1. Thực trạng ban hành và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua

Điều này cho thấy, “tuổi thọ” của hệ thống VBQPPL là hết sức lo ngại, còn rất nhiều vấn đề cần phải bàn, như: Chất lượng một số luật ban hành còn thấp, số lượng văn bản dưới luật quá lớn, dẫn đến khó kiểm soát được tính hợp hiến, hợp pháp, gây chồng chéo, mâu thuẫn. Bởi vậy, nếu chất lượng ban hành và thẩm định dự thảo VBQPPL được đảm bảo và được thẩm định kỹ, thì sẽ nâng cao được chất lượng, hiệu quả công việc của các cơ quan và hoạt động quản lý nhà nước. Ngược lại, khi chất lượng của các VBQPPL được ban hành thấp, không được thẩm định nghiêm túc, thì không chỉ hoạt động của các cơ quan gặp khó khăn, mà còn ảnh hưởng đến nhiều mặt khác nhau của đời sống xã hội, thậm chí để lại nhiều hậu quả khó khắc phục. Như vậy, thẩm định dự thảo VBQPPL đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng VBQPPL. Đây chính là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật và việc tuân thủ trình tự, thủ tục soạn thảo của dự thảo.

Một số bất cập, hạn chế hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL có thể thấy như: Tính minh bạch, tính thống nhất của hệ thống văn bản chưa cao; một số văn bản được ban hành chưa tuân thủ đúng quy trình, thủ tục theo quy định của pháp luật và các quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh; chất lượng của các dự thảo VBQPPL còn hạn chế; việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp vào dự thảo văn bản chưa được quan tâm đúng mức; hồ sơ gửi thẩm định chưa đầy đủ thường thiếu tờ trình dự thảo văn bản, bản tổng hợp đóng góp ý kiến của các cơ quan hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, do vậy, người thực hiện công tác thẩm định thiếu thông tin về tình hình thực tế mà các quy phạm pháp luật sẽ điều chỉnh. Một số cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ soạn thảo VBQPPL chưa xác định dự thảo do đơn vị mình đang soạn thảo là VBQPPL hay văn bản hành chính cá biệt, nên đã không tuân thủ đúng các quy định về trình tự, thủ tục xây dựng và thẩm định dự thảo VBQPPL, do đó đã dẫn đến việc một số VBQPPL được ban hành có nội dung và hình thức chưa đạt yêu cầu, nội dung thẩm định còn nặng về hình thức, chất lượng thẩm định đôi khi không đáp ứng yêu cầu, việc tổ chức thẩm định chưa khoa học, sự phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình thẩm định chưa chặt chẽ… Vẫn còn một số ít văn bản có nội dung chưa phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của từng địa phương hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của cấp trên…

Nguyên nhân của tình trạng trên có thể chỉ ra là:

- Việc xây dựng Chương trình ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh; Chương trình xây dựng quyết định của UBND tỉnh chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ không cao, vì vậy chương trình lập quy của chính quyền cấp tỉnh còn mang tính hình thức.

- Dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy định làm ảnh hưởng đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm định. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở địa phương còn nhiều hạn chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn bản.

- Công tác rà soát và hệ thống hoá VBQPPL ở cấp tỉnh hàng năm chưa được quan tâm đúng mức. Việc gửi văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật;

- Mặc dù nội dung thẩm định chủ yếu phát hiện các lỗi về hình thức, kỹ thuật trình bày, nhưng hầu hết các văn bản ban hành vẫn chưa đảm bảo về mặt trình tự, thủ tục và thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật.

- Nhiều địa phương còn né tránh việc kiểm tra văn bản, nên đã không ban hành VBQPPL, mà thay vào đó là ban hành nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật.

- Các quy định về phân cấp, phân quyền của trung ương cho địa phương chưa rõ ràng, thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể UBND tỉnh với cá nhân Chủ tịch UBND tỉnh hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của HĐND với UBND.

- Một bộ phận cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh vẫn còn lối tư duy cũ trong việc soạn thảo ban hành VBQPPL; chưa thấy được tầm quan trọng của công tác soạn thảo, ban hành VBQPPL đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương.

- Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số tỉnh, thành phố còn thiếu và yếu về trình độ năng lực. Còn nhận thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành VBQPPL, khi xây dựng dự thảo VBQPPL còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế, việc ban hành VBQPPL thường sao chép lại các quy định của trung ương, dẫn đến có sự chồng chéo trong hệ thống, nên nhìn chung tính khả thi của VBQPPL ở cấp tỉnh sau khi được ban hành không cao.

- Các dự thảo văn bản đăng ký theo chương trình lập quy chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa bám sát thực tiễn cũng như khả năng thực hiện của mình.

- Vai trò của các luật sư, luật gia trong việc tham gia vào hoạt động ban hành VBQPPL ở cấp tỉnh còn nhiều hạn chế. Các địa phương chưa có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành VBQPPL ở cấp tỉnh.

- Việc hỗ trợ kinh phí cho công tác xây dựng và ban hành VBQPPL chưa tương xứng với “hàm lượng chất xám” bỏ ra từ khi xây dựng cho đến khi ban hành văn bản và đưa vào áp dụng trong thực tế.

2. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới

Để khắc phục tình trạng nêu trên, đồng thời nhằm nâng cao chất lượng ban hành và thẩm định dự thảo VBQPPL, trong thời gian tới chúng ta cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, thực hiện đúng các quy định của pháp luật về ban hành và thẩm định VBQPPL. Phải kịp thời xử lý những cơ quan, cá nhân liên quan đến việc ban hành VBQPPL. Cần có cơ chế rõ ràng khi ban hành văn bản, chỉ rõ biện pháp xử lý sai lầm, chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai nếu có sai lầm và phải có phản hồi cụ thể. Trên thực tế, pháp luật hiện hành không thiếu các quy định về xử lý việc ban hành văn bản trái pháp luật, thậm chí luật còn xác định rõ nếu người nào ban hành VBQPPL sai, thì tùy mức độ có thể bị kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự trong trường hợp cố tình ban hành VBQPPL sai trái. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016), thì các VBQPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát, kiểm tra, xử lý thường xuyên nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ nội dung các văn bản sai trái, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành, thẩm định văn bản sai trái đó; nếu gây hậu quả nghiêm trọng có thể bị đề nghị xem xét truy cứu trách nhiệm hình sự^[2]. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có một trường hợp nào được xử lý đúng như quy định của pháp luật.

Thứ hai, đổi mới quy trình xây dựng luật và nâng cao chất lượng các đạo luật được ban hành. Luật xây dựng thiếu cụ thể thì chưa ban hành, không nên lấy số lượng luật được ban hành làm thành tích trong quản lý nhà nước. Vấn đề cốt lõi là làm thế nào để luật đi vào cuộc sống. Nhận thức về xây dựng văn bản trong cơ chế thị trường cần có những thay đổi cho phù hợp. Cùng với các tư tưởng được phản ánh đúng đắn trong văn bản, phải có cách làm hợp lý, tránh việc ban hành văn bản luật với các quy định chung chung mà không kịp thời có hướng dẫn cụ thể.

Thứ ba, loại bỏ các lực cản trong việc sửa chữa sai lầm khi ban hành văn bản, không để lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm chi phối việc ban hành và điều chỉnh văn bản. Nếu không có các biện pháp cần thiết và đủ mạnh để loại bỏ nguyên nhân này thì sẽ rất khó khăn trong việc làm chuyển biến tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn trái với luật hoặc thiếu tính khả thi trong thực tiễn.

Thứ tư, cần tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ soạn thảo văn bản cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm cho đội ngũ cán bộ, công chức trước công việc. Hiện nay, có nhiều chương trình bồi dưỡng về lĩnh vực này, nhưng do nặng về lý thuyết nên thiếu tính thực tế, hiệu quả thấp. Chương trình bồi dưỡng về xây dựng văn bản không thể chỉ đặt ra với các cơ quan xây dựng luật, trường dạy luật, mà cần mở rộng hơn để phổ biến kiến thức này cho nhiều người. Đó là cơ sở để phát hiện các sai trái trong văn bản; những người có trách nhiệm soạn thảo văn bản và giám sát công việc này cần được bồi dưỡng thường xuyên để tránh các sai lầm không đáng có.

Thứ năm, cần có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành và thẩm định VBQPPL ở trung ương và địa phương.

Thứ sáu, cần có cách làm cụ thể để tăng cường mạnh mẽ sự phản hồi từ phía người sử dụng văn bản, tạo điều kiện để người dân thể hiện nguyện vọng của mình và cơ quan có liên quan phải có trách nhiệm giải trình cụ thể. Điều này sẽ làm cho cơ quan ban hành văn bản chịu trách nhiệm thực tế hơn trong công việc của mình trước nhân dân.

Thứ bảy, phải thay đổi cơ chế thẩm định và giám sát việc ban hành văn bản. Để có hiệu quả thì việc giám sát phải có tính độc lập và công khai; tổ chức giám sát có đủ quyền hạn trong công việc, được hỗ trợ về cơ chế, ngân sách và các điều kiện cần thiết để hoạt động. Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thẩm định nội bộ nhằm góp phần hạn chế các sai lầm của văn bản được ban hành.

Vũ Ngọc Hà
Sở Tư pháp tỉnh Điện Biên

[1] Ví dụ như: Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/01/2003 quy định “Mỗi người chỉ được đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy”, trên thực tế là vi phạm quyền sở hữu hợp pháp của công dân. Quy định của Thông tư số 16/2010/TT-BXD ngày 01/09/2010 của Bộ Xây dựng quy định hợp đồng về nhà ở, khi hướng dẫn lập Hợp đồng mua bán căn hộ chung cư phần kê khai diện tích sàn căn hộ mua bán (được xác định theo nguyên tắc tính kích thước thông thủy của căn hộ hoặc tính từ tim tường bao, tường ngăn chia các căn hộ) cũng có nhiều ý kiến khác nhau ngay tại Quốc hội. Có ý kiến cho rằng, quy định về cách tính diện tích sàn căn hộ mua bán tại Thông tư nói trên của Bộ Xây dựng là chưa phù hợp với Điều 70 Luật Nhà ở và Điều 225 Bộ luật Dân sự; Ví dụ, có văn bản quy định Mẹ Việt Nam anh hùng đi thi đại học được cộng điểm; thịt tươi sống bảo quản trong nhiệt độ bình thường chỉ được bán trong vòng 8 tiếng sau khi giết mổ; xóa đăng ký thường trú với người đi tù hoặc người xuất cảnh từ 2 năm trở lên.v.v... Gần đây, Cục Kiểm soát văn bản của Bộ Tư pháp đã phản biện về một số chính sách quan trọng liên quan đến quyền, lợi ích của công dân như: quy định về ghi họ và tên cha, họ và tên mẹ trong Chứng minh nhân dân; xử phạt xe không chính chủ; quy định về số vòng hoa, không rắc vàng mã, không lắp ô cửa kính trên nắp quan tài; “ngực lép, chân ngắn” không được đi xe máy... Hay như quy định quay phim, chụp ảnh cảnh sát giao thông làm việc phải xin phép đã từng gây tranh cãi của dư luận và sau đó phải hủy bỏ.

Ngày 15/5/2016, Bộ Văn hóa,Thể thao và Du lịch cho ban hành Thông tư 01/2016 hướng dẫn chi tiết việc thi hành một số quy định của Nghị định 79/2012/NĐ-CP ngày 5/10/2012 của Chính phủ quy định về biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang; thi người đẹp và người mẫu; lưu hành, kinh doanh bản ghi âm, ghi hình ca múa nhạc, sân khấu và Nghị định số 15/2016/NĐ-CP ngày 15/3/2016 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 79/2012/NĐ-CP đã có hiệu lực. Trong đó, Điều 3 của Thông tư 01 quy định: Các hành vi người biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang; người đạt danh hiệu tại cuộc thi người đẹp, người mẫu không được thực hiện gồm: Chụp ảnh, ghi hình hình ảnh cá nhân không có trang phục hoặc sử dụng trang phục, hóa trang phản cảm và vô ý hoặc cố ý phổ biến, lưu hành trên mạng viễn thông… và một số quy định về bản quyền tác giả trong việc xin phép tổ chức biểu diễn nghệ thật đã gây nên nhiều tranh cãi trái chiều trong dư luận. Nhiều ý kiến cho rằng, Thông tư 01/2016 đã có những quy định không rõ ràng, nhất là khái niệm “phản cảm”. Thêm vào đó, vấn đề bản quyền trong xin phép tổ chức biểu diễn nghệ thuật khiến các nhạc sĩ bất bình vì quyền sở hữu trí tuệ của tác giả bị gạt ra ngoài luật. Ngay sau khi có ý kiến của dư luận, Cục Kiểm tra Văn bản Quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp cũng đã vào cuộc và đã xác định việc cấm người mẫu chụp ảnh nude trong Thông tư số 01/2016 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là có vi phạm.Tại cuộc họp hôm 9/6/2016 ông Hoàng Minh Thái, Vụ trưởng Vụ Pháp chế - Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch cho biết: “Đây là lỗi vụng trong sử dụng câu chữ gây ra hiểu lầm trong Thông tư.

Gần đây nhất, là Bộ luật Hình sự năm 2015 có rất nhiều lỗi kỹ thuật, sai sót, một trong những sai sót khiến người dân và giới đầu tư, kinh doanh, khởi nghiệp, cộng đồng startup lo lắng, đó là quy định của Điều 292 - Tội Cung cấp dịch vụ trái phép trên mạng máy tính, mạng viễn thông.

Trên thực tế, các quy định như vậy, ở những mức độ khác nhau đều có dấu hiệu vi phạm quyền của công dân. Tình trạng trên cho thấy sự hạn chế về chất lượng trong xây dựng, thẩm định và ban hành VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước thời gian qua.

[2] Xem: Điều từ 162 đến Điều 167 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.