Qua nghiên cứu thực tiễn áp dụng biện pháp bảo đảm và cưỡng chế thi hành án dân sự tại thành phố Huế, chúng tôi thấy rằng, trong khoảng thời gian từ khi Luật Thi hành án dân sự có hiệu lực thi hành cho tới nay, các chấp hành viên rất hạn chế áp dụng các biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự. Vì rất nhiều nguyên nhân khác nhau nhưng chủ yếu là do các quy định của pháp luật về biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự còn nhiều bất cập, quy định chưa chặt chẽ nên rất khó áp dụng. Do đó, trong phạm vi bài viết này, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị, giải pháp góp phần hoàn thiện một số quy định pháp luật về biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự và một số kiến nghị, giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành án dân sự tại địa bàn thành phố Huế.
1. Những kết quả đạt được
Thành phố Huế là trung tâm phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và cũng là nơi tập trung số lượng dân cư đông nhất của Tỉnh Thừa Thiên Huế. Vì vậy, tình trạng tranh chấp dân sự trên địa bàn ngày càng gia tăng. Ngoài dạng tranh chấp phổ biến là tranh chấp về hợp đồng dân sự thì các tranh chấp đất đai, chia thừa kế, chia tài sản khi ly hôn cũng chiếm một tỷ lệ lớn. Do đó, số lượng bản án, quyết định cần phải được thi hành ngày càng nhiều.
Trong những năm qua, lãnh đạo, cán bộ, công chức Chi cục Thi hành án dân sự thành phố Huế đã nỗ lực phấn đấu để nâng cao kết quả, hiệu quả của công tác thi hành án dân sự, nhờ đó nên đã đạt được một số kết quả nhất định. Nhìn chung tỷ lệ bản án, quyết định được thi hành xong chiếm một tỷ lệ khá cao. Việc tổ chức thực hiện biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án đã thực hiện theo đúng quy định của pháp luật nên rất ít xảy ra tình trạng đương sự khiếu nại. Để đạt được kết quả này, các chấp hành viên đã tiến hành hướng dẫn, thuyết phục các bên tự nguyện thi hành án. Tuy nhiên, cũng có một số trường hợp đương sự không tự nguyện thi hành nên chấp hành viên phải ra quyết định cưỡng chế, nhưng số lượng áp dụng biện pháp cưỡng chế là rất thấp. Năm 2011, Chi cục Thi hành án dân sự thành phố Huế ra 11 quyết định cưỡng chế; năm 2012 có 21 quyết định cưỡng chế; năm 2013 có 26 quyết định cưỡng chế và năm 2014 thì tính đến đầu tháng 7 đã có 20 quyết định cưỡng chế[1].
Bên cạnh những kết quả đã đạt được thì hiện nay số lượng tồn đọng án hàng năm do chưa có điều kiện thi hành hoặc có điều kiện nhưng chưa được thi hành tại thành phố Huế vẫn còn tồn tại. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng tồn đọng án là do người phải thi hành án có hành vi tẩu tán tài sản, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án nên khi áp dụng biện pháp cưỡng chế không đạt hiệu quả, ảnh hưởng đến kết quả thi hành án.
2. Những vướng mắc trong quá trình áp dụng biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự
2.1. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, công tác quản lý chỉ đạo việc thi hành nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức Chi cục Thi hành án dân sự thành phố Huế chưa khoa học và chưa có giải pháp cụ thể trong chỉ đạo hoạt động thi hành án dân sự.
Thứ hai, biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án được áp dụng linh hoạt tại nhiều thời điểm khác nhau trong quá trình thi hành án. Vì vậy, việc áp dụng các biện pháp này như thế nào để có hiệu quả phụ thuộc nhiều vào trình độ chuyên môn, khả năng đánh giá, nhận thức tình huống của chấp hành viên. Tuy nhiên, một số chấp hành viên chưa thực sự tích cực, tâm huyết, thiếu chủ động trong việc triển khai nhiệm vụ quyền hạn của mình; chấp hành viên chưa nắm được đầy đủ các quy định của pháp luật về nguyên tắc, trình tự thủ tục, thời hạn ra các quyết định thi hành bản án, quyết định của Tòa án.
2.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, tình trạng chây ỳ, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án của người phải thi hành án
Nếu hết thời hạn tự nguyện thi hành án mà người phải thi hành án có điều kiện thi hành án nhưng không tự nguyện thi hành thì chấp hành viên sẽ áp dụng biện pháp cưỡng chế. Do đó, người thi hành án thường tìm mọi cách để trì hoãn, trốn tránh việc thi hành án như bỏ đi khỏi nơi cư trú hoặc chấp hành xong hình phạt tù không trở về địa phương, làm cho quá trình thi hành án gặp nhiều khó khăn. Một số khác thì người phải thi hành án không có điều kiện thi hành án nhưng chưa đủ điều kiện được miễn giảm hoặc đủ điều kiện về thời gian nhưng người phải thi hành án lại không có điều kiện nộp được 1/20 nghĩa vụ thi hành án được xét miễn giảm.
Thứ hai, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành liên quan đến việc thực hiện biện pháp bảo đảm và cưỡng chế thi hành án dân sự
Để thực hiện biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự cần có sự phối hợp của nhiều cơ quan, ban, ngành khác nhau. Tuy nhiên, công tác phối hợp giữa các ban, ngành hữu quan trong công tác thi hành án dân sự vẫn còn hạn chế, thậm chí có trường hợp các cơ quan từ chối sự phối hợp đó.
Trường hợp cưỡng chế khấu trừ số tiền 94.011.200 đồng trong tài khoản tại ngân hàng của Công ty Trách nhiệm hữu hạn một thành viên Quản lý đất Bình Trị Thiên theo Quyết định cưỡng chế số 02 ngày 23/11/2013 của Chi cục Thi hành án thành phố Huế là một ví dụ điển hình. Theo quy định của pháp luật thì trước khi ra quyết định cưỡng chế, chấp hành viên phải tiến hành phong tỏa tài khoản của người bị thi hành án. Để áp dụng biện pháp này, chấp hành viên phải thu thập các thông tin như: Chủ tài khoản, số dư trong tài khoản. Nhưng ngân hàng từ chối cung cấp số tài khoản và thông tin liên quan đến khách hàng. Các ngân hàng hoặc tổ chức tín dụng thường viện dẫn các quy định về bảo mật thông tin khách hàng để từ chối cung cấp thông tin về tài khoản, số dư tài khoản của người phải thi hành án theo yêu cầu của người được thi hành án[2]. Có trường hợp các ngân hàng, tổ chức tín dụng vẫn cung cấp thông tin về số tài khoản, số dư tài khoản của người thi hành án nhưng trước đó lại liên hệ báo cho chủ tài khoản biết với mục đích giữ uy tín cho khách hàng.
Bên cạnh đó, pháp luật cũng chưa quy định cụ thể trách nhiệm nếu các cơ quan hữu quan có thẩm quyền nhưng không chịu phối hợp trong công tác thi hành án. Vì vậy, tìm được sự phối hợp nhịp nhàng, hiệu quả giữa các cơ quan, ban, ngành hữu quan là rất khó, làm ảnh hưởng đến kết quả thi hành án.
2.3. Những bất cập từ các quy định của pháp luật về biện pháp bảo đảm, cưỡng chế thi hành án dân sự
2.3.1. Những bất cập từ các quy định của pháp luật về biện pháp bảo đảm thi hành án dân sự
Theo quy định tại Điều 66 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 thì chấp hành viên có thể tự mình hoặc theo yêu cầu bằng văn bản của đương sự áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án nhằm ngăn chặn việc tẩu tán, huỷ hoại tài sản, trốn tránh việc thi hành án. Tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể để người yêu cầu hoặc chấp hành viên lựa chọn các biện pháp bảo đảm cho phù hợp.
Đối với biện pháp bảo đảm là phong tỏa tài khoản được thực hiện trong trường hợp cần ngăn chặn việc tẩu tán tiền trong tài khoản của người thi hành án. Tuy nhiên, khi áp dụng biện pháp này không phải lúc nào cũng đảm bảo tính thống nhất, vì quy định này được hiểu với nhiều quan điểm khác nhau: “Quan điểm thứ nhất cho rằng phong tỏa tài khoản là phong tỏa toàn bộ tài khoản (cả chiều vào và chiều ra). Quan điểm thứ hai cho rằng khi phong tỏa tài khoản chấp hành viên chỉ phong tỏa chiều ra”[3]. Chính vì thế, mỗi địa phương có một cách áp dụng khác nhau. Tại Chi cục Thi hành án dân sự thành phố Huế thì thông thường, chấp hành viên tùy vào từng trường hợp cụ thể để áp dụng. Nếu số tiền trong tài khoản của người phải thi hành án không đủ để khấu trừ thì chấp hành viên chỉ phong tỏa chiều ra, còn số tiền trong tài khoản đủ để thực hiện khấu trừ thì phong tỏa cả hai chiều.
Như vậy, luật không quy định rõ ràng nên chấp hành viên tùy nghi áp dụng mà khi áp dụng thì thường chỉ quan tâm tới quyền lợi của người được thi hành án và nhiệm vụ phải hoàn thành của một chấp hành viên, chứ chưa quan tâm tới quyền lợi của người phải thi hành án. Vì vậy, chúng tôi thiết nghĩ, đối với biện pháp phong tỏa tài khoản, luật nên quy định chỉ phong tỏa chiều ra của tài khoản. Như thế, vừa đảm bảo để thi hành án vừa đảm bảo quyền lợi cho người phải thi hành án.
Đối với thời hạn phong tỏa tài khoản, tại khoản 3 Điều 67 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định phong tỏa tài khoản, chấp hành viên phải áp dụng biện pháp cưỡng chế quy định tại Điều 76 của Luật này”. Thực tế đã chứng minh rằng, quy định này không có tính khả thi vì nếu áp dụng quy định này thì mâu thuẫn với các quy định khác trong Luật Thi hành án dân sự và vi phạm nguyên tắc quyền định đoạt của đương sự trong thi hành án dân sự. Cụ thể: Không phải lúc nào trong thời hạn 5 ngày kể từ ngày ra quyết định phong tỏa tài khoản, chấp hành viên cũng có thể ra quyết định cưỡng chế. Vì pháp luật cho phép đương sự có một thời gian nhất định để tự nguyện thi hành án hoặc cho phép đương sự thỏa thuận thi hành án. Như vậy, chấp hành viên không thể ra quyết định cưỡng chế nếu còn nằm trong thời hạn này. Biện pháp bảo đảm phong tỏa tài khoản được xem là biện pháp bảo đảm làm tiền đề hỗ trợ cho việc cưỡng chế thi hành án đạt hiệu quả cao. Vì vậy, không nên giới hạn thời gian ra quyết định cưỡng chế sau khi phong tỏa tài khoản người phải thi hành án.
Để tránh tình trạng đương sự tùy tiện yêu cầu phong tỏa tài khoản, pháp luật quy định trách nhiệm bồi thường do yêu cầu áp dụng không đúng biện pháp bảo đảm gây thiệt hại cho người bị áp dụng hoặc cho người thứ ba. Tuy nhiên, bên cạnh người được thi hành án được phép yêu cầu áp dụng thì chấp hành viên cũng có quyền tự mình áp dụng. Nhưng pháp luật mới chỉ đặt ra trách nhiệm bồi thường của người yêu cầu áp dụng chứ chưa đặt ra trách nhiệm bồi thường của chấp hành viên. Mặt khác, tuy có đặt ra trách nhiệm bồi thường của người yêu cầu áp dụng nhưng pháp luật cũng không quy định rõ hình thức và cách thức bồi thường. Vì vậy, nếu có thiệt hại thực tế xảy ra do yêu cầu áp dụng biện pháp bảo đảm không đúng thì rất khó để xác định được giá trị bồi thường. Do đó, quy định về trách nhiệm bồi thường này dường như mang tính hình thức.
Bên cạnh đó, do sự quy định thiếu sự thống nhất của Luật Thi hành án và các văn bản hướng dẫn thi hành đã dẫn đến không có sự thống nhất về thủ tục áp dụng biện pháp tạm giữ tài sản, giấy tờ của đương sự giữa các cơ quan thi hành án dân sự trong thời gian qua. Ví dụ, khi áp dụng biện pháp tạm giữ tài sản, giấy tờ của đương sự, thì chấp hành viên phải ra quyết định tạm giữ tài sản hay chỉ cần lập biên bản tạm giữ. Nếu ra quyết định tạm giữ có đúng với luật định hay không. Trường hợp không ra quyết định thì cơ sở nào xác định định biên bản tạm giữ có giá trị về mặt pháp lý. Điều này đã dẫn đến tâm lý lo ngại của chấp hành viên khi áp dụng.
Cũng tương tự như biện pháp phong tỏa tài khoản, trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày áp dụng biện pháp tạm giữ tài sản, giấy tờ của đương sự, chấp hành viên phải ra quyết định cưỡng chế hoặc trả lại tài sản, giấy tờ tạm giữ cho đương sự. Như vậy, trường hợp các bên đương sự đã thỏa thuận được phương thức và thời gian thi hành án thì chấp hành viên không thể ra quyết định cưỡng chế vì phải tôn trọng sự thỏa thuận của các bên đương sự. Đồng thời, cũng không có căn cứ để ra quyết định chấm dứt áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án, trừ trường hợp người được thi hành án tự nguyện yêu cầu chấm dứt áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án và chịu trách nhiệm về yêu cầu đó. Vì vậy, nếu rơi vào trường hợp này chấp hành viên thường không biết giải quyết thế nào nên họ lựa chọn phương pháp là không áp dụng các biện pháp bảo đảm hoặc áp dụng nhưng hướng cho người có quyền làm đơn yêu cầu nhằm trốn tránh trách nhiệm nếu có thiệt hại xảy ra.
2.3.2. Những bất cập từ các quy định của pháp luật về cưỡng chế thi hành án dân sự
Biện pháp cưỡng chế thi hành án được áp dụng trong trường hợp người phải thi hành án có điều kiện để thi hành án nhưng không tự nguyện thi hành hoặc người phải thi hành án có dấu hiểu hủy hoại, tẩu tán tài sản, trốn tránh nghĩa vụ thi hành án.
Việc cưỡng chế thi thi hành án dân sự phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Thi hành án dân sự năm 2008 và Thông tư liên tịch số 03/21012/TTLT-BTP-BCA ngày 30/3/2012 của Bộ Tư pháp và Bộ Công an ban hành quy định cụ thể việc phối hợp bảo vệ cưỡng chế trong thi hành án dân sự. Theo đó, để có thể tiến hành hoạt động cưỡng chế thi hành án thì chấp hành viên phải tiến hành nhiều thủ tục rất phức tạp và phải có mặt đầy đủ thành viên Hội đồng cưỡng chế. Vì vậy, trong một số trường hợp cần áp dụng khẩn cấp biện pháp cưỡng chế thì không đạt hiệu quả, lợi dụng cơ hội này người phải thi hành án tìm mọi cách để tẩu tán tài sản.
Mặt khác, đối với trường hợp cưỡng chế tài sản và xử lý tài sản nếu tài sản bán đấu giá không thành, theo quy định tại Điều 104 Luật Thi hành án dân sự thì trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày bán đấu giá không thành mà đương sự không yêu cầu định giá lại thì Chấp hành viên ra quyết định giảm giá tài sản để tiếp tục bán đấu giá. Mỗi lần giảm giá không quá 10% giá đã định. Nhưng pháp luật không quy định số lần giảm giá nên mỗi địa phương áp dụng một cách khác nhau. Có những trường hợp chấp hành viên hạ giá một lần nhưng không ai mua mà người thi hành án không nhận để trừ vào nghĩa vụ thi hành án nên chấp hành viên trả lại tài sản cho đương sự. Như vậy, chẳng những quyền lợi của người được thi hành án chưa được bảo đảm mà còn ảnh hưởng đến tính có hiệu lực bản án, quyết định của Tòa án.
3. Một số kiến nghị
3.1. Về mặt lập pháp
Thứ nhất, để áp dụng có hiệu quả biện pháp bảo đảm thi hành án dân sự, pháp luật nên mở rộng quyền của chấp hành viên theo hướng: Khi đã hết thời hạn áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án theo luật định mà chấp hành viên chưa đủ căn cứ để tiến hành các bước tiếp theo như áp dụng biện pháp cưỡng chế hay chấm dứt biện pháp bảo đảm thi hành án, thì chấp hành viên có thể ra một công văn duy trì hiệu lực quyết định áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án cho tới khi có căn cứ xử lý tài sản. Như vậy, chấp hành viên có thể linh động về thời hạn áp dụng để có những tác nghiệp phù hợp trong quá trình tổ chức thi hành án dân sự.
Thứ hai, mục đích của việc áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án là nhằm hỗ trợ thực hiện biện pháp cưỡng có hiệu quả. Vì vậy, khi áp dụng các biện pháp bảo đảm, pháp luật không nên giới hạn thời hạn phải ra quyết định cưỡng chế như hiện nay. Thiết nghĩ, đối với thời hạn xử lý khi chấp hành viên áp dụng biện pháp bảo đảm nên quy định thành một Điều luật riêng cho tất cả các biện pháp. Nội dung Điều luật có thể quy định như sau: “Sau khi áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành án và hết thời hạn tự nguyện hoặc thỏa thuận thi hành án tùy từng trường hợp chấp hành viên có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế theo quy định của Luật này hoặc sẽ ra quyết định hủy quyết định áp dụng biện pháp bảo đảm”.
Thứ ba, để áp dụng thống nhất và đảm bảo nghĩa vụ, quyền lợi của người phải thi hành án, pháp luật nên quy định biện pháp bảo đảm phong tỏa tài khoản chỉ phong tỏa chiều ra của tài khoản. Bên cạnh đó để tránh trường hợp lạm dụng khi áp dụng biện pháp phong tỏa tài khoản pháp luật nên quy định trách nhiệm bồi thường của chấp hành viên. Đồng thời, phải có văn bản hướng dẫn cụ thể về hình thức bồi thường và mức bồi thường.
Thứ tư, nhằm rút ngắn thời gian và kinh phí phải chi cho việc lập Hội đồng cưỡng chế, trong một số trường hợp khẩn cấp, chấp hành viên có thể tiến hành cưỡng chế cho dù thiếu thành phần Hội đồng cưỡng chế nhằm xử lý kịp thời, phù hợp với tình hình lúc đó.
Thứ năm, đối với trường hợp xử lý tài sản, nếu bán đấu giá không thành pháp luật nên có văn bản hướng dẫn bắt buộc chấp hành viên phải giảm giá cho tới mức thấp hơn chi phí cưỡng chế mà không bán được và người phải thi hành án cũng không nhận tài sản đó thì mới trả lại cho người phải thi hành án.
2.2. Một số kiến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng biện pháp bảo đảm và cưỡng chế thi hành án dân sự tại thành phố Huế
Thành phố Huế là địa bàn có số lượng việc thi hành án khá lớn, số bản bản án, quyết định thi hành án hàng năm vẫn gia tăng. Nhưng đội ngũ Chấp hành viên rất ít, so với số lượng việc cần thi hành là quá tải. Do đó, để công tác thi hành án dân sự trên địa bàn thành phố Huế đạt hiệu quả cao thì cần bổ sung thêm đội ngũ công chức cho cơ quan thi hành án dân sự.
Tăng cường công tác chỉ đạo, điều hành, kiểm tra, hướng dẫn xây dụng chương trình công tác, tổ chức rút kinh nghiệm. Việc rút kinh nghiệm cần được xây dựng dựa trên báo cáo, đánh giá của từng chấp hành viên trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình và phải được tổ chức hàng năm. Trong đó, các chấp hành viên cần chỉ rõ những khó khăn, bất cập tại sao không thể thi hành được để có hướng dẫn cụ thể cho mỗi trường hợp.
Thường xuyên tổ chức các buổi gặp gỡ trao đổi, rút kinh nghiệm về công tác phối hợp với các cơ quan, ban, ngành hữu quan đã tham gia vào quá trình hỗ trợ thi hành án dân sự trên địa bàn như công an, Ủy ban nhân dân các phường... để đảm bảo việc phối hợp nhịp nhàng, có hiệu quả.
ThS. Nguyễn Thị Thúy Hằng
Khoa Luật, Đại học Huế
[1] Báo cáo tổng hợp Chi cục Thi hành án dân sự thành phố Huế năm 2011, 2012, 2013, đầu năm 2014.
[2] Điều 18 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2012, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
[3] Việt Hòa, Phong tỏa tài khoản thi hành án không nên giới hạn về thời gian
