Xây dựng và tổ chức thi hành pháp là hoạt động cơ bản của mọi nhà nước từ xưa đến nay. Trong các kiểu nhà nước và các hình thức chính thể nhà nước khác nhau, các hoạt động này do một hoặc nhiều chủ thể quyền lực nhà nước thực hiện.
1. Khái niệm về Bảo hiến
Hiến pháp, “đạo luật gốc” có vị trí trung tâm của hệ thống pháp luật của mỗi nhà nước. Nó luôn cần có sự tuân thủ một cách nghiêm ngặt của mọi chủ thể trong xã hội, đặc biệt từ phía các cơ quan nhà nước. Để ngăn chặn nguy cơ có các hành vi vi phạm các quy định của Hiến pháp, làm biến dạng những nội dung của Hiến pháp khi triển khai nó trong thực tiễn, các nhà nước có Hiến pháp thành văn có quy định, bảo vệ Hiến pháp. Chế định này được gọi là chế định bảo hiến.
Có nhiều quan niệm khác nhau về bảo hiến. Theo tác phẩm “Chế độ Hiến pháp Đức”, các tác giả cho rằng, bảo hiến như là hoạt động của các cơ quan Tòa án nhằm xem xét những vụ việc về những vấn đề Hiến pháp - pháp lý liên quan đến việc bảo đảm sự tuân thủ Hiến pháp từ phía các cơ quan quyền lực nhà nước và nhằm đưa ra những quyết định về các vụ việc đó kéo theo những hậu quả pháp lý[1]. Quan điểm Chánh án Tòa án Tối cao J. Marshall thể hiện một cách rõ rệt nhất trong phán quyết về vụ Marbury v. Madison (Marbury kiện Madison) năm 1803: “Chỉ có Tòa án mới có quyền và có nghĩa vụ tuyên bố cái gì được gọi là luật”, “một văn bản luật trái với Hiến pháp không phải là luật”[2], nêu ra cách nhìn nhận trực quan về việc bảo hiến với vai trò của Tòa án.
Bảo hiến (bảo vệ Hiến pháp) có thể hiểu đơn giản đó là việc kiểm soát tính hợp hiến các đạo luật, các văn bản pháp luật dưới luật. Thực tiễn của chế độ bảo hiến các nước cho thấy, các định chế bảo hiến được sinh ra không đơn thuần chỉ là kiểm soát tính hợp hiến của hành vi lập pháp. Chẳng hạn, Tòa án Hiến pháp ở nhiều quốc gia châu Âu bên cạnh việc kiểm soát tính hợp hiến các đạo luật của Quốc hội còn thực hiện nhiều chức năng khác để bảo vệ nội dung và tinh thần của Hiến pháp như giải quyết tranh chấp giữa lập pháp và hành pháp, giữa liên bang và tiểu bang, giữa trung ương và địa phương; kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của tổng thống cũng như các quan chức hành pháp; giải quyết tranh chấp về kết quả bầu cử... Tòa án ở Mỹ - một định chế bảo hiến cũng không đơn thuần chỉ kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của Quốc hội, mà còn Tổng thống và các cơ quan của hành pháp... Nhìn chung vì các đạo luật phụ thuộc trực tiếp Hiến pháp nên bảo hiến cơ bản là kiểm soát tính hợp hiến các đạo luật nhưng đó không phải là tất cả. Bảo hiến được hiểu theo nghĩa bao trùm hơn là kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi của các định chế chính trị được ấn định trong Hiến pháp. Tuy nhiên, ý nghĩa cốt lõi của bảo hiến vẫn là kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi lập pháp.
2. Thi hành pháp luật
Thi hành pháp luật còn được gọi là chấp hành pháp luật. Trong một số tài liệu, giáo trình chuyên ngành luật là một trong 4 dạng của thực hiện pháp luật. Là hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực. Khác với hình thức tuân thủ, trong hình thức thi hành pháp luật đòi hỏi phải thực hiện trách nhiệm pháp lý một cách tích cực. Ở đây, cần phải thực hiện hành động tích cực, cụ thể, không giới hạn ở chỗ không hành động gì cả. Chủ thể của hình thức thực hiện pháp luật này là các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, mọi công dân và các nhà chức trách[3].
Tuy nhiên, thi hành pháp luật với cách tiếp cận hẹp hơn, gắn với chủ thể là cơ quan nhà nước là việc thực hiện nghĩa vụ của Nhà nước nói chung và của các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước nói riêng với các hành vi chủ động, mang tính tích cực để đáp lại những yêu cầu từ phía xã hội với nhà nước. Đây là điểm phân biệt thi hành pháp luật của nhà nước với hình thức áp dụng pháp luật cũng là một hình thức thực hiện pháp luật gắn với cơ quan nhà nước được hiểu là quá trình thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước nhằm thực hiện các quy phạm pháp luật trong những tình huống thực tế.
Xây dựng và tổ chức thi hành pháp là hoạt động cơ bản của mọi nhà nước từ xưa đến nay. Trong các kiểu nhà nước và các hình thức chính thể nhà nước khác nhau, các hoạt động này do một hoặc nhiều chủ thể quyền lực nhà nước thực hiện.
Trong các nhà nước hiện nay trên thế giới, công việc của nhà nước được phân thành những phần khác nhau, có thể được phân chia thành những phần quyền lực khác nhau như trong các nhà nước thực hiện tam quyền phân lập hoặc được phân định thành những mảng công việc khác nhau do các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện như ở Việt Nam, thì xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật do các chủ thể khác nhau thực hiện. Xây dựng pháp luật, theo nghĩa là ban hành luật, do Quốc hội thực hiện còn tổ chức thi hành pháp luật do cơ quan nắm giữ quyền hành pháp mà đa phần là Chính phủ hay người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ thực hiện.
Ở Pháp người ta quan niệm, tổ chức thi hành pháp luật được coi là một phương diện hoạt động của cơ quan thực hiện quyền hành pháp[4]. Hiện nay, Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp quy định Tổng thống có nhiệm vụ bảo đảm thi hành Hiến pháp, ký ban hành các đạo luật và các nghị định (nghị định lập quy độc lập với lĩnh vực của luật và nghị định quy định chi tiết thi hành luật). Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm bảo đảm việc thi hành pháp luật, ban hành văn bản pháp quy để thi hành luật[5].
Tại Việt Nam, kể từ năm 1946 cho tới nay, tuy ở mức độ khác nhau, trong các bản Hiến pháp đều quy định chức năng và nhiệm vụ về thi hành pháp luật. Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội, có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 96); Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo việc tổ chức thi hành pháp luật ( khoản 1 Điều 98); Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc (khoản 1 Điều 99).
Các hình thức thi hành pháp luật quy định trong Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật gồm 06 loại hoạt động cơ bản sau đây: (i) Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành các văn bản của cấp trên để cụ thể hóa, chi tiết hóa hoặc cho phù hợp với đăc điểm cụ thể của ngành, địa phương mà cơ quan hành chính nhà nước thực hiện công việc quản lý; (ii) Xây dựng, ban hành hoặc thực hiện các chương trình, kế hoạch, quy hoạch triển khai văn bản pháp luật của cấp trên hoặc do mình đã ban hành; (iii) Tổ chức bộ máy, nhân sự, cần thiết ngân sách và các điều kiện bảo đảm khác để tổ chức thi hành pháp luật; (iv) Tổ chức hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật; (v Tiến hành công tác cấp phép, đăng ký, cấp chứng chỉ hành nghề, giấy chứng nhận (bao gồm cả cấp giấy chứng nhận mang tính ưu đãi cho tổ chức, cá nhân (nếu có); (vi) Tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu tố cáo, kiến nghị đối với việc chấp hành văn bản pháp luật của cấc đối tượng có trách nhiệm phải tuân thủ văn bản pháp luật (các cơ quan trực thuộc, các tổ chức dịch vụ công, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân).
3. Vai trò của Bảo hiến trong thi hành pháp luật
Chức năng chung của cơ quan bảo hiến là tập trung vào việc tuyên bố hủy bỏ những chỉ thị, văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước được ban hành trái với Hiến pháp. Đối với quá trình lập pháp, hành pháp và tư pháp, cơ quan bảo hiến có vai trò hết sức quan trọng vì nó có chức năng tuyên hủy những văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, bảo vệ tính nghiêm minh của pháp luật…
Nghiên cứu kinh nghiệm các nước có thể nhận thấy, vi phạm Hiến pháp được thể hiện ở nhiều dạng khác nhau. Đó là, tình trạng trái Hiến pháp của các văn bản luật; hành vi trái Hiến pháp của công dân, của cán bộ công quyền trong quá trình thực hiện quyền cũng như nghĩa vụ của mình. Việc bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật và bảo đảm để tất cả các chủ thể trong xã hội tôn trọng và nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của Hiến pháp luôn là vấn đề hệ trọng.
Theo quy định pháp luật Việt Nam, hoạt động giám sát và bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam về cơ bản gồm việc giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; giám sát văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế; giải thích Hiến pháp; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; v.v... Trách nhiệm giám sát và bảo vệ Hiến pháp được trao cho nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đó là cơ quan quyền lực nhà nước, Chủ tịch nước, các cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp. Trong đó, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có chức năng giám sát tối cao đối với Tòa ánn bộ hoạt động của Nhà nước, Quốc hội là trung tâm của thiết chế bảo hiến ở Việt Nam. Giám sát của Quốc hội mang tính quyền lực nhà nước, hướng tới mọi đối tượng, mọi chủ thể trong xã hội và bao trùm tất cả các lĩnh vực, các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cơ chế giám sát và bảo vệ Hiến pháp theo các quy định của pháp luật hiện hành vẫn còn tồn tại một số bất cập, hạn chế, cụ thể:
Một là, việc giám sát và bảo vệ Hiến pháp được giao cho nhiều cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền mà không giao cho một cơ quan chuyên trách có chức năng bảo vệ Hiến pháp. Điều này dẫn đến tình trạng không xác định rõ phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan nên hoặc là đùn đẩy trách nhiệm hoặc chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động giám sát và bảo vệ Hiến pháp.
Hai là, việc giám sát và bảo vệ Hiến pháp theo cơ chế hiện hành chủ yếu dựa vào việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội, trong khi đó giám sát tối cao của Quốc hội phụ thuộc vào các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Vì thế không tránh khỏi sự ỷ lại trong việc thực hiện nhiệm vụ bảo hiến.
Ba là, chúng ta chưa có một cơ chế hữu hiệu nào để giám sát chính hoạt động của Quốc hội và giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành cũng như việc giải quyết và hệ quả pháp lý trong trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội có dấu hiệu trái với Hiến pháp. Mặc dù, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định “theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, đại biểu Quốc hội, Quốc hội xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ luật, nghị quyết của Quốc hội trái Hiến pháp”. Tuy nhiên, cho đến nay, Quốc hội vẫn chưa bãi bỏ một văn bản luật, nghị quyết nào của mình với lý do văn bản đó trái Hiến pháp, mặc dù việc sửa đổi, bổ sung luật diễn ra liên tục hàng năm.
Bốn là, thẩm quyền hủy bỏ, đình chỉ văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật. Trên thực tế, bên cạnh các vi phạm Hiến pháp dưới dạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, không phù hợp Hiến pháp, sai thẩm quyền được quy định trong Hiến pháp, vi hiến dưới dạng không hành động còn diễn ra khá phổ biến nhưng rất khó kiểm soát và xác định trách nhiệm[6]. Đặc biệt là trong lĩnh vực ban hành văn bản quy định cụ thể hóa các quyền và tự do hiến định của công dân, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong thực tiễn hầu như chưa được áp dụng. Hình thức kiến nghị thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội, cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực sự đem lại hiệu quả vì pháp luật chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục xử lý văn bản trái pháp luật.
Năm là, Hiến pháp Việt Nam không có hiệu lực áp dụng trực tiếp. Các cơ quan, tổ chức khi áp dụng pháp luật thường không viện dẫn quy định của Hiến pháp để giải quyết một vụ việc cụ thể, người dân cũng ít khi viện dẫn điều khoản của Hiến pháp để chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm khi khởi kiện hoặc khiếu nại.
Ở Việt Nam, cùng với việc thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, việc xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp trở nên cấp thiết. Hiến pháp năm 2013 đã hình thành Hội đồng bầu cử quốc gia. Tuy nhiên, cơ quan này không thực sự có chức năng bảo vệ Hiến pháp và càng không có chức phán định, tài phán về hành vi vi hiến. Chính vì điều này nên thực tế ở Việt Nam đang thiếu vắng cơ chế thực sự của bảo hiến, điều này làm ảnh hưởng lớp đến thực tiễn hoạt động thực hiện pháp luật.
Mỗi quốc gia tùy thuộc vào điều kiện cụ thể, vào thể chế chính trị của mỗi nước mà hình thành cơ chế, mô hình cơ quan bảo hiến cho phù hợp. Ở nước ta, việc lựa chọn mô hình bảo hiến nào, là Tòa án tư pháp, Tòa án Hiến pháp, hay Hội đồng Hiến pháp… là điều cần phải được cân nhắc kỹ.
Việc thiết kế mô hình bảo hiến phải bảo đảm phù hợp với mô hình tổ chức nhà nước ở Việt Nam. Đó là quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng vẫn có sự phân công, phối hợp thực hiện giữa các cơ quan để thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Tòa án là cơ quan xét xử… Việc thiết kế mô hình bảo hiến phải tạo ra được một công cụ độc lập để giải quyết được tình trạng vi phạm Hiến pháp nếu sảy ra, tăng cường năng lực bảo vệ Hiến pháp. Nhiệm vụ cơ bản của cơ quan bảo vệ Hiến pháp là kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật và hành vi của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vì thế, cơ quan bảo vệ Hiến pháp phải có vị trí tương đối độc lập với các cơ quan khác để bảo đảm được tính khách quan và hiệu quả trong việc giám sát và bảo vệ Hiến pháp. Đồng thời, cần phải xác định rằng, mô hình bảo hiến phải kế thừa và phát huy được cơ chế bảo hiến hiện hành, có tiếp thu, chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài để tìm ra được cách thức, giải pháp để Hiến pháp được tôn trọng và tuân thủ cho phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội ở Việt Nam. Việc tìm kiếm mô hình bảo hiến ở nước ta không đồng nghĩa với việc phải xây dựng một cơ chế bảo hiến hoàn toàn mới để thay thế cho cơ chế hiện hành. Các cơ quan nhà nước vẫn phải tự kiểm soát được hành vi của mình, đồng thời có khả năng kiểm soát được hành vi của cơ quan khác là điều cần thiết trong quá trình thi hành pháp luật./.
ThS. Lê Ngọc Hưng
Học viện Hành chính Quốc gia
[1] Chế độ hiến pháp Đức Nxb. Thống kê, 2012. Sđd, tr. 22.
[2] Richard C. Schroeder (ed.). An Ouline of American Goverment. 1990. P. 95.
[3] Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và Pháp luật - Học viện Hành chính Quốc gia, Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, tr. 344.
[4] http://www.youth.ueh.edu.vn/hoctap/ocw/Luat%20kinh%20te/Quyen%20hanh%20phap.pdf, truy cập ngày 25/10/2023.
[5] Văn phòng Quốc hội, sách “Hiến pháp một số nước trên thế giới”, Nxb. Thống kê, năm 2009, Điều 6 Mục I Chương 4 Phần II Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1791.
[6] Viện Nghiên cứu lập pháp, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp phù hợp với Hiến pháp - Cơ sở lý luận và thực tiễn”. H.2016, tr.126 - 127.
