Tóm tắt: Trải qua hơn 10 năm tổ chức thực hiện, Luật Thanh niên năm 2005 được đánh giá là chưa đạt được hiệu quả mong muốn, thể hiện ở những bất cập về kỹ thuật lập pháp, về tổ chức thực hiện dẫn đến việc chưa tận dụng tốt nguồn lực thanh niên trong sự nghiệp phát triển đất nước. Bài viết này nghiên cứu đề xuất hướng sửa đổi Luật Thanh niên cho phù hợp với tình hình mới.

Abstract: According to assessment, after 10-year implementation, the Youth Law of 2005 has not yet achieved the desired result. This is represented in entanglements on legislative techniques, on implementation organization leading to the fact that youth resources cannot be made the best for the development of the country. This paper conducts research and makes proposals for amendment orientation of the Youth Law in accordance with the new situation.

1. Phát triển thanh niên - hướng tiếp cận phù hợp khi sửa đổi Luật Thanh niên năm 2005

1.1. Phát triển thanh niên là xu thế và đang trở thành cách tiếp cận chuẩn mực trên toàn cầu

Hiện nay, phát triển thanh niên là xu thế và đang dần trở thành một cách tiếp cận, một chuẩn mực trên toàn cầu. Phần lớn các quốc gia trên thế giới đã có chính sách quốc gia về thanh niên với mục tiêu cơ bản là nhằm phát triển thanh niên. Một số quốc gia đã thành lập Bộ Phát triển thanh niên (New Zealand, Nigeria…) để trực tiếp thực hiện các chính sách, pháp luật về phát triển thanh niên. Theo quan điểm của các nước trong khối Thịnh vượng chung, phát triển thanh niên là việc “nâng cao vị trí của thanh niên, trao cho họ khả năng dựa vào năng lực của chính mình trong cuộc sống. Điều đó sẽ làm cho họ có thể đóng góp và được hưởng lợi từ sự ổn định chính trị, sự phát triển kinh tế và môi trường pháp lý thuận lợi, đảm bảo sự tham gia đầy đủ của họ với tư cách là một thành viên tích cực trong xã hội”[1].

Tại Việt Nam, mặc dù các văn bản pháp luật chưa quy định khái niệm “phát triển thanh niên” một cách cụ thể nhưng thanh niên từ lâu đã là đối tượng được quan tâm, chú trọng phát triển. Để tạo điều kiện phát triển thanh niên, Việt Nam đã xây dựng và ban hành nhiều văn bản chính sách, pháp luật như: Luật Thanh niên năm 2005, Chiến lược phát triển thanh niên Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 và các nghị định, thông tư hướng dẫn với mục tiêu xuyên suốt là phát triển thanh niên. Điều 1 Chiến lược phát triển thanh niên Việt nam giai đoạn 2011 - 2020 khẳng định mục tiêu của Chiến lược là: “Xây dựng thế hệ thanh niên Việt Nam phát triển toàn diện, giàu lòng yêu nước, có đạo đức cách mạng, ý thức công dân và lý tưởng xã hội chủ nghĩa; có trình độ học vấn, nghề nghiệp và việc làm; có văn hóa, sức khỏe, kỹ năng sống và ý chí vươn lên; xung kích, sáng tạo làm chủ khoa học, công nghệ tiên tiến; hình thành nguồn nhân lực trẻ có chất lượng cao đáp ứng yêu cầu thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. Phát huy vai trò, trách nhiệm của thanh niên trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”.

Bản chất của phát triển thanh niên là nuôi dưỡng và phát triển các kỹ năng và mối quan hệ mà thanh niên cần để tham gia đời sống xã hội, phát huy tối đa tiềm năng của họ. Phát triển thanh niên là để thanh niên đạt được: (i) Ý thức đóng góp cho xã hội; (ii) Cảm nhận về mối liên hệ giữa mình với người khác và với xã hội; (iii) Niềm tin rằng họ có những lựa chọn cho tương lai của chính mình; (iv) Cảm nhận một cách tích cực và thoải mái về cá tính của chính mình. Đó là việc xây dựng các mối quan hệ mạnh mẽ và sự tham gia tích cực của thanh niên trong tất cả các lĩnh vực của cuộc sống, bao gồm: (i) Gia đình và họ hàng; (ii) Nhà trường, cơ sở đào tạo và nơi làm việc; (iii) Cộng đồng; (iv) Nhóm bạn bè. Đó cũng là việc thanh niên được tham gia và có tiếng nói trong quá trình tham gia và tổ chức thực hiện cũng như đánh giá các quyết định có ảnh hưởng tới họ, đến gia đình, cộng đồng và đất nước của họ.

1.2. Thanh niên có phát triển thì mới có đủ năng lực để đóng góp tích cực cho sự phát triển của xã hội

Có thể nói, trong bối cảnh nền kinh tế tri thức thời đại cách mạng công nghiệp 4.0, thanh niên Việt Nam - với số lượng đông đảo[2], với sức sáng tạo và tinh thần khởi nghiệp của mình - là tầng lớp có khả năng tạo ra giá trị gia tăng lớn cho xã hội. Kinh nghiệm ở một số quốc gia trên thế giới cho thấy, việc tận dụng tốt cơ hội dân số vàng, phát huy tốt vai trò của thanh niên đã làm cho một số quốc gia có được sự phát triển vượt bậc trong thời gian ngắn như Hàn Quốc. Chính vì vậy, một trong những định hướng cơ bản để phát triển đất nước ta hiện nay chính là việc phát huy và khai thác hiệu quả nguồn lực thanh niên. Theo đó, chính sách và pháp luật - với tư cách là công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong quản lý xã hội - cũng cần hướng tới mục tiêu khai thác và sử dụng hiệu quả nguồn lực thanh niên. Tuy nhiên, nguồn lực thanh niên không tự nhiên sinh ra mà cần phải được đầu tư, hay nói cách khác, để có thể phát huy vai trò của mình, đóng góp tích cực cho sự phát triển của xã hội, chính bản thân thanh niên cũng cần được tạo điều kiện để phát triển, nâng cao năng lực cũng như ý thức công dân của mình. Nhiều nghiên cứu đã khẳng định, lứa tuổi thanh niên là lứa tuổi có khả năng tốt trong việc tiếp thu kiến thức, ổn định các thuộc tính nhân cách và hình thành những kinh nghiệm sống và làm việc[3]. Đây vừa là cơ hội nhưng cũng lại là thách thức không nhỏ. Nếu không có sự đầu tư, kiểm soát tốt thì có thể thay vì hình thành những phẩm chất tích cực, thanh niên cũng là đối tượng dễ bị tác động của những hiện tượng tiêu cực trong xã hội, trở thành tầng lớp không những không đóng góp tích cực, mà còn có thể cản trở, thậm chí phá hoại đối với sự tồn tại và phát triển của xã hội. Với nhận thức như vậy, Nhà nước cần phải đầu tư cho sự phát triển của thanh niên, hình thành năng lực, phẩm chất và thái độ tích cực, trước khi yêu cầu họ có đóng góp tích cực cho sự phát triển của xã hội.

1.3. Phát triển thanh niên cần trở thành mục đích của Luật Thanh niên nhằm khai thác tốt nguồn lực thanh niên trong phát triển xã hội

Theo đó, mục đích của Luật Thanh niên trong giai đoạn hiện nay trước hết và chủ yếu là để “phát triển thanh niên”, tạo tiền đề vững chắc cho sự đóng góp của thanh niên vào công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Điều này cũng phù hợp với xu thế chung của thời đại khi phần lớn các quốc gia có Luật Thanh niên hoặc chính sách thanh niên quốc gia đều hướng các chính sách, pháp luật này đến mục đích “phát triển thanh niên”[4].

Như vậy, cần thiết kế lại toàn bộ Luật Thanh niên theo hướng là một đạo luật có vai trò thiết lập mục tiêu, nguyên tắc cơ bản, cũng như đảm bảo các điều kiện cần thiết để thực hiện chính sách thanh niên vì sự phát triển và thông qua đó, phát huy vai trò của thanh niên, có thể quy định một điều luật riêng biệt trong Luật nêu rõ mục đích của Luật Thanh niên. Với cách tiếp cận này, có thể thiết kế một điều luật đầu tiên trong Luật Thanh niên mới, thể hiện rõ mục đích của toàn bộ hệ thống chính sách, pháp luật về thanh niên ở cả khía cạnh xây dựng cũng như tổ chức thực hiện theo các hướng: (i) “Luật Thanh niên quy định những vấn đề liên quan trực tiếp đến thanh niên, nhằm mục đích tạo ra hành lang pháp lý thuận lợi thúc đẩy sự phát triển tầng lớp thanh niên, khẳng định và phát huy vai trò của họ trong sự nghiệp phát triển đất nước, đồng thời hạn chế những biểu hiện tiêu cực trong thanh niên”; (ii) “Luật Thanh niên quy định quyền và nghĩa vụ (đặc thù) của thanh niên; trách nhiệm của gia đình, xã hội, Nhà nước và chính quyền địa phương đối với thanh niên và thiết lập hệ thống thiết chế/cơ chế nhà nước làm công tác thanh niên nhằm đảm bảo sự phát triển của thanh niên”; (iii) “Luật Thanh niên quy định những nội dung cơ bản, mang tính nguyên tắc nhằm phát triển, quản lý và bảo vệ thanh niên”.

1.4. Với mục tiêu “phát triển thanh niên”, Luật Thanh niên sửa đổi sẽ khắc phục được các hạn chế, bất cập của Luật hiện hành

Luật Thanh niên sửa đổi nếu được thiết kế theo mục đích phát triển thanh niên sẽ khắc phục được những hạn chế, bất cập ở những điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất, mục đích phát triển thanh niên đảm bảo được nguyên tắc về sự phù hợp, tính thống nhất, hợp hiến, hợp pháp trong chỉnh thể hệ thống pháp luật Việt Nam. Đây là sự cụ thể hóa quy định của Hiến pháp đối với một tầng lớp cụ thể, đưa Hiến pháp tiếp cận gần hơn với thực tiễn cuộc sống, đồng thời định hướng cho các đạo luật khác có liên quan đến thanh niên cần tuân thủ mục đích và đảm bảo các nguyên tắc phát triển thanh niên.

Thứ hai, xem xét về hướng tiếp cận của Luật Thanh niên năm 2005 cho thấy, Luật hiện hành được xây dựng theo hình thức luật đối tượng, trong đó chủ yếu quy định quyền và nghĩa vụ của thanh niên, trách nhiệm của Nhà nước và các chủ thể khác có liên quan trong việc đảm bảo thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của thanh niên. Tuy nhiên, theo cách tiếp cận này, chưa làm rõ được các quyền và lợi ích hợp pháp đặc thù của thanh niên cần được luật hóa cũng như không thể bao quát hết được các quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng thanh niên theo lĩnh vực. Trong khi đó, các quyền và nghĩa vụ của thanh niên với tư cách là một chủ thể pháp luật đầy đủ đã được các luật chuyên ngành quy định khá chi tiết, hoàn chỉnh. Vì vậy, nếu chúng ta chọn phương án tiếp tục quy định trong Luật Thanh niên sửa đổi, bổ sung các quyền và nghĩa vụ cụ thể của thanh niên (có bổ sung một số quyền mới theo quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân) sẽ dễ trùng lặp với quy định của các ngành luật khác, không đảm bảo tính thống nhất, dễ xảy ra xung đột pháp luật.

Thứ ba, trong Luật hiện hành, trách nhiệm của các chủ thể đối với việc đảm bảo thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp cho thanh niên còn được quy định chung chung, thiếu cụ thể; cơ chế đảm bảo thực hiện chưa đồng bộ, thiếu chặt chẽ, tính khả thi không cao. Bên cạnh đó, trách nhiệm công dân của thanh niên, những cống hiến của thanh niên đối với đất nước chưa được khẳng định rõ trong Luật. Chính vì vậy, việc định hướng mục đích ngay từ đầu trong thiết kế, dự thảo Luật sẽ giúp tập trung mọi nguồn lực để đạt được mục tiêu, tránh dàn trải, lãng phí.

2. Thiết kế Luật Thanh niên sửa đổi theo hướng tiếp cận phát triển thanh niên

2.1. Về mặt cấu trúc

- Những quy định chung phải thể hiện rõ nét mục đích của Luật Thanh niên sửa đổi, trên cơ sở đó xác định các nguyên tắc xây dựng, tổ chức thực hiện và đánh giá, giám sát các chính sách, pháp luật đặc thù về thanh niên, xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật và giải thích/định nghĩa các thuật ngữ cơ bản về thanh niên và công tác thanh niên.

- Phần tiếp theo của Luật Thanh niên sửa đổi phải thiết kế được khung pháp lý chung nhất về tổng thể các hoạt động nhằm phát triển thanh niên, trong đó, quy định hệ thống chính sách, pháp luật về thanh niên, hệ thống các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và người làm công tác thanh niên và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức, cá nhân này; quy định mối quan hệ, phối hợp hoạt động cũng như chia sẻ thông tin trong công tác thanh niên giữa các tổ chức, cá nhân; quy định về các loại hình dịch vụ dành cho thanh niên cũng như quy định những đảm bảo về tài chính, về nhân lực cho công tác thanh niên.

- Luật Thanh niên sửa đổi cũng cần quy định việc tổ chức triển khai thực hiện và xử lý vi phạm trong đó quy định cơ chế giám sát và đánh giá thực thi Luật cũng như các chế tài áp dụng trong trường hợp vi phạm. Cơ chế giám sát và đánh giá có thể được xây dựng theo hướng độc lập, nhưng cũng có thể thiết kế thông qua sự giám sát lẫn nhau giữa các chủ thể trong nội bộ hệ thống này.

2.2. Về những nội dung cơ bản

- Nội dung quy định về hệ thống chính sách và pháp luật về thanh niên: Đây chính là nội dung thiết kế tổng thể hệ thống chính sách, pháp luật về thanh niên, thể hiện rõ vai trò trung tâm của Luật Thanh niên sửa đổi. Xác định hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương tham gia vào quá trình xây dựng chính sách và pháp luật về thanh niên. Xác định các loại văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, các văn bản cá biệt… Xác định thẩm quyền xây dựng, phê duyệt, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát, đánh giá đối với từng loại chính sách, pháp luật của từng cơ quan nhà nước trong hệ thống nêu trên. Xác định các yêu cầu cơ bản về nội dung và hình thức của từng loại văn bản, đặc biệt là các văn bản kế hoạch, báo cáo ở cấp địa phương.

Để triển khai các nội dung này thành quy định (điều luật) cụ thể, các nhân tố cần được liệt kê và mối quan hệ giữa chúng cần được thể hiện trong một “ma trận” tổng thể về việc hình thành và tổ chức thực hiện cũng như giám sát, đánh giá chính sách, pháp luật về thanh niên. Đặc biệt, các chủ thể và trách nhiệm của họ cần phải được xác định một cách cụ thể. Đồng thời, mối quan hệ giữa các chủ thể trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật về thanh niên cũng cần được xác định trong “ma trận” này.

- Nội dung quy định về hệ thống thực thi chính sách và pháp luật về thanh niên: Nếu như nội dung trước xác định tổng thể hệ thống pháp luật và chính sách về thanh niên, thì nội dung này xác định các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện các chính sách, pháp luật về thanh niên, bao gồm: Các tổ chức thanh niên (cần thể hiện định nghĩa, các điều kiện thành lập, xác định các tổ chức thanh niên quốc gia như Đoàn Thanh niên, Hội Liên hiệp Thanh niên, Hội Sinh viên…, xác định vị trí, vai trò của chúng trong cơ chế thực hiện chính sách, pháp luật về thanh niên); người làm công tác thanh niên (cần đưa ra định nghĩa, những hoạt động cơ bản và chính sách của Nhà nước đối với họ); lực lượng thanh niên tình nguyện (cần xác định các hoạt động thanh niên tình nguyện, đưa ra những nguyên tắc cơ bản…). Quy định mối quan hệ phối hợp hoạt động cũng như chia sẻ thông tin trong công tác thanh niên giữa các tổ chức, cá nhân. Quy định các loại hình dịch vụ dành cho thanh niên cũng như quy định những đảm bảo về tài chính, về nhân lực cho công tác thanh niên.

- Về các chế định cụ thể: Căn cứ vào cấu trúc và nội dung cơ bản của Luật đã được xác định ở trên, tham khảo kinh nghiệm lập pháp của các quốc gia có điều kiện tương ứng, tác giả cho rằng, các nội dung sau đây (ngoài mục đích và các nguyên tắc) cần thiết phải được nghiên cứu để quy định trong Luật Thanh niên sửa đổi: (i) Phạm vi, đối tượng điều chỉnh; (ii) Quyền và nghĩa vụ của thanh niên; (iii) Hệ thống chính sách, pháp luật về thanh niên; (iv) Hệ thống quản lý nhà nước về thanh niên; (v) Các chủ thể khác tham gia công tác thanh niên; (vi) Các dịch vụ dành cho thanh niên; (vii) Công tác phát triển các đối tượng thanh niên đặc thù; (viii) Cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin và Hệ thống thông tin quốc gia; (ix) Nguồn tài chính cho công tác phát triển thanh niên; (x) Tổ chức thực hiện và xử lý vi phạm Luật Thanh niên.

Tóm lại, hướng tiếp cận phát triển thanh niên trong việc thiết kế, xây dựng và tổ chức thực hiện Luật Thanh niên sửa đổi là một hướng tiếp cận phù hợp với xu thế của thời đại và điều kiện của Việt Nam, cũng như đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay.

TS. Hoàng Xuân Châu

TS. Đỗ Thu Hằng

ThS. Nguyễn Tuấn Dũng