1. Thực trạng quy định của Luật Đất đai năm 2013 về lấy ý kiến đóng góp của nhân dân

1.1. Trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

1.1.1. Nội dung quy định

Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được đề cập tại Điều 43 Luật Đất đai năm 2013, theo đó, việc lấy ý kiến này được thực hiện như sau:

Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những phương thức quản lý đất đai của Nhà nước (một trong những căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt[1]), ảnh hưởng trực tiếp đến việc sử dụng đất của nhân dân nói chung và người sử dụng đất nói riêng. Do vậy, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân được thực hiện trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở tất cả hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, bao gồm: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng - an ninh.

Thứ hai, việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[2]. Điều này có nghĩa là, trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền bắt buộc phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, nếu không thực hiện thì sẽ vi phạm pháp luật đất đai.

Thứ ba, hình thức, nội dung và thời gian lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thực hiện cụ thể như sau:

- Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh được thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh.

Trong khi đó, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được thực hiện thông qua hình thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Sở dĩ có sự khác nhau này là do có sự sửa đổi trong Luật Đất đai năm 2013, đó là đơn vị hành chính cấp xã không lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mà nội dung sử dụng đất của cấp xã được thể hiện trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện. Điều này có nghĩa là, việc lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện có ảnh hưởng trực tiếp đến việc quản lý đất đai của cấp xã và việc sử dụng đất của nhân dân, nên nó nhận được sự quan tâm đặc biệt của nhân dân. Vì vậy, bên cạnh việc lấy ý kiến góp ý qua trang thông tin điện tử, thì UBND cấp huyện phải tổ chức hội nghị lấy ý kiến trực tiếp. Thông qua hội nghị này, cơ quan có thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp huyện trực tiếp tiếp xúc, lắng nghe ý kiến góp ý của cán bộ cấp xã, người dân và trao đổi, giải trình, trả lời những băn khoăn, thắc mắc; đồng thời tiếp thu những ý kiến đóng góp hợp lý, tâm huyết, có cơ sở khoa học, nhằm không chỉ hoàn chỉnh, nâng cao chất lượng dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mà còn tạo sự đồng thuận từ phía người dân, có như vậy thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp huyện được cấp có thẩm quyền xét duyệt mới nhanh chóng đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng tích cực.

- Nội dung lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các dự án công trình thực hiện trong kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

- Thời gian lấy ý kiến góp ý của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là 30 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến.

- Cơ quan có trách nhiệm lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có trách nhiệm xây dựng báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân và hoàn thiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Điều này cho thấy, việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không phải mang tính hình thức, làm “qua loa, chiếu lệ” mà là việc làm thực chất. Ở đây, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp của nhân dân được đề cao sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản trị đất đai dựa trên tiêu chí dân chủ, công khai và minh bạch.

- Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm lấy ý kiến UBND cấp tỉnh trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như vậy sẽ vừa bảo đảm bí mật về quốc phòng, an ninh, vừa đảm bảo tính dân chủ trong quá trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh.

1.1.2. Một số bình luận

Tìm hiểu nội dung lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 cho thấy vẫn còn một số vấn đề mà Luật này chưa quy định một cách cụ thể:

Một là, trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không thực hiện việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thực hiện không đúng quy định về thời gian lấy ý kiến là 30 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến thì sẽ xử lý như thế nào? Các cơ quan này phải chịu trách nhiệm pháp lý gì? Điều này không tìm được câu trả lời trong Luật Đất đai năm 2013.

Hai là, trong trường hợp lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mà đa số ý kiến nhân dân phản đối thì cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có điều chỉnh, sửa đổi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không? Với tỷ lệ bao nhiêu % ý kiến đóng góp của nhân dân phản đối thì nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được sửa đổi toàn bộ, với tỷ lệ bao nhiêu % ý kiến đóng góp của nhân dân phản đối thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được sửa đổi và ít nhất bao nhiêu % ý kiến đóng góp của nhân dân đồng tình thì được xác định là đồng thuận với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất... Những vấn đề này chưa được quy định rõ trong Luật Đất đai năm 2013.

Ba là, Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định rõ việc giải trình của cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong trường hợp ý kiến đóng góp của nhân dân chưa đồng tình với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì được thực hiện theo hình thức nào (giải trình trực tiếp với người dân hay giải trình bằng văn bản gửi cho người dân…) và trình tự, thủ tục giải trình được thực hiện như thế nào?

Bốn là, Luật Đất đai năm 2013 mới chỉ quy định, đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh, thì Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm lấy ý kiến UBND cấp tỉnh trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tuy nhiên, việc tổ chức lấy ý kiến này thực hiện theo hình thức nào (trực tiếp hay lấy bằng văn bản) và thực hiện theo trình tự, thủ tục cụ thể ra sao thì cũng chưa được quy định rõ ràng.

1.2. Thực trạng quy định của Luật Đất đai năm 2013 về lấy ý kiến đóng góp của nhân dân trong lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

1.2.1. Nội dung quy định

Tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003 cho thấy, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi chung là bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất) là một trong những vấn đề khó khăn, phức tạp và luôn gặp phải trở ngại trong quá trình thực thi do người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường. Để khắc phục tình trạng này thì các nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch, công bằng và tuân thủ pháp luật được tôn trọng, thực thi. Thực tế cho thấy, địa phương nào chú trọng tuân thủ các nguyên tắc này, thì việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện nhanh chóng, ít gặp phải sự phản đối, khiếu kiện của người dân. Do đó, việc lấy ý kiến đóng góp của người dân ngay từ quá trình lập phương án bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Vấn đề này được đề cập tại khoản 2 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013, theo đó, việc lấy ý kiến đóng góp của người dân trong lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực hiện như sau:

Thứ nhất, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi.

Việc tổ chức lấy ý kiến phải được lập thành biên bản có xác nhận của đại diện UBND cấp xã, đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, đại diện những người có đất thu hồi.

Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm tổng hợp ý kiến đóng góp bằng văn bản, ghi rõ số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức đối thoại đối với trường hợp còn có ý kiến không đồng ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hoàn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền.

Thứ hai, cơ quan có thẩm quyền thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi trình UBND cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất.

1.2.2. Một số bình luận

Với quy định trên đây, tác giả cho rằng, có một số vấn đề quan trọng mà Luật Đất đai năm 2013 chưa đề cập rõ ràng, cụ thể trong việc lấy ý kiến đóng góp của người dân về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:

Một là, về nguyên tắc đồng thuận đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Luật Đất đai năm 2013 không thể hiện rõ quan điểm lựa chọn nguyên tắc đồng thuận nào trong lấy ý kiến đóng góp của người dân về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: “Phương án đồng thuận tuyệt đối”[3] hay “phương án đồng thuận tương đối”[4].

Điều này có nghĩa là, Luật Đất đai năm 2013 mới chỉ dừng lại ở quy định, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi; tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm tổng hợp ý kiến đóng góp bằng văn bản, ghi rõ số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức đối thoại đối với trường hợp còn có ý kiến không đồng ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hoàn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền. Luật Đất đai năm 2013 không quy định rõ tỷ lệ bao nhiêu % ý kiến người bị thu hồi đất đồng ý với phương án bồi thường thì được coi là đồng tình (75% hay 100%), bao nhiêu % ý kiến người bị thu hồi đất không đồng ý với phương án bồi thường thì được coi là không đồng tình và trong trường hợp đa số ý kiến người bị thu hồi đất không đồng tình với phương án bồi thường thì phương án này có được điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung không? Trường hợp nào thì điều chỉnh toàn bộ, trường hợp nào điều chỉnh một phần phương án bồi thường...?

Hai là, Luật Đất đai năm 2013 không quy định rõ trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp không thay đổi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi đại đa số ý kiến đóng góp của người bị thu hồi đất không đồng tình với phương án này.

Chính sự không rõ ràng và thiếu cụ thể trong việc quy định lấy ý kiến đóng góp của người dân về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất dễ làm cho chúng ta có cảm nhận vấn đề này mang nặng tính hình thức mà không thực chất.

2. Giải pháp góp phần hoàn thiện quy định của Luật Đất đai năm 2013 về lấy ý kiến đóng góp của nhân dân

2.1. Giải pháp hoàn thiện quy định lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Để góp phần hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013 nói chung và quy định lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng, Nhà nước cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể, theo đó:

- Bổ sung quy định về chế tài xử lý đối với trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không thực hiện việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thực hiện không đúng quy định về thời gian lấy ý kiến là 30 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến.

- Bổ sung quy định về tỷ lệ % tối thiểu ý kiến đóng góp của nhân dân đồng ý đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định cụ thể tỷ lệ % ý kiến đóng góp của nhân dân phản đối thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được sửa đổi toàn bộ, với tỷ lệ bao nhiêu % ý kiến đóng góp của nhân dân phản đối thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được sửa đổi, điều chỉnh.

- Bổ sung quy định về hình thức, trình tự, thủ tục giải trình của cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với trường hợp ý kiến đóng góp của nhân dân không đồng tình với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

- Bổ sung quy định về hình thức và trình tự, thủ tục cụ thể về việc lấy ý kiến UBND cấp tỉnh đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh.

2.2. Giải pháp hoàn thiện quy định lấy ý kiến đóng góp của người dân về lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Để góp phần hoàn thiện quy định lấy ý kiến đóng góp của người dân về lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Luật đất đai năm 2013, Nhà nước cần thực hiện một số việc sau đây:

- Ban hành quy định cụ thể hóa về việc lấy ý kiến đóng góp của người bị thu hồi đất về phương án bồi thường, trong đó đề cập rõ tỷ lệ % ý kiến người bị thu hồi đất đồng ý với phương án bồi thường thì được coi là đồng tình, tỷ lệ % ý kiến người bị thu hồi đất không đồng ý với phương án bồi thường thì được coi là không đồng tình và tỷ lệ % ý kiến người bị thu hồi đất không đồng tình với phương án bồi thường thì phương án này được điều chỉnh; tỷ lệ % ý kiến không đồng tình thì phương án bồi thường được điều chỉnh toàn bộ, tỷ lệ % ý kiến không đồng tình thì phương án bồi thường được điều chỉnh một phần.

- Ban hành quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp không điều chỉnh phương án bồi thường khi đại đa số người bị thu hồi đất không đồng ý với phương án bồi thường và chế tài xử lý khi không thực hiện trách nhiệm này.

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến
Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

[1]. Khoản 1 Điều 52 và khoản 2 Điều 63 Luật Đất đai năm 2013.

[2]. Điều 42 Luật Đất đai năm 2013.

[3]. Đồng thuận tuyệt đối khi có 100% ý kiến người dân được hỏi đồng tình với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

[4]. Đồng thuận tương đối khi có ít nhất từ 75% trở lên ý kiến người dân được hỏi đồng tình với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.