Chính sách trong hoạt động lập pháp luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - Nhà nước. Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật vừa là thể chế hóa chính sách của đảng cầm quyền thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách.
1. Chính sách trong hoạt động lập pháp
Chính sách - một thuật ngữ đa chiều và đa diện, đôi lúc được dùng thay thế bởi thuật ngữ Chính sách công do cả hai đều đề cập đến những chiến lược, định hướng, giải pháp mang tính nhà nước (chính trị)[1]. Khái niệm chính sách được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, đặc biệt là được sử dụng rất nhiều trong các vấn đề liên quan đến lĩnh vực chính trị và Nhà nước pháp quyền. Theo Từ điển tiếng Việt, chính sách được hiểu là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt được một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách[2].
Theo tác giả Vũ Cao Đàm, chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể có quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó, tạo ra sự ưu đãi đối với một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội (hệ thống xã hội theo chính tác giả Vũ Cao Đàm nhận định có thể là một quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường)[3]. Một quan điểm khác[4] cho rằng chính sách là một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cầm quyền, chính khách[5]. Hay theo quan điểm của David Easton, “chính sách bao gồm chuỗi các quyết định và hành động mà trong đó phân phối thực hiện các giá trị”[6]. Học giả Adam Smith lại lập luận “khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định, hành động hoặc không hành động, thay vì những tác động của các lực lượng có quan hệ với nhau”[7]. Cũng có ý kiến khác nhận định, chính sách là chuỗi những hoạt động mà chính quyền chọn làm hay không làm với tính toán và chủ đích rõ ràng có tác động đến người dân...[8]. Dù hiểu ở góc độ nào đi nữa thì chính sách vẫn cần được nhìn nhận ở những nội dung: (i) Chính sách do chủ thể có thẩm quyền đưa ra; (ii) Chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chung và tình hình thực tế để các chủ thể có thẩm quyền đưa ra; (iii) Chính sách được ban hành bao giờ cũng hướng đến một mục đích nhất định, để thực hiện một mục tiêu nào đó, chính sách được ban hành đều phải được tính toán, cân đối với những chủ đích rõ ràng của chủ thể đưa ra chính sách.
Khi đề cập đến những nội dung trên, chính sách trong hoạt động lập pháp được hiểu là những giải pháp gắn với mục tiêu rõ ràng để giải quyết vấn đề trong xã hội của chủ thể có thẩm quyền cần hướng tới, cần đạt được dựa trên chương trình xây dựng luật hàng năm và thực tiễn cuộc sống.
Chính sách có thể do nhiều chủ thể có thẩm quyền đưa ra, nhưng khi đề cập tới chính sách trong hoạt động lập pháp thì đó là chính sách của Nhà nước, của lực lượng cầm quyền và thuộc một trong những chính sách công. Loại chính sách này được thể hiện trên các phương diện: (i) Phương hướng hoạt động được lập luận về mặt khoa học, hợp lý và có hệ thống; (ii) Chủ thể tạo ra chính sách này là cơ quan tiến hành hoạt động lập pháp; (iii) Các biện pháp của chính sách; (iv) Mục đích của chính sách[9]. Nếu chính sách là định hướng, tư tưởng của Nhà nước, có tác dụng chi phối, ảnh hưởng đến các hoạt động liên quan thì chiến lược, kế hoạch, pháp luật là hình thức, phương tiện nhằm chuyển tải, thể hiện chính sách. So với khái niệm pháp luật, chính sách được hiểu ở phạm vi rộng hơn: (i) Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung, dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh của đảng cầm quyền để đưa ra chính sách; (ii) Chính sách là cơ sở nền tảng để pháp luật thể chế hóa, đưa chính sách vào cuộc sống. Như vậy, chính sách là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được ban hành bởi Nhà nước theo một trình tự luật định[10].
Chính sách thường được đề ra trong nhiều lĩnh vực, nhiều hoạt động khác nhau, trong đó có chính sách trong hoạt động lập pháp. Dựa vào những tiêu chí nhất định, chính sách trong hoạt động lập pháp bao gồm một số loại sau đây: chính sách kinh tế, chính sách khoa học - công nghệ, chính sách giáo dục, chính sách y tế, chính sách văn hóa, chính sách an ninh - quốc phòng... (dựa vào lĩnh vực của chính sách); chính sách dài hạn, chính sách trung hạn và chính sách ngắn hạn (dựa vào thời gian tồn tại của chính sách); chính sách thúc đẩy, chính sách kìm hãm, chính sách điều tiết, chính sách tạo lập (dựa vào tính chất tác động).
Như vậy, chính sách trong hoạt động lập pháp luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - Nhà nước. Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật vừa là thể chế hóa chính sách của đảng cầm quyền thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Vì vậy, chính sách và pháp luật là hai khái niệm rất gần gũi, có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, tựa như cặp phạm trù nội dung - hình thức trong triết học Mác - Lênin. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền thì chính sách và pháp luật lại càng khẳng định ý nghĩa là cơ sở tồn tại của nhau. Chính sách trong hoạt động lập pháp có một số đặc điểm như: Thứ nhất, chính sách trong hoạt động lập pháp thường là những chính sách lớn, có liên quan tới ngành/lĩnh vực ở tầm khái quát, vĩ mô; thứ hai, chính sách trong hoạt động lập pháp phải do một tập thể cơ quan (hoặc các cơ quan) tiến hành phân tích bởi một cá nhân không thể đủ khả năng làm công việc này, cho nên để tạo ra được các văn bản quy phạm pháp luật, ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới cũng đều trao thẩm quyền cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành; thứ ba, bản thân chính sách trong hoạt động lập pháp chỉ mới ở dạng định hướng, tư tưởng chỉ đạo, do vậy, phải có hoạt động phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp để cụ thể hóa những tư tưởng, định hướng đó thành những quy định pháp luật cụ thể.
Nói đến nội hàm của khái niệm chính sách không thể không nói đến các cấp chính sách. Về vấn đề này cũng có những quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, có hai cấp chính sách, đó là: (i) Chính sách cơ bản được đề ra trong quan điểm, đường lối của Đảng - Nhà nước; (ii) Chính sách cụ thể ứng với mỗi văn bản mà thực chất ở đây chính là lợi ích của Nhà nước, lợi ích của đối tượng được điều chỉnh bởi văn bản và lợi ích của người dân. Quan điểm thứ hai, được nhiều nhà khoa học chấp nhận, cho rằng có ba cấp chính sách, đó là: (i) Chính sách chung của Đảng - Nhà nước; (ii) Chính sách cụ thể cho từng văn bản được bắt đầu từ lúc lập luận về sự cần thiết của văn bản và lúc bắt đầu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; (iii) Chính sách cho các vấn đề cụ thể được phát hiện trong quá trình soạn thảo mà cần có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết[11].
Trong đời sống chính trị - pháp lý, các chủ thể công luôn mong muốn xây dựng được nhiều chính sách tốt để quản lý xã hội. Một chính sách được đánh giá là chính sách tốt nếu chứa đựng các nội dung: (i) Phải bao hàm mục tiêu cụ thể, rõ ràng, khả thi, đo lường được, phù hợp; (ii) Chiến lược/định hướng/giải pháp của chính sách phải giải quyết hiệu quả (lợi ích tối đa với một chi phí tối thiểu) một/một số vấn đề cấp thiết trong cuộc sống; (iii) Phải giải quyết vấn đề có tính bền vững (tức là giải pháp của chính sách khi giải quyết một vấn đề bất cập không làm phát sinh vấn đề mới, thêm nữa, kết quả của chính sách phải duy trì trong khoảng thời gian tương đối dài để tránh hiện tượng thay đổi chính sách liên tục, ảnh hưởng đến cộng đồng). Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, các tiêu chí để một chính sách được cơ quan có thẩm quyền cân nhắc thông qua, bao gồm: (i) Luận giải rõ ràng, xác đáng sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Đảm bảo sự phù hợp của nội dung chính sách (trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật) với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (iii) Đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật; (iv) Đảm bảo tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (v) Đảm bảo tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (vi) Luận giải rõ sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; đảm bảo việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới; (vii) Tuân thủ đúng trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật [12]; (viii) Đảm bảo công khai, minh bạch, dân chủ, thu hút được sự tham gia của các đối tượng liên quan vào quá trình xây dựng chính sách[13].
Giữa chính sách và pháp luật có mối quan hệ khăng khít, ảnh hưởng qua lại với nhau như vậy nên việc phân tích chính sách trở thành một hoạt động không thể thiếu khi tiến hành xây dựng pháp luật nói chung cũng như hoạt động lập pháp nói riêng.
2. Phương pháp phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
Phương pháp phân tích chính sách là cách thức sử dụng để phân tích chính sách nhằm thu thập được các dữ liệu định tính và định lượng của chính sách.
Ngoài việc đưa hoạt động phân tích chính sách vào các bước cụ thể của quy trình làm luật như trên, quy trình lập pháp của nhiều nước cho thấy còn có thể sử dụng một số phương pháp hỗ trợ hiệu quả cho quá trình phân tích chính sách. Ở một số nước, các phương pháp này có thể là một phần hữu cơ của quy trình lập pháp, được quy định tương đối cụ thể; ở một số nước khác, chúng chỉ thuần túy mang tính kỹ thuật, được phép lựa chọn khi áp dụng. Dưới đây là một số phương pháp được sử dụng để phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp:
(i) Phương pháp phân tích chi phí - lợi ích
Mọi quy định pháp luật đều làm phát sinh những chi phí khác nhau cho Nhà nước, xã hội và công dân. Chẳng hạn, một quy định về môi trường buộc doanh nghiệp phải bỏ ra khoản tiền mua thiết bị để làm sạch nước thải; hoặc quy định về tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm khiến cho chi phí của người tiêu dùng có thể tăng lên...
Phân tích chi phí - lợi ích là một bước trong quá trình phân tích chính sách nhằm xem xét các chi phí và lợi ích đối với các phương án chính sách khác nhau để xác định xem lợi ích thu được do tác động của chính sách có lớn hơn chi phí bỏ ra hay không[14]. Cùng quan điểm này, Milton Friedman nhà kinh tế học người Mỹ gốc Do Thái đã mô tả phân tích chi phí - lợi ích là phương pháp tìm kiếm việc xác định liệu tổng các lợi ích mà đổ dồn về những người được làm cho hưởng lợi có lớn hơn tổng các thiệt hại đối với những người mà bị thiệt hại bởi một sự lựa chọn chính sách. Các lợi ích lẫn thiệt hại đều được tính bằng tiền và được xác định như là tổng của từng sự sẵn sàng chi trả của các cá nhân trong việc nhận được các lợi ích này hay ngăn ngừa những thiệt hại do chính sách đó gây ra. Nếu những lợi ích lớn hơn thiệt hại thì chính sách này nên được chấp thuận theo sự logic của phương pháp phân tích chi phí - lợi ích. Thông thường, việc thực hiện phân tích chi phí - lợi ích do các chủ thể phân tích chính sách tiến hành (công chức nhà nước hoặc chuyên gia độc lập trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống). Khi thực hiện đánh giá chi phí - lợi ích của một chính sách, các chủ thể này luôn luôn đặt chính sách trong tổng thể các công đoạn của phân tích chính sách để hiểu và phân tích chính xác nhất.
Việc thực hiện phân tích chi phí - lợi ích có thể khá đơn giản hay vô cùng phức tạp, tùy thuộc vào vấn đề cần phân tích. Nhìn chung, một nhà phân tích cố gắng xác định tất cả các chi phí và lợi ích quan trọng, đo lường những chi phí và lợi ích này mà có thể được thể hiện bằng giá trị đô - la (hoặc đồng tiền khác) và ước lượng hoặc thừa nhận các chi phí và lợi ích mà không thể được đo lường dễ dàng; điều chỉnh những thước đo này cho các thay đổi trong giá trị theo thời gian, gộp lại và so sánh tất cả các chi phí và lợi ích đó. Khi phân tích chi phí - lợi ích, các nhà phân tích luôn cố gắng đưa ra bộ tiêu chí đầy đủ và phù hợp nhất với từng chính sách. Thông thường, các tiêu chí về tính hiệu quả, sự hữu hiệu, tính công bằng, sự tự do, tính khả thi về chính trị, khả năng chấp nhận của xã hội, sự phù hợp của hệ thống pháp luật, tính khả thi về hành chính và tính khả thi về kỹ thuật được đưa ra làm những chuẩn mực cho chính sách cần đánh giá. Và bởi đặc thù của mỗi chính sách cần đánh giá nên không phải khi nào tất cả các tiêu chí đó cũng được sử dụng mà có thể lựa chọn các tiêu chí phù hợp để thực hiện đánh giá lợi ích - chi phí của chính sách. Chẳng hạn, khi thực hiện phân tích chi phí - lợi ích của chính sách tăng tuổi nghỉ hưu, nghiên cứu thực hiện phân tích trên cơ sở 6 tiêu chí quan trọng: tính hiệu quả, sự hữu hiệu, tính công bằng, sự tự do, khả năng chấp nhận về xã hội và sự phù hợp của hệ thống pháp luật.
Công cụ này cũng gặp phải những hạn chế tất yếu của một sự vật đó là việc xác định các chi phí và lợi ích nào là đủ quan trọng để được đưa vào là một phần của sự yêu cầu đánh giá[15]. Việc đo lường những chi phí và lợi ích này về mặt tiền tệ là dễ dàng đối với một số chi phí và lợi ích hơn so với các chi phí và lợi ích khác. Nhà phân tích có thể nhấn mạnh đến các chi phí bởi vì chúng dễ xác định và đo lường hơn. Các lợi ích khó có thể được đo lường hơn và có thể chỉ được hiện thực hóa sau một khoảng thời gian nhất định. Các nhà kinh tế thường cố gắng ước tính các chi phí cơ hội, mà ám chỉ giá trị của các cơ hội bị bỏ qua khi thời gian hay nguồn lực được dùng vào một hoạt động đã biết. Một phần hạn chế của quy trình này là sự ước tính các chi phí và lợi ích con người vô hình, ví dụ như tình trạng hạnh phúc, các sở thích thẩm mỹ hay thậm chí giá trị của cuộc sống. Một số nhà phân tích lựa chọn việc không đưa vào bất cứ chi phí hay lợi ích nào trong số này trong phân tích chi phí - lợi ích và thay vào đó làm nổi bật sự bỏ sót đó khi báo cáo về các kết quả. Những người khác lại sử dụng các phương pháp kinh tế sẵn có để ước lượng các giá trị vô hình hay phi thị trường và sau đó đưa các giá trị này vào trong phân tích chi phí - lợi ích. Cách làm này chú trọng đến khía cạnh kinh tế của pháp luật: Thứ nhất, quá trình làm luật kéo theo những chi phí gì; thứ hai, đầu ra của pháp luật có thể đánh giá trên khía cạnh hiệu quả, hiệu năng.
Mặc dù phân tích chi phí - lợi ích khó thực hiện trong một số lĩnh vực như y tế, an toàn thực phẩm, môi trường, có những trường hợp khó xác định các yếu tố, nhất là yếu tố vô hình, nhưng triết lý của nó góp phần làm cho hoạt động lập pháp hiệu quả, hiệu năng hơn; còn các Ủy ban của Nghị viện có thể áp dụng cách thức này để giám sát các văn bản luật. Đánh giá chi phí - lợi ích nâng cao vai trò của cả hai bên: các nhóm lợi ích, giới kinh doanh và cơ quan ban hành văn bản pháp luật. Đối với giới kinh doanh, họ là nguồn thông tin chủ chốt để cơ quan ban hành pháp luật đánh giá chi phí. Mặt khác, thông tin thu nhận được khi phân tích chi phí có thể hỗ trợ cơ quan ban hành pháp luật “đối phó” với các hoạt động vận động hành lang của các nhóm lợi ích. Theo đánh giá của giới nghiên cứu, cách tiếp cận kinh tế trong phân tích chính sách giúp người đứng đầu chính phủ (Tổng thống, Thủ tướng) dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiệu quả của chính sách, pháp luật do bộ/ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối. Cách tiếp cận này trên phương diện nhất định cũng giúp Quốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn. Nó cũng giúp cho quy trình kiểm soát của Tòa án đối với các cơ quan hành pháp dễ dàng hơn. Cuối cùng, việc phân tích chi phí - lợi ích giúp công chúng - những người đóng thuế có thể theo dõi, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước. Sở dĩ như vậy vì việc phân tích chi phí - lợi ích có tính định lượng, dễ đánh giá hơn.
Đặc biệt, đối với các nước chuyển đổi từ kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường, đây là một công cụ đáng giá, bởi lẽ khi phân tích tổng thể những chi phí và tác động kinh tế của chính sách, pháp luật, việc phân tích chi phí - lợi ích nhằm xác định những hoạt động nào của Nhà nước mang lại những lợi ích ròng lớn nhất cho đất nước[16]. Do vậy, cần nâng việc phân tích chi phí - lợi ích thành yêu cầu chính thức trong luật; đưa hoạt động này vào quy trình lập pháp và quy trình hoạch định, ban hành chính sách. Tuy nhiên, cần lưu ý, đánh giá chi phí - lợi ích có thể gây mâu thuẫn giữa giá trị kinh tế với một số giá trị khác như quyền về tố tụng của công dân, giá trị chính sách...
(ii) Phương pháp phân tích rủi ro
Một công cụ phân tích khác được các cơ quan quản lý ở một số nước sử dụng trong quá trình ban hành chính sách, pháp luật là phân tích rủi ro. Yêu cầu về đánh giá rủi ro được quy định trong nhiều đạo luật liên quan đến các lĩnh vực môi trường và sức khoẻ. Người ta định nghĩa rủi ro là xác suất của một tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định. Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyên thiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi. Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lượng và có phản ứng thế nào đối với rủi ro. Để giải đáp câu hỏi này, có nhiều cách tiếp cận như: tiếp cận từ góc độ kỹ thuật, phương pháp kinh tế, phương pháp tâm lý, phương pháp văn hóa.
Xác định và đánh giá rủi ro là một việc không đơn giản. Đối với các cơ quan ban hành chính sách, pháp luật, có hàng loạt thách thức từ góc độ quản lý rủi ro:
Thách thức đầu tiên trong việc quản lý rủi ro là xác định những rủi ro cần giảm thiểu trước tiên và chọn cách làm để được công chúng chấp thuận. Ở đây có thể nảy sinh mâu thuẫn giữa cách hiểu của chuyên gia và của công chúng về rủi ro. Do đó, cần giải thích rõ cho công chúng khi cơ quan quản lý có đủ cơ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mình trong việc quản lý rủi ro.
Thách thức thứ hai khi phân tích rủi ro là xác định khi nào, mức độ nào cần sự can thiệp của công quyền vào việc quản lý rủi ro. Có thể là cần phải ban hành những quy định giảm thiểu cơ hội nảy sinh rủi ro; nhưng cũng có thể cần có những quy định giảm các hiệu ứng phụ của rủi ro như cảnh báo, các quy định về an toàn... Ở đây cũng cần xác định khi nào phải coi rủi ro là mối quan tâm chung, khi nào rủi ro có thể để các chủ thể ngoài nhà nước tự giải quyết.
Thách thức thứ ba là việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp để quản lý rủi ro trong quy định pháp luật, chẳng hạn như định lượng hay định tính, có nên đánh đổi phân tích rủi ro với việc bảo đảm hiệu quả, năng suất hay không...
Thách thức thứ tư là nhà quản lý cần giải đáp câu hỏi, lúc nào cần chú ý đến mối lo ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quản lý rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của giới chuyên gia về rủi ro trong khi ban hành chính sách, pháp luật.
Trên thực tế, nhiều nhà làm luật khi quyết định ban hành quy định lại dựa trên cảm nhận chung của công chúng về rủi ro, mà không dựa trên đánh giá rủi ro của chuyên gia một cách khoa học, có kiểm nghiệm thực chứng. Chẳng hạn, quy định cấm sử dụng điện thoại di động khi lái xe ô tô đã được áp dụng ở nhiều nước xuất phát từ những dữ liệu dẫn đến suy nghĩ rằng, hành động này tăng rủi ro gây tai nạn đối với lái xe. Thế nhưng, một số tác giả đã chứng minh, rủi ro này không khác gì so với những rủi ro khác do việc ăn uống, nghe radio, nghe nhạc, nói chuyện, xem bản đồ trong khi đang lái xe. Trong khi lợi ích của đạo luật chưa được chứng minh rõ (có giúp làm giảm tai nạn giao thông hay không?), chi phí bỏ ra để thực thi rất lớn, chẳng hạn, ba công trình nghiên cứu ở Hoa Kỳ đều ước lượng chi phí thực thi luật này ở Hoa Kỳ vào khoảng gần 30 tỷ USD/năm. Như vậy, do không phân tích rủi ro một cách kỹ lưỡng, khoa học, một đạo luật rất tốn kém, thiếu hiệu quả đã ra đời[17].
(iii) Phương pháp so sánh điểm xu hướng (theo cách tiếp cận định lượng)[18]
Phương pháp so sánh điểm xu hướng (PSM) là việc xây dựng nhóm so sánh nhân tạo bằng các công cụ thống kê, cụ thể thông qua xây dựng nhóm tham gia và nhóm đối chứng[19], tìm cách ghép một hoặc nhiều hộ gia đình/cá nhân không tham gia (nhóm đối chứng) với mỗi hộ gia đình/cá nhân tham gia. Các cặp ghép được với nhau dựa trên các đặc tính quan sát được có sự giống nhau[20]. Dựa vào đó, nhà nghiên cứu xây dựng một chỉ số gọi là điểm xu hướng[21]. Các chủ thể có cùng điểm xu hướng được ghép cặp và làm đối chứng cho nhau, thống kê dựa trên mô hình xác suất tham gia can thiệp bằng các số liệu thống kê được quan sát.
Trong phương pháp PSM, mỗi chủ thể tham gia được so khớp với một chủ thể không tham gia dựa trên điểm xu hướng đơn, biểu thị xác suất tham gia tùy vào các đặc trưng khác nhau được quan sát X (Rosenbaum và Rubin, 1983). Hiệu quả can thiệp bình quân của chương trình sau đó được tính toán bằng sai biệt trung vị trong kết quả giữa hai nhóm.
Phương pháp này được sử dụng khi chúng ta không thể thiết kế một nhóm hưởng lợi từ chính sách và một nhóm đối chứng thông qua việc thực hiện chương trình, thay vào đó chúng ta sẽ tự tạo ra một nhóm đối chứng thông qua đặc trưng quan sát được dựa vào công cụ kinh tế lượng. Chỉ số xu hướng hoàn toàn được xây dựng dựa trên mô hình logit/probit của các đặc tính quan sát được, do đó phương pháp PSM dựa trên giả định việc tham gia chính sách chỉ phụ thuộc vào các đặc tính có thể quan sát được (selection on observables). Các đặc tính không quan sát được không ảnh hưởng đến quá trình tham gia hay không tham gia chính sách. Đây gọi là giả định độc lập có điều kiện (conditional independence hay unconfoundedness). Đây là một giả định khá mạnh và khó có thể đảm bảo trong hầu hết các trường hợp.
Thêm vào đó, sử dụng PSM chỉ khi các biến quan sát được có ảnh hưởng đến trạng thái tham gia chương trình: tùy thuộc vào định hướng chương trình và các nhân tố ảnh hưởng đến việc tự lựa chọn tham gia (self - selection); không thể chứng minh một cách chắc chắn được; yêu cầu phải hiểu bối cảnh của việc thực hiện chương trình và sử dụng điều tra để đánh giá; chỉ phù hợp khi thông tin cung cấp là phù hợp; càng nhiều dữ liệu càng tốt, đặc biệt là một số biến trọng yếu. Cảnh giác với việc ghép cặp sau khi thực hiện chương trình: ghép cặp phải sử dụng dữ liệu tham chiếu (trước khi thực hiện chương trình); rủi ro với điều tra sau khi thực hiện chương trình.
Các bước tiến hành phương pháp điểm xu hướng[22]:
Bước 1. Sử dụng các điều tra thống nhất của cả nhóm tham gia và nhóm đối chứng, tập hợp thông tin đặc điểm về hai nhóm này.
Bước 2. Gộp các dữ liệu và ước lượng xác suất tham gia chương trình dựa trên các đặc tính quan sát được - gọi là điểm xu hướng hay P(X) - Cụ thể là chúng ta sử dụng một mô hình hồi quy sau: (i) Biến phụ thuộc là tình trạng tham gia, =1 nếu tham gia, và =0 nếu không tham gia. (ii) Sử dụng hồi quy logit hoặc probit để ước lượng xác suất tham gia, với các biến giải thích là các đặc tính quan sát được.
Bước 3. Hạn chế mẫu phân tích vào khu vực có vùng hỗ trợ chung.
Bước 4. Xếp dữ liệu theo điểm xu hướng - P(X). Đối với nhóm tham gia, tìm các quan sát không tham gia nhưng có điểm xu hướng gần giống.
Bước 5. So sánh kết quả của nhóm tham gia với nhóm không tham gia.
Bước 6. Khác biệt về kết quả trung bình = tác động của chương trình lên nhóm tham gia.
Bước 7. Trung bình của các khác biệt = Tác động can thiệp trung bình.
(iv) Nhược điểm của các phương pháp phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
Các phương pháp phân tích chính sách trên đây cũng bộc lộ một số hạn chế. Thứ nhất, nhìn từ góc độ tuân thủ thủ tục, nhiều khi việc phân tích chính sách, nhất là phân tích kinh tế đã “bỏ rơi” những nhóm người ít có điều kiện tham gia và làm lợi cho những nhóm người có thế lực, tạo điều kiện cho những nhóm người này tác động lên chính sách quốc gia. Thứ hai, về mặt hiệu quả, nếu không cẩn trọng, việc phân tích chính sách như phân tích chi phí - lợi ích chẳng những không mang lại lợi ích ròng cho xã hội, mà lại gây ra gánh nặng và trì hoãn quá trình ban hành chính sách. Như vậy, nó có thể đi ngược với mục đích ban đầu. Thứ ba, những khó khăn mang tính kỹ thuật cũng cản trở việc phân tích chính sách. Ví dụ, khi phân tích chi phí - lợi ích, rất khó đánh giá những chi phí vô hình hoặc đoán định những hành vi khi tuân thủ quy định. Chẳng hạn, quy định đội mũ bảo hiểm trên công trường có thể giảm chấn thương sọ não, nhưng cũng có thể làm công nhân chủ quan hơn, khiến chấn thương tay, chân nhiều hơn. Hoặc khó định lượng những chi phí do quy định mới gây ra như giảm năng suất, giảm động lực làm việc...; khó đánh giá những chỉ tiêu như sức khoẻ tốt, cuộc sống tốt... Để đánh giá chúng, đòi hỏi rất nhiều thời gian, nguồn lực, dữ liệu. Thứ tư, là những khó khăn khi thực hiện phân tích chính sách. Đây là một công việc khiến cho việc ban hành chính sách thêm tốn kém và trái với một trong những mục tiêu của hoạt động này là tăng cường tính hiệu quả. Việc cân nhắc, đối chiếu nhiều phương án khác nhau khi phân tích chính sách cũng khó thực hiện vì thiếu thông tin, vì tốn nhiều chi phí, thiếu thời gian, tầm nhìn. Trên thực tế, các chuyên gia phân tích chính sách nghiêng về những phương án đã được các nhà hoạch định chính sách xác định. Tuy nhiên, rào cản lớn nhất là sự thiếu đồng thuận của một số nhà quản lý ở các Bộ. Có thể họ nghi ngờ tính hiệu quả của phương pháp phân tích kinh tế; họ đã có nếp tư duy trong đầu; họ có thể cho rằng, phân tích kinh tế cản trở sự thương lượng, thoả hiệp trong quá trình ban hành chính sách; hơn thế, đôi khi họ có lợi ích riêng để phản đối phân tích kinh tế[23].
Như vậy, có các công cụ khác nhau với những ưu thế và hạn chế nhất định khi sử dụng để phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, việc chúng ta lựa chọn công cụ nào cho phù hợp là điều không đơn giản và cần có sự cân nhắc, tính toán rõ ràng. Trong quá trình phân tích chính sách, không nhất thiết chỉ sử dụng một công cụ mà có thể kết hợp nhiều công cụ khác nhau bởi có những văn bản có thể định lượng được chi phí nhưng cũng có những văn bản thì các chi phí tính toán được chỉ mang tính chất định tính. Do vậy, việc chú trọng và sử dụng phương pháp nào tùy thuộc vào lựa chọn của mỗi nước.
3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
Phân tích chính sách cũng giống các hiện tượng khác trong đời sống xã hội nên luôn nằm trong mối liên hệ phổ biến với các yếu tố khác nhau. Do vậy, trong mối quan hệ đó, bên cạnh sự tác động của phân tích chính sách lên các yếu tố này thì hoạt động phân tích chính sách chịu ảnh hưởng khá lớn từ các yếu tố ấy. Cụ thể, phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố: quy trình lập pháp, năng lực của chủ thể thực hiện phân tích chính sách, nhận thức và sự quan tâm của Nhà nước và xã hội, điều kiện chính trị - kinh tế - xã hội của quốc gia...
Thứ nhất, phân tích chính sách là một hoạt động thuộc quy trình lập pháp nên trước hết nó chịu sự tác động rất lớn từ quy trình này. Các quốc gia khác nhau có những nét riêng biệt ít nhiều trong quy trình lập pháp, Ca-na-đa coi phân tích chính sách chiếm tới 3/4 của quy trình lập pháp, thời gian còn lại họ tập trung soạn thảo và công bố văn bản[24]; nhưng có quốc gia lại dành thời gian cho phân tích chính sách ở mức vừa phải mà không chiếm quá nhiều thời gian. Sự khác nhau này dẫn tới kết quả lập pháp chắc chắn sẽ không giống nhau. Như phân tích ở trên, phân tích chính sách có vai trò và tầm quan trọng đặc biệt trong hoạt động lập pháp bởi phân tích chính sách là giải thích, làm rõ hơn về chính sách để đi tới việc nhấn mạnh rằng phải có chính sách thì vấn đề trong cuộc sống sẽ được giải quyết. Do vậy, nếu hoạt động này có cơ hội được dành nhiều thời gian thì thường sẽ dẫn tới kết quả lập pháp có chất lượng, khả thi và ổn định cao.
Thứ hai, phân tích chính sách là hoạt động được thực hiện bởi yếu tố con người, do vậy, nhận thức và năng lực của chủ thể thực hiện việc phân tích có ảnh hưởng rất lớn tới phân tích chính sách. Các nước trên thế giới thông qua nhiều cách thức khác nhau, luôn cố gắng nâng cao nhận thức và năng lực của các chủ thể thực hiện phân tích chính sách. Nhiều quốc gia chuẩn hóa đội ngũ này khiến họ trở thành nhóm chuyên gia phân tích chính sách (phương thức chuyên nghiệp hóa chủ thể phân tích chính sách). Bởi vì, họ quan niệm rằng khi một người làm đi làm lại một hoạt động có tính thường xuyên thì chất lượng của hoạt động đó luôn luôn được thúc đẩy, nâng cao. Một số nước khác lại nâng cao năng lực chủ thể phân tích chính sách thông qua việc thực hiện mô hình kết hợp (chủ thể thực hiện phân tích chính sách gồm các công chức làm việc trong các bộ ngành quản lý và các chuyên gia độc lập). Lý giải về điều này, họ nhấn mạnh vào ưu điểm và hạn chế của từng nhóm, đối với nhóm cán bộ ngành quản lý, họ có ưu điểm trong việc phát hiện các vấn đề bất cập của cuộc sống khi hằng ngày họ có cơ hội tiếp xúc với thực tiễn nhưng lại gặp phải hạn chế về chuyên môn sâu của các lĩnh vực đời sống xã hội. Ngược lại, các chuyên gia độc lập là người vững vàng về chuyên môn ở một lĩnh vực kinh tế - xã hội nào đó. Tuy nhiên, trong nhóm các quốc gia theo mô hình kết hợp này có quốc gia ghi nhận vai trò ngang nhau của hai nhóm chủ thể nhưng có quốc gia lại đánh giá cao hơn vai trò của nhóm cán bộ quản lý ngành, còn ý kiến các chuyên gia độc lập, đội ngũ nhà khoa học chỉ có ý nghĩa tham khảo[25].
Thứ ba, nhận thức cùng sự quan tâm của Nhà nước và xã hội cũng là một yếu tố ảnh hưởng mạnh mẽ đến phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp. Về phía Nhà nước, lịch sử phân tích chính sách trên thế giới chứng minh rằng ở quốc gia nào Nhà nước nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của phân tích chính sách với quy trình lập pháp và có sự quan tâm, đầu tư đối với hoạt động này thì ở đó người ta nhìn thấy những kết quả lập pháp rất có giá trị và ngược lại. Suy rộng ra, bất kỳ Nhà nước nào cũng mong muốn hoạt động quản lý trên các lĩnh vực đời sống xã hội của mình đạt hiệu quả, hiệu suất trên cơ sở hệ thống công cụ hỗ trợ, trong đó, đóng vai trò quan trọng phải nói tới các văn bản luật. Cho nên, để thúc đẩy chất lượng của các văn bản này, Nhà nước đó không thể không quan tâm và đầu tư cho khâu phân tích chính sách. Còn đối với toàn xã hội, họ đóng vai trò là đối tượng chịu sự tác động của các văn bản luật và người dân cũng hiểu rằng phân tích chính sách là giai đoạn “làm móng” của “ngôi nhà” luật. Vì vậy, khi phân tích chính sách có được sự quan tâm từ công chúng thì chắc chắn kết quả phân tích sẽ được nâng lên đáng kể. Ở Ba Lan, tham vấn công chúng là một thủ tục không thể thiếu trong phân tích tác động của quy định, tham vấn được tổ chức ở giai đoạn sớm nhất của phân tích tác động quy định[26]. Hoạt động này được duy trì tham vấn trong suốt quá trình phân tích vấn đề và xác định các mục tiêu hành động. Quy trình tham vấn cũng sẽ tiếp tục ở các giai đoạn tiếp theo của đánh giá các hậu quả pháp lý. Trước khi bắt đầu tham vấn, các chủ thể liên quan phải lập một danh mục các mục tiêu đạt được để khi tham vấn các bên liên quan có cơ sở cho ý kiến. Vấn đề xử lý tham vấn được chuẩn bị chu đáo bởi đã có lập kế hoạch tham vấn ngay khi bắt đầu đánh giá tác động quy định. Bất cứ khi nào có thể, Ba Lan luôn cố gắng hết sức để tiếp tục tham vấn trong suốt phần còn lại của toàn bộ quá trình RIA và họ thực hiện là một phần của công việc thường xuyên, không phải là hoạt động mang tính thời vụ. Rõ ràng, chúng ta thấy ở một số quốc gia, họ không chỉ tự nâng cao nhận thức và sự quan tâm cho phân tích chính sách mà còn luôn luôn tìm các giải pháp phù hợp để tổ chức cho công chúng tham gia sâu rộng vào hoạt động này.
Thứ tư, một yếu tố trừu tượng nhưng cũng ảnh hưởng không nhỏ đến phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp là điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội của một đất nước. Nhìn vào nền lập pháp của các quốc gia trên thế giới cho thấy, những quốc gia phát triển có sự ổn định tương đối trong lĩnh vực kinh tế - chính trị và xã hội thì họ dành nhiều ưu tiên cho các vấn đề khác trong đó có quy trình lập pháp và phân tích chính sách từ khá lâu (hàng trăm năm nay), một số quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, thì ưu tiên cho quy trình lập pháp và phân tích chính sách mới thường bắt đầu từ những năm 2010 trở lại đây. Ngoài ra, một số yếu tố khác như hợp tác quốc tế, công cụ phân tích chính sách cũng ảnh hưởng đến chất lượng phân tích chính sách.
Thứ năm, yếu tố dân chủ, đặc biệt là nền dân chủ chính trị của một quốc gia ảnh hưởng khá nhiều đối với phân tích chính sách. Khi người dân được tham gia rộng rãi vào các hoạt động của Nhà nước, trong đó có phân tích chính sách sẽ thúc đẩy chất lượng của hoạt động này. Nhưng sự tham gia của người dân nhằm phát huy nền dân chủ của quốc gia cũng phải hướng tới thực chất vì nếu chỉ quy định hình thức thì phân tích chính sách khó được nâng cao, phát triển./.
TS. Trần Thị Quyên
Trường Đại học Luật Hà Nội
* Bài viết này là một phần của cuốn sách chuyên khảo “Phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nước trên thế giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam hiện nay” của TS. Trần Thị Quyên, Nxb. Tư pháp, năm 2024.
[1] Một số quan niệm về chính sách công: Chính sách công là những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm (Dye, 1992); Chính sách công là thỏa thuận chính trị về những hành động hoặc không hành động, được thiết kế nhằm giải quyết hoặc làm giảm nhẹ vấn đề trong nghị trình chính trị (Fischer, 1995); Chính sách công liên quan đến những gì chính phủ làm, tại sao và với kết quả gì (Fenna, 2004) - Xem thêm: Nguyễn Anh Phương, “Chính sách công và khoa học chính sách”, https://chinhsach.vn/chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/, truy cập ngày 23/11/2023.
[2] Trung tâm Từ điển học, Hoàng Phê (Chủ biên), “Từ điển tiếng Việt”, Nxb. Đà Nẵng, Đà Nẵng, 1997, tr. 157.
[3] Xem thêm: Vũ Cao Đàm, “Giáo trình Khoa học chính sách”, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2011.
[4]Xem thêm: Trần Văn Huấn, Nguyễn Hữu Hoàng - Học viện Chính trị khu vực II, “Nâng cao năng lực lãnh đạo của Đảng đối với hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách công ở nước ta hiện nay”, https://mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/pages_r/l/chi-tiet-tin?dDocName=MOFUCM136897, truy cập ngày 23/11/2023.
[5] Từ điển tiếng Anh Oxford (Oxford English Dictionary).
[6] David Easton, “An Approach to the Analysis of Political Systems”, Cambridge University Press, 2011, pp.65-81.
[7] Paul Mueller, “Adam Smith on Public Policy: Four maxims of Taxation”, libertarianism.org
[8] Lê Vinh Danh, “Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1935 - 2001”, tr. 228 - 230.
[9] Võ Khánh Vinh, “Chính sách pháp luật: Những vấn đề lý luận”, Hội thảo khoa học: “Một số vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn cấp bách về chính sách pháp luật”, tháng 11/2013.
[10] Đinh Dũng Sỹ, “Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật trong hoạt động lập pháp”, Hội thảo khoa học: “Một số vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn cấp bách về chính sách pháp luật”, tháng 11/2013.
[11] Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, “Xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp”, Chuyên đề Thông tin khoa học pháp lý, Hà Nội, 2008.
[12] Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về nội dung thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình tại khoản 3 Điều 39; nội dung thẩm định đề nghị xây dựng nghị định tại khoản 3 Điều 88 và nội dung thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tại khoản 3 Điều 115.
[13] Xem: khoản 6 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
[14]. Nguyễn Hữu Hải, “Chính sách công: Những vấn đề cơ bản”, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr. 295.
[15] Michael E. Kraft and Scott R. Furlong, “Assessing policy alternatives”, Publishing company Los Angeles Sage/CQ Press, 4th ed, Chapter 6, p. 85.
[16] World Bank, “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi”, 2010, tr. 57.
[17] Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, “Xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp”, Chuyên đề Thông tin khoa học pháp lý, Hà Nội, 2008, tr. 45.
[18] GIZ - Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, “Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động chính sách”, 2018, Module 7.
[19] Nhóm tham gia (nhóm thực nghiệm) là những người hưởng lợi của chính sách, nhóm đối chứng là những người có sự tương đương về đặc điểm với nhóm tham gia nhưng không chịu sự tác động của chính sách.
[20] https://www.fsppm.fuv.edu.vn/cacheMPP2019525L09VPropensityScore- Matching-Edmund-JMalesky-(2)-2018-07-16-10353900.pdf.
[21] Là một chỉ số tổng hợp tất cả các đặc tính quan sát được có ảnh hưởng đến trạng thái tham gia.
[22] https://www.fsppm.fuv.edu.vn/cache/MPP2019-525-L09V-Propensity-Score-Matching-Edmund-J.-Malesky-(2)-2018-07-16-10353900.pdf.
[23] Nguyễn Hữu Hải, “Chính sách công: Những vấn đề cơ bản”, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr. 184.
[24] Andrea Strom, “Quy trình làm luật của Ca-na-đa”, Hội thảo “Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và định hướng hoàn thiện”, Hà Nội, ngày 19/11/2013.
[25] Điều 11 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
[26] Ministry of Economy in Poland, “Guidelines for the Regulation Impact Assessment”, 2007.
