1. Những thành tựu đạt được trong hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển thời gian qua

Ngư dân biển là những người làm nghề đánh bắt thủy hải sản, sinh sống ở các vùng ven biển. Do đặc thù nghề nghiệp nên ngư dân biển không chỉ đóng góp vào sự phát triển kinh tế chung của đất nước mà còn có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ chủ quyền biển đảo, góp phần bảo vệ chủ quyền và an ninh quốc gia. Thực tế cho thấy, ngư dân biển mà đặc biệt là những người đánh bắt xa bờ thường là những người có sức khỏe tốt, có kinh nghiệm đi biển, chịu đựng bền bỉ và dẻo dai trước những khó khăn của biển cả và công việc. Họ đánh bắt hải sản trên những con tàu lớn có sự quản lý, chỉ huy chặt chẽ và đánh bắt ở những vùng biển xa bờ như vùng đặc quyền kinh tế hay vùng biển quốc tế… Vì thế, họ vừa tiến hành các hoạt động sản xuất trên biển, vừa có thể làm nhiệm vụ cảnh giới, phát hiện, xua đuổi và ngăn chặn sự xâm nhập trái phép của tàu thuyền nước ngoài vào khai thác hải sản trên các vùng biển của nước ta. Nếu những người này được đào tạo, huấn luyện đầy đủ theo quy định thì khi có tình huống phức tạp xảy ra, họ có thể hỗ trợ, phối hợp cùng lực lượng chức năng chiến đấu bảo vệ chủ quyền và an ninh quốc gia trên biển. Do vậy, phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển không chỉ giúp họ hiểu được các quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình, có ý thức đấu tranh để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân và gia đình, hoàn thành nghĩa vụ với Nhà nước, với các chủ thể khác, bảo vệ và khai thác tài nguyên biển có hiệu quả mà còn có ý thức và tham gia đấu tranh chống mọi hành vi vi phạm pháp luật, kể cả vi phạm pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế để bảo vệ môi trường, bảo vệ chủ quyền và lợi ích quốc gia, bảo vệ Tổ quốc.

Nhận thức rõ điều này nên thời gian gần đây, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành và tổ chức thực hiện nhiều chương trình, đề án để thúc đẩy và nâng cao chất lượng phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển như Đề án “Tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân vùng biên giới, hải đảo giai đoạn 2013 - 2016”, Đề án “Tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân vùng biên giới, hải đảo giai đoạn 2017 - 2021”... Bên cạnh đó, có khá nhiều chủ thể cùng tham gia vào hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển như Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn..., Ủy ban nhân dân các cấp, các đơn vị biên phòng, các đơn vị cảnh sát biển, các đơn vị hải quân, kiểm ngư... Nhờ vậy, hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển thời gian qua đã đạt được một số thành tựu đáng ghi nhận. Có thể kể đến, riêng Bộ Quốc phòng trong năm 2019 đã tổ chức được 3.867 buổi tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật ở vùng biên giới, hải đảo với khoảng 400.000 lượt người nghe bằng những hình thức tuyên truyền đa dạng, phù hợp với tình hình thực tế ở từng địa bàn biên giới, hải đảo[1].

Đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật trực tiếp tham gia phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển ngày càng được kiện toàn, bổ sung cả về chất lượng và số lượng. Công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ, chuyên môn cũng như bồi dưỡng các kỹ năng sư phạm, kỹ năng mềm cho đội ngũ này đã được thực hiện thường xuyên hơn. Đặc biệt, mỗi khi có các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành, báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật đều được tập huấn kiến thức nhất định phục vụ tốt hơn cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân. Đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật ngày càng được trẻ hóa, các tài liệu tập huấn, thông tin, tài liệu phổ biến, giáo dục pháp luật đều được cấp phát đầy đủ và miễn phí cho đội ngũ này.

Việc tổ chức khảo sát, đánh giá công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ phổ biến, giáo dục pháp luật, dự báo và đánh giá nhu cầu của nguồn nhân lực phổ biến, giáo dục pháp luật trong việc đào tạo và bồi dưỡng nâng cao trình độ đã được các bộ, ngành quan tâm. Bộ Tư pháp hàng năm tổ chức khoảng ba hội nghị tập huấn tại ba miền nhằm bồi dưỡng kiến thức phổ biến, giáo dục pháp luật cho đội ngũ báo cáo viên cấp tỉnh, huyện (riêng TP. Hồ Chí Minh tổ chức tập huấn định kỳ hàng tháng). Một số đơn vị còn phối hợp mở các lớp đào tạo cử nhân luật cho đội ngũ báo cáo viên pháp luật để từng bước chuẩn hóa về đội ngũ[2].

Tính đến tháng 11/2019, số lượng báo cáo viên pháp luật của Bộ Tư lệnh Hải quân là 160 người (trong đó, báo cáo viên pháp luật cấp trung ương là 07 người, cấp Bộ Quốc phòng là 03 người, cấp quân chủng là 59 người; cấp vùng, trung đoàn, lữ đoàn và tương đương là 91 người). Đáng chú ý, trong số 160 báo cáo viên pháp luật có 19 người có trình độ chuyên môn luật. Về tuyên truyền viên pháp luật, Bộ Tư lệnh Hải quân có 472 tuyên truyền viên (trong đó, 55 tuyên truyền viên cấp vùng và tương đương; 417 tuyên truyền viên cấp trung đoàn, lữ đoàn và tương đương)[3].

Ở các địa phương, việc xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cũng được quan tâm, các Sở Tư pháp đều đã thành lập Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật. Các huyện ven biển đều đã thành lập Phòng Tư pháp, trong đó có bố trí cán bộ chuyên trách về công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho nhân dân nói chung và ngư dân biển nói riêng. Đối với cấp xã, đội ngũ cán bộ tư pháp, hộ tịch thường xuyên được củng cố và giữ vai trò là lực lượng nòng cốt trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật ở cơ sở. Lực lượng báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật từng bước được rà soát, củng cố, kiện toàn và nâng cao chất lượng hoạt động. Đội ngũ tình nguyện viên phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển như Đoàn Thanh niên, Hội Liên hiệp Thanh niên, sinh viên các trường cao đẳng, đại học… là những chủ thể hỗ trợ rất đắc lực cho công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển. Hàng năm, các trường luật, khoa luật đều cử sinh viên tình nguyện phối hợp với chính quyền địa phương để thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển. Tham gia vào đội ngũ này còn có các giáo viên, trưởng thôn và những người có uy tín trên địa bàn.

2. Những hạn chế của hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển thời gian qua

Nhận thức được tầm quan trọng của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đối với ngư dân biển, công tác chỉ đạo, hướng dẫn và tổ chức thực hiện của Đảng, chính quyền đã ngày càng sâu sát, quyết liệt hơn, góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, nhân dân nói chung và ngư dân nói riêng trong việc tuân thủ pháp luật và ngày càng có ý thức chấp hành chủ trương, chính sách pháp luật cao hơn. Tuy nhiên, ngoài các kết quả đạt được nêu trên, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân cũng còn một số hạn chế nhất định và cần có các biện pháp để nâng cao hiệu quả của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển hiện nay, có thể kể đến:

Thứ nhất, chủ thể thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển khá phong phú, bao gồm Sở Tư pháp các tỉnh và các sở, ban, ngành, đoàn thể có liên quan; Phòng Tư pháp cấp huyện và đoàn thể liên quan; Ủy ban nhân dân cấp xã, Bộ đội Biên phòng, Hải quân, Cảnh sát biển, Kiểm ngư… Tuy nhiên, Hội đồng Phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật của một số đơn vị chưa phát huy hết tính năng động, sáng tạo nên hoạt động chưa thực sự hiệu quả. Việc phân công, phân cấp các cơ quan chuyên trách làm công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển còn chung chung, chưa xác định rõ ràng dẫn đến chất lượng phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển còn thấp.

Thứ hai, cơ chế phối hợp của các chủ thể trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển còn chưa đạt hiệu quả, do có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân. Ví dụ, theo Đề án “Tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân vùng biên giới, hải đảo” thì có sự phối hợp tham gia của nhiều chủ thể phổ biến, giáo dục pháp luật, tuy nhiên, nhiều chủ thể chưa tích cực trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, chưa quan tâm đúng mức, còn có tư duy cho rằng phổ biến, giáo dục pháp luật theo Đề án này là nhiệm vụ riêng của Bộ đội Biên phòng. Việc phối hợp công tác giữa các bộ phận của Hội đồng Phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật Quân chủng với các cơ quan, đơn vị có lúc, có nơi chưa chặt chẽ. Hội đồng Phối hợp phổ biến, giáo dục pháp luật ở một số đơn vị chưa phát huy đầy đủ chức năng làm tham mưu cho cấp ủy và chỉ huy trong triển khai công tác phổ biến, giáo dục pháp luật ở đơn vị.

Thứ ba, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển nhiều nơi chưa được thực hiện liên tục, thường xuyên. Nhiều nơi chưa tổ chức theo định kỳ mà thường chỉ tổ chức khi có các văn bản pháp luật mới được ban hành hoặc khi có những diễn biến mới của tình hình kinh tế, chính trị trên thế giới và khu vực. Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển của một số địa phương chưa được coi trọng đúng mức; chưa có những giải pháp kết hợp giữa tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức công dân với các chế tài xử lý để hạn chế tình trạng ngư dân biển vi phạm vùng biển các nước.

Thứ tư, công tác xây dựng kế hoạch tổ chức thực hiện các nội dung, chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật cũng như xây dựng các văn bản thực hiện Đề án ở một số đơn vị còn chậm, chưa sát với tình hình thực tiễn của đơn vị, địa bàn. Một số đơn vị chưa xây dựng kế hoạch cụ thể cho từng đợt, từng tuyến để tuyên truyền; hình thức tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật chưa phong phú, chưa áp dụng các phương pháp phổ biến, giáo dục pháp luật mang tính chủ động, thu hút được ngư dân biển tham gia; chưa biết lồng ghép với các chương trình khác để thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, chiến sĩ trong đơn vị cũng như ngư dân biển.

Thứ năm, chất lượng đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật chưa đồng đều. Trình độ, năng lực sư phạm và ứng dụng công nghệ thông tin vào tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển còn hạn chế. Công tác tập huấn, bồi dưỡng chưa đi vào thực chất và chưa toàn diện, nặng về kiến thức mà thiếu về kỹ năng. Điều này dẫn đến các báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật được tập huấn, bồi dưỡng kiến thức pháp luật nhưng lại yếu về kỹ năng truyền tải, kỹ năng sư phạm, do đó, khi thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển thường nặng về kiến thức dẫn đến người nghe cảm thấy nhàm chán, khó hiểu.

Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển có nhiều đặc thù nhất định, do thời gian đánh bắt của ngư dân biển thường kéo dài trên biển nên rất khó có thể tập hợp đầy đủ họ vào một thời điểm nhất định để thực hiện nhiệm vụ. Ngoài ra, một số văn bản quy phạm pháp luật cần phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân có tính chất quốc tế, khó hiểu, khó nắm bắt… điều này đòi hỏi đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật vừa phải linh hoạt, nắm bắt tập quán, điều kiện sinh kế của ngư dân, vừa phải có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ tốt, được đào tạo bài bản về pháp luật thì công tác phổ biến, giáo dục pháp luật mới đạt hiệu quả cao. Tuy nhiên, đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật còn hạn chế về năng lực chuyên môn, năng lực sư phạm còn yếu, nhiều người chưa được đào tạo về pháp luật.

Tính tự giác trong học tập, nghiên cứu nâng cao trình độ chuyên môn và đầu tư cho các chuyên đề phổ biến, giáo dục pháp luật ở một số cán bộ được phân công chưa cao. Công tác kiểm tra, đánh giá kết quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật ở nhiều đơn vị thực hiện còn sơ sài, chưa thực chất.

Thứ sáu, hiện nay, nguồn kinh phí phục vụ cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân lấy từ nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước là chủ yếu, đối với các đề án phổ biến, giáo dục pháp luật, trên cơ sở đề xuất của các chủ thể liên quan, sẽ được cấp một nguồn kinh phí nhất định phục vụ cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật. Tuy nhiên, nguồn kinh phí này vẫn chưa đáp ứng, chưa tương xứng với yêu cầu, nhiệm vụ đề ra của công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân. Công tác xã hội hóa phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân vẫn chưa được các chủ thể vận dụng và áp dụng một cách hiệu quả, chưa huy động hết các nguồn lực và kêu gọi sự ủng hộ của các chủ thể khác trong xã hội.

Thứ bảy, chất lượng hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển chưa cao và đó là nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng ngư dân không hiểu biết pháp luật và vi phạm pháp luật, thiếu ý thức trong quá trình tham gia các hoạt động đánh bắt trên biển còn diễn ra thường xuyên. Cụ thể, năm 2019, trong 06 tháng đầu năm, có 11 vụ/11 tàu/86 ngư dân ta bị tàu Trung Quốc và Indonesia xua đuổi, đâm va, đập phá, thu giữ tài sản, so với cùng kỳ năm trước giảm 23 vụ/26 tàu/154 ngư dân; có 64 vụ/110 tàu/776 ngư dân ta bị nước ngoài bắt giữ, xử lý, trong đó: Campuchia 13 vụ/24 tàu/92 tàu viên, Thái Lan 11 vụ/16 tàu/110 tàu viên, Indonesia 19 vụ/34 tàu/302 tàu viên, Malaysia 20 vụ/34 tàu/261 tàu viên, Philippine 1 vụ/2 tàu/11 tàu viên). So với cùng kỳ năm trước tăng 15 vụ/19 tàu/87 ngư dân[4]. Tình hình vi phạm pháp luật của ngư dân trong hoạt động đánh bắt, khai thác hải sản gây ảnh hưởng tiêu cực đến hình ảnh của Việt Nam đối với quốc tế về chính trị, tác động xấu đến việc xuất khẩu thủy sản của Việt Nam vào thị trường thế giới.

3. Một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển ở nước ta hiện nay

Thực trạng phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển ở nước ta thời gian qua cho thấy, để nâng cao chất lượng hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân biển ở nước ta hiện nay, cần phải thực hiện một số giải pháp cơ bản sau:

Một là, cần xây dựng, hoàn thiện các quy định của pháp luật theo hướng xác định công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân không phải là nhiệm vụ của một vài chủ thể mà là nhiệm vụ của tất cả các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Việc nhận thức được tầm quan trọng của công tác này sẽ giúp cho các chủ thể phổ biến, giáo dục pháp luật đưa ra các chương trình, kế hoạch phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân một cách đầy đủ, có hệ thống và phù hợp với đối tượng, đáp ứng được cả nội dung và hình thức. Theo quy định tại Điều 4 Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật thì Nhà nước khuyến khích và có chính sách hỗ trợ, tạo điều kiện đối với các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân tham gia thực hiện phổ biến, giáo dục pháp luật, tuy nhiên “chính sách hỗ trợ”, “tạo điều kiện” như thế nào thì chưa có quy định cụ thể.

Hai là, đổi mới nội dung và hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân. Nội dung phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân không phải chỉ tập trung vào các văn bản quy phạm pháp luật về biển, các điều ước quốc tế mà còn phải chú trọng đến các chính sách, các quy phạm pháp luật liên quan đến đời sống, sinh hoạt hàng ngày của ngư dân như các quy định pháp luật trong các lĩnh vực dân sự, đất đai, hôn nhân và gia đình… Từ đó, sẽ giúp ngư dân nắm được các kiến thức pháp luật cơ bản, cần thiết nhất, có thái độ đúng đắn đối với pháp luật, ủng hộ các hành vi pháp lý hợp pháp, phê phán, lên án các hành vi vi phạm pháp luật, trên cơ sở đó, hình thành nhận thức và thói quen xử sự hợp pháp khi tham gia vào các hoạt động khai thác, đánh bắt hải sản trên biển.

Tiếp tục đa dạng hóa các hình thức phổ, giáo dục pháp luật cho ngư dân, chú trọng công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật lưu động trên các tàu đánh bắt xa bờ theo phương pháp “mưa dầm thấm lâu” và phân nhóm đối tượng ngư dân theo nhóm đối tượng đánh bắt: Ngư dân đánh bắt vùng lộng (gần bờ) và ngư dân đánh bắt vùng khơi (xa bờ) để có các nội dung, hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật phù hợp, đạt hiệu quả cao.

Ba là, xây dựng đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật “vừa hồng, vừa chuyên”. Đội ngũ này cần được đào tạo và am hiểu phong tục tập quán, thói quen và sinh kế của ngư dân các vùng miền. Cần có các chương trình, kế hoạch tập huấn thường xuyên cho đội ngũ làm công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân. Các kế hoạch, chương trình này cần được thực hiện một cách đồng bộ, kết hợp giữa việc tập huấn lý thuyết pháp luật, các nội dung văn bản luật mới với việc tập huấn về kỹ năng, đặc biệt là các kỹ năng sư phạm, nắm bắt tâm lý của ngư dân.

Bốn là, cần khuyến khích và thúc đẩy các thôn, làng ven biển tích cực xây dựng và tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh các hương ước mới, trong đó, cụ thể hóa để thực hiện các quy định pháp luật liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày của người dân trong thôn, làng, góp phần nâng cao nhận thức pháp luật của ngư dân biển một cách dễ dàng, nhanh chóng hơn.

Năm là, một trong những nguyên nhân quan trọng góp phần làm cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật chưa đạt hiệu quả cao là do nhận thức và trình độ tiếp nhận các kiến thức pháp lý của đối tượng cần phổ biến, giáo dục pháp luật là ngư dân còn thấp. Do đó, song song với việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân, cần có các chương trình phát triển kinh tế vùng biển, tạo sinh kế bền vững cho ngư dân nhưng cũng cần có các hình thức xử lý nghiêm khắc đối với các hành vi vi phạm pháp luật của ngư dân, đặc biệt là trong các hoạt động khai thác, đánh bắt của ngư dân trên biển, nhằm hạn chế tình trạng vi phạm pháp luật của ngư dân.

Sáu là, kinh phí phục vụ cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân chủ yếu vẫn từ nguồn ngân sách nhà nước, việc xã hội hóa công tác phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân cần được các chủ thể đầu tư và quan tâm hơn nữa, huy động được các tổ chức từ thiện, các doanh nghiệp và toàn thể xã hội tham gia vào công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, việc xây dựng kinh phí phải mang tính chất dài hơi, liên tục, đáp ứng được các chương trình, kế hoạch đề ra.

PGS.TS. Nguyễn Thị Hồi
Trường Đại học Mở Hà Nội
NCS. Lý Nam Hải
Trường Đại học Luật, Đại học Huế