm năng của đất đai.

Đất đai là một trong bốn yếu tố của sản xuất và để phát triển sản xuất. Tuy vậy, trong cơ chế kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất, mà còn là vốn và được chuyển dịch theo cơ chế kinh tế. Vì vậy, Nhà nước phải có những quy định chặt chẽ để không xảy ra những lộn xộn trong quản lý. Đồng thời, thông qua quản lý để điều tiết những khoản thu nhập phát sinh từ giá trị sử dụng đất của từng thời điểm cụ thể.

Chủ động tổ chức thị trường bất động sản. Điều 53 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 1997 đã cho phép hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp được thực hiện 5 quyền và Nhà nước xác định giá các loại đất. Đây cũng là vấn đề quan trọng, Nhà nước không thừa nhận có thị trường đất đai như hàng hóa thông thường. Nhưng trong cơ chế kinh tế thị trường, đất đai trở nên có giá và nó chuyển động theo cơ chế kinh tế mà pháp luật thừa nhận. Song do tổ chức chỉ đạo không nghiêm, thiếu chủ động, bị cơ chế kinh tế thị trường chi phối làm cho thị trường ngầm về đất đai phát triển và gây ra cơn sốt đất đai ở những năm 2005 - 2009. Nhưng từ khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Nghị quyết về quản lý và sử dụng đất của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và Nghị định 32/CP ngày 05/11/2009 của Chính phủ quy định về việc thi hành Nghị quyết này, thì cơn sốt đất đai đã giảm đi rõ rệt, Nhà nước bước đầu đã chủ động điều tiết thị trường bất động sản. Đây là một vấn đề cần phải nghiên cứu hoàn chỉnh về chủ trương chủ động tổ chức thị trường bất động sản trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước không thừa nhận có thị trường đất đai như thị trường các hàng hóa thông thường khác. Nhưng đất đai lại có giá trị sử dụng và trong thực tế có sự chuyển nhượng. Vì thế, vấn đề đặt ra là mọi hoạt động chuyển nhượng đất đai đều phải qua sự kiểm soát của Nhà nước, tránh tình trạng để đất đai trôi nổi trong cơ chế kinh tế thị trường, bảo đảm thực hiện đúng Nghị quyết Đại hội IX của Đảng Nhân dân Cách mạng Lào là: “Chủ động tổ chức thị trường bất động sản”.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Đây là một quan điểm thống nhất xuyên suốt trong quá trình xây dựng luật pháp và chính sách, đất đai phải thực sự góp phần điều chỉnh các chính sách kinh tế xã hội của đất nước để kinh tế ngày càng phát triển, công bằng xã hội ngày càng được bảo đảm.

Nhà nước CHDCND Lào đã có nhiều chính sách quản lý đất đai nhằm sử dụng đất đai có hiệu quả phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Trên cơ sở nắm chắc mục đích sử dụng trong từng thời kỳ, Nhà nước quy định hạn mức, thời gian sử dụng và quyết định thu hồi khi cần thiết, có chính sách đền bù theo quy định của pháp luật. Nhà nước cho phép các đối tượng sử dụng đất được chủ động sử dụng trong cơ chế kinh tế thị trường theo đúng quy định của pháp luật.

Trong những năm vừa qua, tình hình quản lý và sử dụng đất đai diễn biến phức tạp, gây tình trạng khiếu kiện, tranh chấp làm mất ổn định xã hội ở một số nơi, một mặt là do luật quy định còn chưa đầy đủ, mặt khác là do tổ chức thi hành luật của các ngành, các cấp chưa nghiêm, nhất là ở cơ sở. Do vậy, để bảo đảm thực hiện tốt vai trò của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu và phát huy một cách có hiệu quả quyền của người sử dụng đất, trong thời gian tới, Nhà nước cần tập trung chỉ đạo làm tốt các yêu cầu sau:

- Việc ban hành các văn bản có liên quan đến đất đai của các ngành, các cấp đều phải tôn trọng và thể hiện đúng tinh thần các quy định của Luật Đất đai, không thể tùy tiện ra những quy định trái với Luật;

- Phải đẩy nhanh việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tất cả các đối tượng sử dụng đất, nhằm nâng cao trách nhiệm quản lý sử dụng đất của từng đối tượng, hoàn thành hồ sơ ban đầu để nắm chắc tình hình đất đai và theo dõi chặt chẽ sự biến động;

- Thống nhất quản lý về mặt nhà nước đối với đất đai, tập trung và phân cấp rõ ràng, tránh tình trạng ngành nào, cấp nào cũng có quyền cấp đất. Đồng thời, nâng cao trách nhiệm của ngành chuyên môn trong công tác quản lý nhà nước về đất đai;

- Đẩy mạnh cải cách hành chính, giảm bớt phiền hà trong công tác quản lý để tạo cho người sử dụng đất thực hiện các quyền một cách dễ dàng. Quan trọng là tạo ra một mạng lưới thông tin thống nhất giữa các ngành: Địa chính, Thuế và Ngân hàng về số liệu, thủ tục thế chấp, chuyển nhượng đất đai.

Đất đai là một nguồn tài nguyên quý giá, là một tư liệu sản xuất đặc biệt mang ý nghĩa kinh tế, xã hội sâu sắc, nhạy cảm và phức tạp, do đó, cần đi sâu tổng kết để hoàn chỉnh Luật Đất đai và các văn bản dưới luật, vừa phục vụ những nhiệm vụ cấp bách, vừa bảo đảm ổn định lâu dài phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

KhămLa LoVanXay