Thu phí bảo vệ môi trường (BVMT) đối với các chất gây ô nhiễm là một công cụ quản lí được các nhà quản lí môi trường Việt Nam quan tâm trong khoảng hơn một thập kỉ gần đây. So với công cụ quản lí môi trường truyền thống “mệnh lệnh và kiểm soát”, phí BVMT giúp đạt được mục tiêu giảm thiểu ô nhiễm đề ra một cách linh hoạt hơn và tiết kiệm chi phí hơn cho xã hội.
Tuy nhiên, các nghiên cứu do Ngân hàng thế giới thực hiện (World Bank, 1998) đã khẳng định rằng thực hiện một chương trình thu phí BVMT được thiết kế thiếu chặt chẽ sẽ không mang lại những lợi ích đáng kể về kinh tế và môi trường. Vì vậy, vấn đề quan trọng đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách Việt Nam là phải thiết kế và xây dựng một chiến lược thu phí BVMT phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam để đảm bảo triển khai có hiệu quả và đạt được những mục tiêu đặt ra khi thu phí BVMT đối với các chất gây ô nhiễm.
Khai thác khoáng sản là một ngành công nghiệp gây nhiều tác động tiêu cực đối với môi trường và xã hội. Để hạn chế ô nhiễm môi trường từ hoạt động khai thác khoáng sản, các nhà hoạch định chính sách Việt Nam đã điều chỉnh thu phí BVMT đối với khai thác khoáng sản. Trong những năm vừa qua, Nhà nước đã ban hành và không ngừng hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản. Nhằm tiếp tục hoàn thiện chính sách pháp luật về phí BVMT phù hợp với bối cảnh hiện nay, ngày 19/02/2016 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 12/2016/NĐ- CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản. Nghị định này hiệu lực từ ngày 01/05/2016.
1. Chính sách pháp luật phí BVMT đối với khai thác khoáng sản trước khi có Nghị định số 12/2016/NĐ-CP
1.1. Khái quát chung về chính sách pháp luật phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản trước khi có Nghị định số 12/2016/NĐ-CP
Ở Việt Nam, phí BVMT đối với khai thác khoáng sản bắt đầu được thực hiện từ năm 2006 với sự điều chỉnh của Nghị định số 137/2005/NĐ-CP (Nghị định này có hiệu lực từ tháng 01/2006 đến tháng 6/2008). Trong giai đoạn này, phí BVMT được thu chỉ đối với 10 loại khoáng sản gồm đá, cát, đất, sỏi, sét, thạch, than, nước khoáng, tràng thạch và sa khoáng Titan. Để sửa đổi một số bất cập trong chính sách thu phí BVMT đối với khai thác khoáng sản của Nghị định số 137/2005/NĐ-CP, ngày 13/08/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2008/NĐ-CP (Nghị định này có hiệu lực từ tháng 6/2008 đến tháng hết tháng 12/2011). Theo sự điều chỉnh của Nghị định số 63/2008/NĐ-CP, đối tượng phải nộp phí BVMT đã được bổ sung với nhiều nhóm khoáng sản khác. Ngày 28/05/2011, Nghị định số 74/2011/NĐ-CP (gọi tắt là Nghị định số 74) được ban hành và có hiệu lực từ 01/01/2012, bổ sung các đối tượng nộp phí cũng như nâng mức phí BVMT đối với một số loại khoáng sản.
Như vậy, việc thu phí BVMT đối với khai thác khoáng sản đã được thực hiện trong gần 10 năm cùng với hàng loạt các văn bản pháp luật được ban hành và được điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với từng giai đoạn thực hiện. Việc ban hành các chính sách pháp luật về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản trong thời gian qua đã phần nào tạo ra nguồn kinh phí cho ngân sách trung ương (đối với dầu thô và khí thiên nhiên) và ngân sách địa phương (đối với các loại khoáng sản khác là đối tượng nộp phí) để: i) Phòng ngừa và hạn chế các tác động xấu đối với môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản; ii) Khắc phục suy thoái, ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra; iii) Giữ gìn vệ sinh, bảo vệ và tái tạo cảnh quan môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản.
1.2. Tình hình thực hiện Nghị định số 74/2011/NĐ-CP ngày 28/05/2011
Đánh giá riêng về tình hình thực hiện Nghị định số 74, về cơ bản qua 3 năm thực hiện đã đảm bảo được các mục tiêu sau:
Một là, đã tạo được nguồn kinh phí đáng kể cho các địa phương, đảm bảo đầu tư trở lại cho việc khắc phục hậu quả môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra;
Hai là, nâng cao ý thức bảo vệ môi trường của cộng đồng, thông qua đó góp phần thay đổi nhận thức, hành vi của các chủ thể nhằm giảm phát thải ô nhiễm môi trường trong khai thác khoáng sản, góp phần giảm ô nhiễm môi trường;
Ba là, hạn chế khai thác khoáng sản tràn lan, hạn chế lãng phí tài nguyên khoáng sản, từng bước gắn trách nhiệm của doanh nghiệp khai thác với nhiệm vụ BVMT;
Bốn là, động viên hợp lý đóng góp của xã hội, tạo thói quen cho các cơ sở khai thác khoáng sản thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước, trên cơ sở đó việc mở rộng áp dụng thu phí đối với các loại khoáng sản khác sẽ được thuận lợi.
Theo báo cáo đánh giá của Bộ Tài chính về tình hình thực hiện Nghị định số 74/2011/NĐ-CP, việc thu phí BVMT đối với khai thác khoáng sản theo Nghị định số 74 đã tạo ra một nguồn tài chính nhất định cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Số thu phí năm 2012 là 2.137 tỷ đồng; năm 2013 là 2.495 tỷ đồng; năm 2014 đạt 2.571 tỷ đồng. Trong đó, thu từ dầu thô và khí thiên nhiên là 614 tỷ đồng. Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và Nghị định số 74/2011/NĐ-CP, phí BVMT từ dầu thô và khí thiên nhiên được nộp về ngân sách trung ương. Nguồn thu phí BVMT từ các khoáng sản khác nộp ngân sách địa phương.
Bên cạnh những kết quả đạt được, Nghị định số 74 về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản đã bộc lộ một số vướng mắc, bất cập cần được nghiên cứu bổ sung, sửa đổi cho phù hợp. Cụ thể:
Thứ nhất về mức thu phí: Nghị định số 74 quy định mức thu phí đối với một số khoáng sản còn chưa tương xứng với mức độ gây ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra, cũng như do tốc độ tăng trưởng kinh tế và ảnh hưởng của yếu tố trượt giá từ năm 2012 đến nay.
Thứ hai về phương pháp tính phí: Công thức tính phí chưa tính đến phương thức khai thác và công nghệ khai thác, yếu tố gây ô nhiễm cũng chưa được tính đến. Vì thế, chưa tạo ra động lực khuyến khích các doanh nghiệp áp dụng công nghệ tiên tiến để hạn chế ô nhiễm trong quá trình khai thác khoáng sản.
Thứ ba về quản lý, sử dụng phí BVMT đối với khai thác khoáng sản: Việc sử dụng còn phân tán, chưa đúng với mục đích bảo vệ môi trường như đã đặt ra trong chính sách phí BVMT đối với khai thác khoáng sản. Số thu phí chủ yếu tập trung tại một số địa phương có mỏ khai thác, nếu không điều hòa số thu giữa các địa phương sẽ dẫn đến tình trạng có địa phương nguồn chi không hết, có địa phương có nhiệm vụ chi nhưng lại không có nguồn để thực hiện. Thực tế, nhiều địa phương không sử dụng nguồn thu từ phí BVMT đối với khai thác khoáng sản cho mục đích BVMT, do đó cần quy định cụ thể trong văn bản nguồn thu chỉ sử dụng cho công tác BVMT.
Thực trạng trên đòi hỏi cần phải tiếp tục hoàn thiện chính sách về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản. Ngày 19/02/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 12/2016 NĐ-CP, góp phần giải quyết một phần vướng mắc, bất cập của Nghị định số 74.
2. Những điểm mới của Nghị định số 12/2016 NĐ-CP
Với 3 chương, 8 điều, Nghị định số 12/2016 NĐ-CP về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản đã điều chỉnh tăng, giảm cũng như bổ sung thu phí BVMT đối với một số khoáng sản cho phù hợp mục đích BVMT. Đồng thời, Nghị định số 12 đã thay đổi cách tính phí đảm bảo bao quát được các yếu tố gây ô nhiễm.
2.1.Về mức thu phí
* Điều chỉnh tăng mức thu phí
Mặc dù mức thu phí theo quy định của Nghị định số 74 chưa tương xứng mức độ gây ô nhiễm và nhiều địa phương đề nghị tăng mức thu phí BVMT đối với khai thác của nhiều loại khoáng sản nhưng dựa trên tình hình thực tế, Việt Nam đang chịu ảnh hưởng của suy thoái kinh tế toàn cầu từ năm 2008 đến nay, các doanh nghiệp đang gặp nhiều khó khăn trong hoạt động sản xuất kinh doanh cho nên về cơ bản mức thu phí tại Nghị định số 12 vẫn giữ nguyên như cũ. Chỉ riêng đá làm nguyên vật liệu xây dựng thông thường có điều chỉnh tăng: mức cũ là 500 - 3000 đồng/tấn và mức mới là 1000 - 5000 đồng/tấn. Việc tăng phí BVMT đối với đá làm nguyên vật liệu xây dựng thông thường là cần thiết vì loại hình khai thác này phải nổ mìn, làm thay đổi dòng chảy và địa chất đáy sông, gây xói mòn, sụt lở, ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường tự nhiên. Mức tăng theo quy định của Nghị định số 12 là phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay. Tuy nhiên, trong thời gian tới, các nhà hoạch định chính sách cần xây dựng một mức phí cao hơn để phù hợp với tốc độ trượt giá và phù hợp với mức độ ô nhiễm của loại hình khai thác đá nguyên vật liệu xây dựng gây ra đối với môi trường.
* Điều chỉnh giảm mức thu phí
Đối với fenspat: Theo quy định của Nghị định số 74, fenspat được xếp chung cùng nhóm đá quý nên mức thu phí rất cao từ 50.000 đến 70.000 đồng/tấn. Tuy nhiên, Liên minh khoáng sản và Hiệp hội khoáng sản Việt Nam khẳng định đây không phải là đá quý, mà là một loại đá được sử dụng chế biến thành men để sản xuất đồ gốm, sứ phục vụ sinh hoạt, có giá trị kinh tế không cao như đá quý (giá bán chỉ xấp xỉ 220,000đ/tấn). Với mức phí 50.000 -70.000đ/tấn, doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện nghĩa vụ phí. Trên cơ sở đó, Nghị định số 12 đã không xếp fenspat cùng chung nhóm đá quý nữa, mà chuyển qua nhóm đất làm cao lanh với mức thu là 5000 đến 7000 đồng/tấn.
Đối với bô-xít: Mức thu theo Nghị định số 74 từ 30.000 - 50.000đ/tấn. Các địa phương đang áp dụng mức tối thiểu là 30.000 đ/tấn. Tuy nhiên, Vinacomin cho rằng mức hiện hành là quá cao và không phù hợp với mức độ gây ô nhiễm môi trường do khai thác bô xít gây ra. Thực tế khai thác bô xít tương đối đơn giản, chỉ gạt hoặc xúc lớp đất phủ mỏng ở phía trên sang bên cạnh, xúc quặng đi, sau đó hoàn thổ tại chỗ bằng đất thổ nhưỡng. Quặng bô xít và đất phủ có độ cứng nhỏ, không phải khoan nổ mìn khi khai thác, vì vậy, mức độ gây ô nhiễm trong quá trình khai thác bô xít là rất nhỏ, giống như khai thác đất để san lấp, xây dựng công trình. Việc phát thải bùn đỏ không xảy ra ở khâu khai thác mà ở khâu chế biến sau khai thác. Dự án khai thác bô xít đã phải đầu tư rất lớn cho việc quản lý, vận hành và xử lý bùn đỏ. Chi phí khai thác một tấn quặng bô xít nguyên khai là từ 40.000 - 50.000 đồng/tấn. Từ thực tế nêu trên, Nghị định số 12 đã điều chỉnh giảm mức thu với quặng nhôm và quặng bô-xít xuống còn 30.000- 50.000 đồng/tấn.
* Bổ sung thu phí BVMT đối với khai thác quặng graphit
Graphit là dạng khoáng vật mềm, với những đặc tính vượt trội nên graphit được ứng dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau như vật liệu chịu lửa, đúc, nồi nấu kim loại, pin, luyện kim, chất bôi trơn, linh kiện... Trên thế giới, Graphit tự nhiên đã được khai thác từ lâu. Ở Việt Nam, hiện nay, graphit mới được khai thác, chế biến ở một số mỏ như Cổ Phúc - Yên Bái và Hưng Nhượng - Quảng Ngãi… Công nghệ khai thác lộ thiên, cơ giới hóa bằng ôtô - máy xúc kết hợp thủ công chọn lựa trong khai thác để bóc đất đá vách và đá kẹt. Việc khai thác quặng graphit cũng gây những tác động xấu đến môi trường nên phải thu phí BVMT. Đáp ứng nhu cầu này, Nghị định số 12 đã điều chỉnh thu phí BVMT đối với quặng graphit là 3000 - 5000 đồng/tấn.
2.2. Về phương pháp tính phí
Nghị định số 74 chỉ quy định về mức phí BVMT đối với từng loại khoáng sản được khai thác, không quy định phương pháp tính phí. Phương pháp tính phí BVMT đối với khai thác khoáng sản phải nộp trong kỳ nộp phí được quy định tại Thông tư 158/2011/TT-BTC ngày 16/11/2011 (thông tư 158) như sau: Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản trong kỳ (đồng) bằng số lượng từng loại khoáng sản khai thác trong kỳ (tấn hoặc m3) nhân với mức phí phải nộp của từng loại khoáng sản tương ứng (đồng/tấn hoặc đồng m3).
Phương pháp tính phí theo hướng dẫn của Thông tư số 158 chỉ dựa thuần túy vào số lượng khoáng sản nguyên khai khai thác thực tế trong kỳ nộp phí, không phân biệt mục đích khai thác (để bán ngay, đem trao đổi, tiêu dùng nội bộ, dự trữ đưa vào sản xuất tiếp theo...) và công nghệ khai thác (thủ công, cơ giới) hoặc vùng, miền, điều kiện khai thác (vùng núi, trung du, đồng bằng, điều kiện khai thác khó khăn, phức tạp...).
Cách tính phí theo Thông tư số 158 đã bộc lộ một số nhược điểm: (i) Cách tính phí chỉ căn cứ vào số lượng khoáng sản nguyên khai khai thác thực tế là chưa phản ánh được mức độ gây ô nhiễm, vì quá trình khai thác làm thay đổi trạng thái tự nhiên của bề mặt đất so với trước khi khai thác, dẫn đến có thể làm xói mòn, sụt lở đất, làm ảnh hưởng đến hệ sinh thái xung quanh. Ngoài quặng nguyên khai, cần tính cả phần đất, đá bị đào bới, bốc xúc trong quá trình khai thác. Tính như vậy mới thực sự phản ánh được mức độ gây ô nhiễm do quá trình khai thác khoáng sản; (ii) Cách tính phí không phân biệt công nghệ khai thác, điều kiện khai thác (hầm lò hay lộ thiên) là hoàn toàn chưa tính phí theo cấp độ gây ô nhiễm môi trường.
Trong khi đó, Điều 148 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định nguyên tắc tính phí BVMT như sau:
“1. Tổ chức, cá nhân xả thải ra môi trường hoặc làm phát sinh tác động xấu đối với môi trường phải nộp phí bảo vệ môi trường.
2. Mức phí bảo vệ môi trường được quy định trên cơ sở sau:
a) Khối lượng chất thải ra môi trường, quy mô ảnh hưởng tác động xấu đối với môi trường;
b) Mức độ độc hại của chất thải, mức độ gây hại đối với môi trường”
Như vậy, cách tính phí BVMT đối với khai thác khoáng sản theo Thông tư số 158 không phù hợp với quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.
Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2014, phí BVMT phải được tính dựa trên cấp độ ô nhiễm môi trường nên Nghị định 12 đã đưa ra cách tính phí BVMT đối với khai thác khoáng sản phải nộp trong kỳ nộp phí như sau:
F = [(Q1 x f1) + (Q2 x f2 )] x K
Trong đó:
- F là số phí bảo vệ môi trường phải nộp trong kỳ;
- Q1 là số lượng đất đá bốc xúc thải ra trong kỳ nộp phí (m3);
- Q2 là số lượng quặng khoáng sản nguyên khai khai thác trong kỳ (tấn hoặc m3);
- f1 là mức phí đối với số lượng đất đá bốc xúc thải ra: 200 đ/m3;
- f2 là mức phí tương ứng của từng loại khoáng sản khai thác (đồng/tấn hoặc đồng/m3);
- K là hệ số tính phí theo phương pháp khai thác, trong đó:
+ Khai thác lộ thiên (bao gồm cả khai thác bằng sức nước như khai thác titan, cát, sỏi lòng sông): K = 1,05;
+ Khai thác hầm lò và các hình thức khai thác khác (khai thác dầu thô, khí thiên nhiên, nước khoáng thiên nhiên và các trường hợp còn lại): K = 1.
Đối với số lượng đất đá bốc xúc thải ra trong quá trình khai thác than, không thu phí đến hết năm 2017.
Số lượng đất đá bốc xúc thải ra trong kỳ nộp phí được xác định căn cứ vào tài liệu dự án đầu tư xây dựng công trình khai thác mỏ, báo cáo đánh giá tác động môi trường và thực tế đất đá bốc xúc thải ra.
Như vậy, phương pháp tính phí BVMT đối với khai thác khoáng sản của Nghị định số 12 đã bao quát được các yếu tố gây ô nhiễm vì ngoài việc tính đến số lượng quặng khoáng sản nguyên khai khai thác trong kỳ, phí BVMT đã tính đến đất đá bốc xúc trong quá trình khai thác.
3. Kết luận
Việc áp dụng chính sách pháp luật thu phí BVMT nói chung và phí BVMT đối với khai thác khoáng sản nói riêng có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong công tác quản lí môi trường theo hướng đảm bảo phát triển bền vững ở nước ta. Để tăng cường hiệu quả và hiệu lực của phí BVMT đối với khai thác khoáng sản, Nhà nước đang dần hoàn thiện các chính sách pháp luật về phí BVMT. Chính phủ ban hành Nghị định số 12/2016/NĐ-CP về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản để khắc phục một số vướng mắc, bất cập của Nghị định số 74. Việc tăng, giảm mức thu phí và bổ sung việc thu phí đã được tính toán, cân nhắc kĩ cho phù hợp bối cảnh hiện tại. Đặc biệt, Nghị định số 12 đã xây dựng một phương thức tính phí hoàn toàn mới, đó là tính phí đối với số lượng quặng khoáng sản nguyên khai khai thác trong kì và số lượng đất đá bốc xúc thải ra trong kỳ nộp phí. Phương thức tính phí này đảm bảo bao quát được các yếu tố gây ô nhiễm và phù hợp với nguyên tắc tính phí BVMT được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Những điểm mới hoàn thiện của Nghị định số 12/2016 về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản chắc chắn sẽ đánh dấu một bước tiến mới tích cực trong việc thực hiện tốt các quy định về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản, góp phần BVMT tốt hơn.
ThS. Lê Thị Thu Hằng
Khoa Luật - Đại học Kinh tế Đà Nẵng
Tài liệu tham khảo: 1. Đánh giá tình hình thực hiện Nghị định số 74/2011/NĐ-CP ngày 28/05/2011 về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản của Bộ Tài chính;
2. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014;
3. Luật Ngân sách nhà nước năm 2002;
4. Nghị định số 137/2005/NĐ-CP ngày 09/11/2005 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;
5. Nghị định số 63/2008/NĐ-CP ngày 13/05/2008 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;
6. Nghị định số 74/2011/NĐ-CP ngày 25/08/2011 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;
7. Nghị định số 12/2016 NĐ-CP ngày 19/02/2016 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;
8. Thông tư số 158/2011/TT-BTC ngày 16/11/2011 của Bộ Tài chính hướng dẫn Nghị định số 74/2011/NĐ-CP ngày 25/08/2011 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản;
9. World Bank (1998), Pollution Prevention and Abatement Handbook 1998 Toward Cleaner Production, The World Bank Group in collaboration with the United Nations Environment Programme and the United Nations Industrial Development Organization
