Tóm tắt: Bài viết này phân tích trách nhiệm mà người ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước theo quy định pháp luật hiện hành, từ đó, đưa ra một số kiến nghị liên quan đến vấn đề này.

Abstract: This article analyzes the responsibilities of the authorizer in state administrative management in accordance with current legal provisions, thereby, making some recommendations related to this issue.

1. Khái niệm trách nhiệm của người ủy quyền

Trong thực tiễn quản lý và đời sống xã hội, trách nhiệm có thể được tiếp cận từ nhiều khía cạnh. Theo Từ điển Tiếng Việt, trách nhiệm là phụ trách, gánh vác công việc và nhận mọi hậu quả của công việc ấy[1]. Tiếp cận từ phương diện pháp lý, chủ yếu đề cập đến hai cách hiểu về trách nhiệm như sau:

Thứ nhất, trách nhiệm là phải làm việc theo đúng quy định pháp luật hoặc mệnh lệnh của cấp trên và phải tạo ra được kết quả theo những tiêu chuẩn cụ thể[2]. Ví dụ: Ủy ban nhân dân có trách nhiệm giải trình trước Hội đồng nhân dân cùng cấp nên phải cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó.

Thứ hai, trách nhiệm được hiểu là trách nhiệm pháp lý, tức là sự bắt buộc phải gánh chịu các hậu quả pháp lý bất lợi được pháp luật quy định trong chế tài của quy phạm pháp luật[3] nếu có vi phạm hoặc kết quả không đạt được theo đúng yêu cầu. Ví dụ: Công chức bị kỷ luật khiển trách nếu không thực hiện nhiệm vụ được giao mà không có lý do chính đáng[4].

Trong phạm vi bài viết này, trách nhiệm của người ủy quyền được phân tích dưới góc độ những việc mà người ủy quyền cần phải thực hiện khi tiến hành hoạt động ủy quyền.

2. Trách nhiệm của người ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước theo quy định pháp luật hiện hành

Hiện nay, không có văn bản pháp luật riêng biệt quy định về ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Thay vào đó, quy định chung về ủy quyền được đề cập trong nhiều văn bản có giá trị pháp lý khác nhau. Từ những quy định này, ở trường hợp cần thiết trong quản lý, chủ thể có thẩm quyền sẽ tiến hành ủy quyền qua các văn bản cá biệt. Chính vì vậy, việc rà soát quy định pháp luật về trách nhiệm của người ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước gặp nhiều khó khăn. Tuy nhiên, có thể chia các văn bản này thành hai nhóm: (i) Các văn bản quy định về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ; nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ… (ii) Các văn bản quy định về hoạt động quản lý chuyên biệt như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Xử lý vi phạm hành chính, Luật Đất đai, Luật Ngân sách nhà nước…

Trong đó, các văn bản thuộc nhóm (i) có xu hướng đưa ra những quy định chung về ủy quyền như điều kiện, cách thức tiến hành hoạt động ủy quyền; còn các văn bản thuộc nhóm (ii) có xu hướng đưa ra các trường hợp, các giới hạn với hoạt động ủy quyền trong các lĩnh vực cụ thể. Vì vậy, tác giả tập trung phân tích các quy định trong các văn bản nhóm (i) để tìm ra các quy định về những việc mà người ủy quyền cần phải thực hiện. Theo đó, người ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước có các trách nhiệm như sau:

2.1. Xác định phạm vi, đối tượng ủy quyền

Trong việc giới hạn phạm vi ủy quyền, người ủy quyền chỉ được ủy quyền cho người khác thực hiện công việc thuộc thẩm quyền giải quyết của mình; không được giao người khác thực hiện một công việc vượt quá quyền hạn của mình, chẳng hạn, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh không thể ủy quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (vì thẩm quyền này thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh)[5]. Thời hạn ủy quyền cũng cần được xác định. Người ủy quyền có thể lựa chọn ủy quyền theo vụ việc, ủy quyền trong một khoảng thời gian nhất định.

Việc lựa chọn đối tượng ủy quyền cũng đóng vai trò quyết định tới hiệu quả của công việc. Theo quy định pháp luật hiện hành, đối tượng được ủy quyền bao gồm: Cơ quan, đơn vị nằm trong cơ cấu tổ chức của cơ quan ủy quyền[6], cấp phó của người ủy quyền[7], cấp dưới của người ủy quyền[8] hoặc cá nhân trong cơ quan, đơn vị của người ủy quyền (ví dụ: Trưởng đoàn kiểm toán có thể ủy quyền bằng văn bản theo quy định của pháp luật cho thành viên của đoàn kiểm toán[9]). Ngoài ra, trong một số trường hợp, đối tượng được ủy quyền quản lý hành chính nhà nước còn có thể là các cá nhân, tổ chức nằm ngoài bộ máy nhà nước, thậm chí có thể là tổ chức nước ngoài (ví dụ: Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải giao Cục trưởng Cục Đăng kiểm Việt Nam thực hiện ủy quyền cho tổ chức đăng kiểm nước ngoài kiểm định và cấp giấy chứng nhận an toàn kỹ thuật và phòng ngừa ô nhiễm môi trường cho tàu biển Việt Nam hoạt động tuyến quốc tế[10]).

Trong các quy định pháp luật chuyên ngành có đề ra một số giới hạn đối với việc ủy quyền, theo đó, trong quản lý hành chính nhà nước ở một số lĩnh vực không được phép tiến hành ủy quyền như: (i) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất không được ủy quyền[11]; (ii) Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp[12]; (iii) Cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước ở địa phương được ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền[13]; (iv) Người bị chất vấn không được ủy quyền cho người khác trả lời thay mình tại kỳ họp Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Thường trực Hội đồng nhân dân[14].

2.2. Bảo đảm các điều kiện cần thiết để người được ủy quyền thực hiện việc được ủy quyền

Việc ủy quyền nhưng không kèm theo điều kiện bảo đảm, không được tăng cường tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới kết quả thực hiện công việc. Theo Báo cáo số 08/BC-ĐGS về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2016 của Đoàn giám sát Quốc hội khóa XIV, có những vấn đề mang tính cụ thể mà địa phương đã được cấp trên ủy quyền nhưng lại chưa được giải quyết triệt để vì không thuộc kế hoạch đã được phê duyệt, do vậy, không có kinh phí để thực hiện. Trong nhiều trường hợp, các vấn đề bất cập có thể giải quyết ngay tại cấp xã hoặc cấp huyện nhưng do các cấp chính quyền này thiếu nguồn lực, hoặc nguồn lực do cấp chính quyền cao hơn quyết định, dẫn đến sự chậm trễ, kéo dài.

Điều kiện về tài chính đóng vai trò then chốt trong việc thực hiện công việc được ủy quyền. Nếu việc ủy quyền diễn ra ngoài cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, người ủy quyền có trách nhiệm chuyển giao hoặc tìm kiếm các nguồn kinh phí cho người được ủy quyền. Ví dụ, ngày 27/3/2021, trong buổi làm việc của Đoàn công tác Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh với Ủy ban nhân dân TP. Thủ Đức, Chủ tịch Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh đã giao Sở Nội vụ và Sở Tư pháp cùng Ủy ban nhân dân TP. Thủ Đức hệ thống hóa lại tất cả các nội dung thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh có thể ủy quyền cho TP. Thủ Đức ở mức tối đa. Việc làm này được cho là cần thiết nhằm tạo điều kiện phát triển cho TP. Thủ Đức trong giai đoạn đầu mới thành lập. Để TP. Thủ Đức có kinh phí thực hiện các hoạt động do Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh ủy quyền, Chủ tịch Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh đã cho phép Ủy ban nhân dân TP. Thủ Đức được chủ động sử dụng 50% nguồn thu được từ bán đấu giá tài sản, trụ sở công sản do TP. Hồ Chí Minh quản lý nằm trên địa bàn TP. Thủ Đức; giao thẩm quyền cho địa phương chủ động triển khai các dự án từ nguồn thu này[15]. Đây là một cách làm có nhiều đột phá hướng tới bảo đảm điều kiện cho việc thực hiện các nhiệm vụ được ủy quyền của TP. Thủ Đức.

Bên cạnh đó, các điều kiện như về nguồn nhân lực, về cơ chế đặc thù trong một số trường hợp đặc biệt cũng cần được người ủy quyền xem xét, giải quyết khi tiến hành ủy quyền.

2.3. Ban hành văn bản ủy quyền

Trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng, hình thức văn bản thể hiện nhiều ưu điểm nên được sử dụng rộng rãi. Việc ủy quyền thể hiện bằng văn bản là căn cứ pháp lý rõ ràng cho người được ủy quyền nắm bắt được nhiệm vụ của mình. Bên cạnh đó, hình thức văn bản còn có thể lưu trữ lâu dài mà vẫn bảo đảm tính chính xác tuyệt đối của thông tin. Chính vì vậy, quy định trách nhiệm của người ủy quyền phải ban hành văn bản là phù hợp.

Tuy nhiên, hầu hết các quy định của pháp luật không xác định văn bản ủy quyền là loại văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính thông thường[16]. Trong ba loại văn bản trên, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật thích hợp với việc ủy quyền trong các vụ việc cụ thể[17] hoặc ủy quyền trong một khoảng thời gian nhất định nhằm bảo đảm tính ổn định của công việc được ủy quyền[18]; giấy ủy quyền phù hợp với việc ủy quyền để thực hiện các nghĩa vụ không sử dụng quyền lực mang tính áp đặt trong quản lý (ví dụ: Bộ Ngoại giao cấp Giấy ủy quyền cho Đại sứ Đặc mệnh toàn quyền nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại Liên hiệp Vương quốc Anh và Bắc Ai-len Trần Ngọc An thay mặt Chính phủ ký Hiệp định Thương mại tự do với đại diện có thẩm quyền của Chính phủ Liên hiệp Vương quốc Anh và Bắc Ai-len[19]).

2.4. Hướng dẫn cho người được ủy quyền hiểu rõ về nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền

Bản chất của ủy quyền là hoàn thành được công việc thông qua người được ủy quyền. Vì vậy, nếu người được ủy quyền không hiểu rõ họ cần làm công việc gì thì kết quả có thể không đúng yêu cầu, không như mong muốn hoặc kéo dài thời gian so với quy định. Do đó, khi tiến hành ủy quyền, người ủy quyền cần làm rõ để người được ủy quyền nắm được những yêu cầu như: Bản chất của công việc cần làm là gì; lợi ích đem lại cho tổ chức và cá nhân khi thực hiện công việc ra sao; công việc đó được trao cho tổ chức, cá nhân cụ thể nào, căn cứ vào đâu để trao trách nhiệm đó, họ có khả năng thực hiện trách nhiệm đó như thế nào; vai trò, vị trí của người thực hiện trong mối quan hệ với cấp trên, đồng nghiệp ra sao khi thực hiện nhiệm vụ được ủy quyền; phạm vi thẩm quyền khi thực hiện nhiệm vụ; trách nhiệm của người được ủy quyền đối với kết quả công việc (số lượng, chất lượng, thời gian) là gì; làm thế nào để kiểm soát tiến trình thực hiện công việc đó; người được ủy quyền đã ý thức đầy đủ về trách nhiệm của bản thân trước cơ quan, cấp trên và xã hội hay chưa; nếu có vi phạm thì chế tài áp dụng nhằm bảo đảm tính chịu trách nhiệm là gì, thi hành dựa trên cơ sở nào và ai là người xử lý.

2.5. Kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền

Để bảo đảm công việc được hoàn thành với kết quả mong đợi, người ủy quyền cần phải theo dõi, kiểm tra tiến trình thực hiện công việc và đưa ra sự hỗ trợ kịp thời khi cần thiết. Khi kiểm tra thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền, người ủy quyền cũng có thể đánh giá được kết quả của công việc, từ đó, có những điều chỉnh hợp lý. Ngoài ra, trong một số trường hợp, người được ủy quyền thực hiện vượt quá phạm vi ủy quyền, có thể làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người ủy quyền đối với phần công việc được thực hiện vượt quá phạm vi ủy quyền. Khi phát hiện những trường hợp này, người ủy quyền cần xử lý để tránh ảnh hưởng đến kết quả của hoạt động quản lý.

Việc ủy quyền có thể dừng lại nếu người ủy quyền thấy người được ủy quyền không có khả năng hoàn thành được công việc một cách có hiệu quả. Ví dụ, ngày 26/4/2019, Cục Bảo vệ thực vật, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã ban hành văn bản tạm dừng việc ủy quyền kiểm tra nhà nước chất lượng phân bón nhập khẩu đối với Công ty cổ phần Giám định và khử trùng (FCC) do phát hiện trong quá trình thực hiện, Công ty này chưa tuân thủ một số quy định của quản lý nhà nước. Việc tạm dừng này là cần thiết và phòng tránh được các hậu quả phát sinh, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và quyền, nghĩa vụ của đối tượng quản lý.

2.6. Chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ

Thực hiện ủy quyền không có nghĩa là người ủy quyền sẽ không còn bất kỳ trách nhiệm gì hay người được ủy quyền sẽ có toàn quyền quyết định đối với những công việc được ủy quyền. Ủy quyền không phải là cơ hội để đùn đẩy công việc và trách nhiệm cho người khác.

Tại khoản 3 Điều 22, khoản 3 Điều 33 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), người có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Như vậy, trong trường hợp ủy quyền cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ được giao, cán bộ, công chức vẫn phải chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động đó.

Có thể thấy, thẩm quyền mà Nhà nước giao cho chủ thể quản lý đồng thời là trách nhiệm của họ trước pháp luật, trước Nhà nước và nhân dân. Người có thẩm quyền phải có trách nhiệm thi hành công vụ có hiệu quả, kể cả trong trường hợp lựa chọn ủy quyền cho người khác. Về bản chất, ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước là cử người khác thay mặt, đại diện cho người ủy quyền thực hiện nhiệm vụ đã được giao phó; người ủy quyền vẫn là người có nhiệm vụ, quyền hạn, được hưởng lương cũng như các chế độ khác để thực hiện nhiệm vụ của mình. Vì vậy, người ủy quyền vẫn phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những hành vi do người được ủy quyền thực hiện trong phạm vi và thời hạn ủy quyền. Đồng thời, người được ủy quyền phải chịu trách nhiệm trước người ủy quyền và trước pháp luật về những hành vi mà mình thực hiện.

3. Một số kiến nghị nâng cao trách nhiệm của người ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước

Thứ nhất, thống nhất quy định về trách nhiệm của người ủy quyền trong các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Cán bộ, công chức.

Hiện nay, chỉ có Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về trách của người ủy quyền. Tuy nhiên, văn bản này chỉ giới hạn phạm vi điều chỉnh trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chứ không áp dụng cho các cơ quan nhà nước ở trung ương. Vì vậy, để tạo nên sự thống nhất trong quản lý hành chính nhà nước, các quy định về trách nhiệm của người ủy quyền cần được thể hiện trong các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và trong Luật Cán bộ, công chức với ý nghĩa là một trách nhiệm đặt ra khi thi hành công vụ. Từ những quy định chung đó, trong các lĩnh vực quản lý chuyên ngành, các văn bản pháp luật sẽ quy định chi tiết về trách nhiệm của người ủy quyền cho phù hợp với đặc thù của lĩnh vực quản lý.

Thứ hai, quy định rõ các nguyên tắc, điều kiện, phạm vi, thủ tục đối với việc ủy quyền.

Việc sử dụng quyền lực luôn tiềm ẩn nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng quản lý. Vì vậy, việc xác định thẩm quyền quản lý là một trong những nội dung cơ bản của pháp luật hành chính. Ủy quyền cũng cần được coi như một căn cứ xác định thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước, nếu không có các quy định chặt chẽ sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện trong việc ủy quyền. Pháp luật hiện hành thường chỉ chú ý đến việc xác định giới hạn ủy quyền mà chưa có quy định về nguyên tắc hay thủ tục ủy quyền. Trong nhiều trường hợp, do thiếu các quy định pháp luật về nguyên tắc, điều kiện, phạm vi, thủ tục ủy quyền nên không thể truy cứu trách nhiệm của người ủy quyền.

Thứ ba, xác định rõ trách nhiệm của người ủy quyền trong các vụ án hành chính.

Xét xử vụ án hành chính là biện pháp quan trọng nhằm kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 xác định người bị kiện trong các vụ án hành chính là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện[20]. Như vậy, nếu người ủy quyền là người đứng đầu cơ quan, đơn vị thì khi quyết định hành chính/hành vi hành chính bị khởi kiện, người ủy quyền bị xác định là người bị kiện. Tuy nhiên, nếu người ủy quyền không phải là người đứng đầu thì pháp luật tố tụng chưa có quy định để xác định trách nhiệm của người ủy quyền trong việc giải quyết vụ án hành chính. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nên bổ sung quy định về vai trò của người ủy quyền nhằm bảo đảm rằng họ phải chịu trách nhiệm với kết quả thực hiện nhiệm vụ đã ủy quyền.

ThS. Nguyễn Thu Trang
Đại học Luật Hà Nội