1. Các căn cứ trả lại đơn khởi kiện trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Theo quy định tại khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, khi rơi vào các trường hợp sau thì Tòa án phải trả lại đơn khởi kiện:

Thứ nhất, người khởi kiện không có quyền khởi kiện. Theo quy định của pháp luật, không phải bất kỳ chủ thể nào cũng có quyền khởi kiện vụ án hành chính mà chỉ những cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri (sau đây gọi chung là các khiếu kiện) mới có quyền khởi kiện. Do đó, người khởi kiện không có quyền khởi kiện là trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện việc khởi kiện không bị tác động trực tiếp bởi các khiếu kiện. Đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ bị ảnh hưởng mà không chịu tác động trực tiếp bởi các khiếu kiện này thì họ không có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Vì vậy, khi xem xét đơn khởi kiện và tài liệu kèm theo mà phát hiện cá nhân, cơ quan, tổ chức không có quyền khởi kiện thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện.

Thứ hai, người khởi kiện không có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ. Để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình trước sự xâm phạm bởi các khiếu kiện trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thì điều kiện tiên quyết là cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện phải chứng minh mình có đủ năng lực hành vi tố tụng hành chính. Năng lực hành vi tố tụng hành chính bao gồm năng lực về độ tuổi và năng lực hành vi dân sự. Không có năng lực hành vi tố tụng hành chính được hiểu là trường hợp cá nhân dưới 18 tuổi và người từ đủ 18 tuổi trở lên nhưng mất năng lực hành vi dân sự. Nếu phát hiện cá nhân, cơ quan, tổ chức không có năng lực hành vi tố tụng hành chính thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện.

Thứ ba, trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó. Khi xem xét đơn khởi kiện vụ án hành chính mà phát hiện cá nhân, cơ quan, tổ chức chưa có đủ điều kiện khởi kiện theo quy định của pháp luật thì Tòa án trả lại đơn khởi kiện cho họ.

Thứ tư, sự việc đã được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Đối với những sự việc đã được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án thì cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan không được quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án thụ lý giải quyết lại vụ việc đó (trừ trường hợp Tòa án đã ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại khoản 1 Điều 144). Trường hợp không đồng ý với bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật thì cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan chỉ có quyền kiến nghị với chủ thể có thẩm quyền yêu cầu xem xét lại bản án, quyết định này theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm.

Thứ năm, sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân được chia thành ba loại, đó là thẩm quyền theo loại việc, thẩm quyền theo lãnh thổ và thẩm quyền theo cấp Tòa án. Do vậy, có thể xem các trường hợp sau là trường hợp sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án: (i) Trường hợp vụ việc được khởi kiện không thuộc thẩm quyền của hệ thống Tòa án nói chung. Tức là không thuộc thẩm quyền giải quyết của bất cứ Tòa nào trong toàn hệ thống Tòa án. (ii) Trường hợp vụ việc khởi kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của hệ thống Tòa án nói chung nhưng đây không phải là vụ án hành chính. (iii) Trường hợp sự việc được khởi kiện thuộc thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của hệ thống Tòa án nói chung được quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nhưng không thuộc thẩm quyền của Tòa án nhận đơn mà lại thuộc thẩm quyền của một Tòa khác trong hệ thống Tòa án (có thể cùng cấp hoặc không cùng cấp).

Thứ sáu, người khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu nại. Trường hợp vừa có đơn khiếu nại vừa có đơn khởi kiện được hiểu là trường hợp sự việc khởi kiện chưa được xác lập thẩm quyền giải quyết, tức là, tại thời điểm khiếu nại và khởi kiện, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chưa thụ lý giải quyết khiếu nại và Tòa án cũng chưa thụ lý giải quyết vụ việc. Trong trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà họ lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu nại thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện.

Thứ bảy, đơn khởi kiện không có đủ nội dung do luật định. Đơn khởi kiện phải có đủ nội dung như: Ngày, tháng, năm làm đơn; Tòa án được yêu cầu giải quyết vụ án hành chính; tên, địa chỉ, số điện thoại, số fax, địa chỉ thư điện tử (nếu có) của người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; nội dung quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, nội dung giải quyết khiếu nại về danh sách cử tri hoặc tóm tắt diễn biến của hành vi hành chính; nội dung quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có); yêu cầu đề nghị Tòa án giải quyết; cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Nếu đơn khởi kiện thiếu các nội dung này mà không được người khởi kiện sửa đổi, bổ sung khi đã được thẩm phán thông báo bằng văn bản và nêu rõ những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung cho người khởi kiện sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày người khởi kiện nhận được thông báo của Tòa án thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện.

Thứ tám, cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện không đóng tiền tạm ứng án phí. Cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện không đóng tiền tạm ứng án phí khi đã hết thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được thông báo nộp tiền tạm ứng án phí thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện trừ trường hợp người khởi kiện được miễn nộp tiền tạm ứng án phí, không phải nộp tiền tạm ứng án phí hoặc có lý do chính đáng.

2. Hạn chế và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định về các căn cứ trả lại đơn khởi kiện trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015

2.1. Các hạn chế trong quy định về việc trả lại đơn khởi kiện

- Các căn cứ trả lại đơn khởi kiện còn chưa rõ ràng: Khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định rõ thế nào là trường hợp người khởi kiện không có quyền khởi kiện; trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó.

- Bỏ sót một số trường hợp phải trả lại đơn khởi kiện: Khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã bỏ sót một số căn cứ cần phải trả lại đơn khởi kiện như trong trường hợp hết thời hiệu khởi kiện hoặc trong trường hợp người khởi kiện vừa khởi kiện vừa khiếu nại nhưng lại không lựa chọn một trong hai cơ quan giải quyết vụ việc.

2.2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định về các căn cứ trả lại đơn khởi kiện

Một là, luật hay các văn bản hướng dẫn thi hành nên quy định rõ thế nào là trường hợp người khởi kiện không có quyền khởi kiện. Theo tác giả, trường hợp người khởi kiện không có quyền khởi kiện là các trường hợp sau đây:

- Trường hợp người khởi kiện không có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trực tiếp bởi các khiếu kiện. Việc khởi kiện vụ án hành chính phụ thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể khởi kiện, không một ai hoặc cơ quan nào có quyền ép buộc hay cản trở cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền của mình. Mặt khác, cơ sở của việc thực hiện quyền khởi kiện là nhận thức chủ quan của chủ thể khởi kiện vụ án hành chính về tính trái pháp luật của quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Chính vì vậy, việc khởi kiện chỉ phát sinh khi cá nhân, cơ quan tổ chức cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi các khiếu kiện và người có quyền khởi kiện chỉ trở thành người khởi kiện khi họ tiến hành làm đơn khởi kiện vụ án hành chính trên thực tế. Tuy nhiên, không phải bất cứ chủ thể nào cũng có quyền khởi kiện vụ án hành chính, cũng như có thể tham gia thực hiện quyền tố tụng hành chính đó trước Tòa án. Vì chỉ có những ai bị xâm phạm trực tiếp bởi các khiếu kiện mới được khởi kiện vụ án hành chính. Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành không có quy định nào nói về việc người khởi kiện phải là người bị “tác động trực tiếp” bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên, theo tác giả thì “thực tiễn áp dụng pháp luật và thưc tiễn giải quyết vụ án hành chính cho thấy chỉ có những cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính”[1]. Nếu người tiến hành khởi kiện không bị tác động trực tiếp bởi các khiếu kiện hành chính thì họ được xem như không có quyền khởi kiện và Tòa án sẽ không thụ lý giải quyết vụ án mà phải trả lại đơn khởi kiện theo đúng quy định của pháp luật.

- Trường hợp người khởi kiện xác định sai tư cách chủ thể của người bị kiện. Theo quy định tại khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện”. Có thể hiểu, trường hợp người khởi kiện xác định sai tư cách của người bị kiện là trường hợp người khởi kiện xác định người bị kiện là chủ thể không có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện các khiếu kiện. Cụ thể, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính thuộc về cá nhân nhưng người khởi kiện lại xác định đó là tập thể hoặc ngược lại. Điều 2 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính thì người bị kiện trong vụ án hành chính được xác định như sau:

+ Để xác định đúng người bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức thì phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết vụ việc đó. Trường hợp có nhiều luật cùng quy định thẩm quyền ra quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính về một lĩnh vực quản lý thì việc xác định thẩm quyền của người bị kiện khi nào là cá nhân, khi nào là cơ quan, tổ chức phải căn cứ vào luật chuyên ngành.

+ Về cách xác định ai là người chịu trách nhiệm đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính: Nếu quyết định, hành vi đó được pháp luật quy định cho cơ quan hay chức danh cụ thể, thì trách nhiệm đối với quyết định hay hành động hoặc không hành động thực hiện hành vi đó luôn thuộc cơ quan hay chức danh cụ thể đã được pháp luật quy định, mà không phụ thuộc việc cơ quan hay người được pháp luật trao quyền đã ủy quyền cho cơ quan hay người cụ thể khác thực hiện[2].

Hai là, quy định rõ thế nào là trường hợp Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó. Theo tác giả, nội hàm của điều kiện khởi kiện trong cụm từ “chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính” không được hiểu bao gồm tổng thể các điều kiện trên. Trường hợp “chưa có đủ điều kiện khởi kiện vụ án hành chính” được hiểu là trường hợp chưa khiếu nại trước khi khởi kiện:

- Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc khi chưa nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà còn trong thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật.

- Trường hợp cá nhân khởi kiện vụ án hành chính quyết định danh sách cử tri mà chưa thực hiện việc khiếu nại trước. Hoặc trường hợp cá nhân khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri khi đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà chưa được giải quyết và chưa hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật[3].

Ba là, bổ sung một số căn cứ trả lại đơn khởi kiện

- Tòa án trả lại đơn khởi kiện do thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do chính đáng. Mặc dù pháp luật quy định quyền khởi kiện và đảm bảo thực hiện quyền này của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhưng không có nghĩa là quyền khởi kiện được thực hiện bất cứ lúc nào. Theo quy định, người khởi kiện phải bị giới hạn trong một khung thời gian nhất định hay còn gọi là giới hạn về thời hiệu khởi kiện. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thời hiệu khởi kiện được hiểu là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm. Nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Do vậy, Tòa án trả lại đơn khởi kiện nếu việc khởi kiện này là hết thời hiệu khởi kiện được xem là một quy định hợp lý.

- Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp người khởi kiện không lựa chọn cơ quan giải quyết khi vừa có đơn khởi kiện, vừa có đơn khiếu nại. Khi có tranh chấp hành chính phát sinh, chủ thể bị tác động bởi các tranh chấp hành chính là các cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại đến chính cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành các khiếu kiện hành chính dẫn đến tranh chấp hoặc khởi kiện ra Tòa án nhân dân có thẩm quyền. Tuy nhiên, nhiều trường hợp, cá nhân, cơ quan và tổ chức lựa chọn giải pháp an toàn là có đơn khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đây là điểm tạo nên khác biệt với trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó tại điểm c khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 - trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính khi đã được người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thụ lý giải quyết, tức là đã được xác định thẩm quyền. Khi nhận được đơn khởi kiện đồng thời khiếu nại sự việc đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Tòa án yêu cầu người khởi kiện làm văn bản lựa chọn cơ quan giải quyết; trường hợp người khởi kiện không làm được văn bản lựa chọn thì Tòa án phải lập biên bản về việc người khởi kiện lựa chọn cơ quan giải quyết. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định quyền quyết định trong trường hợp này thuộc về người khởi kiện là phù hợp với nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự (trừ trường hợp ngoại lệ là sự việc có liên quan đến nhiều người, trong đó có người lựa chọn con đường giải quyết bằng khiếu nại, có người là khiếu kiện; quyền lợi và nghĩa vụ của người khiếu kiện và người khiếu nại không độc lập với nhau thì Tòa án được xác định là cơ quan có thẩm quyền xét xử theo thủ tục chung). Có thể thấy, việc Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không cho phép một vụ việc hành chính nhưng lại được giải quyết đồng thời bởi hai cơ quan nhà nước khác nhau về thẩm quyền và lĩnh vực hoạt động là phù hợp, tránh mất thời gian của đương sự cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền… Do đó, việc Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp này là cần thiết để đảm bảo pháp luật được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh.

Pháp luật quy định các trường hợp trả lại đơn khởi kiện sẽ giảm gánh nặng của Tòa án trong việc giải quyết tất cả các vụ việc nhận được, loại bỏ những vụ việc khởi kiện không có căn cứ; có cơ sở để từ chối thụ lý đối với những trường hợp không được giải quyết, tránh mất thời gian và công sức để tiến hành thủ tục giải quyết một vụ án không có kết quả. Ngoài ra, việc quy định các trường hợp trả lại đơn khởi kiện cũng giúp đương sự tiết kiệm thời gian và công sức, không tiếp tục tham gia tố tụng trong những trường hợp không mang lại hiệu quả giải quyết. Vì nếu rơi vào trường hợp trả lại đơn khởi kiện mà Tòa án vẫn tiếp tục giải quyết, thì bản án hay quyết định được ban hành sẽ không được thi hành do Tòa án cấp trên sẽ tuyên hủy bản án hoặc quyết định này. Do đó, theo tác giả, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần có những quy định cụ thể liên quan đến vấn đề này để tạo ra sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật cũng như thực tiễn xét xử của Tòa án.

Nguyễn Thanh Quyên

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1] Lê Việt Sơn, 2013, “Bàn về người khởi kiện và người bị kiện trong vụ án hành chính”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (04), tr. 29.

[2] Nguyễn Cửu Việt (2013), “Phạm vi các loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 2+3), tr. 93 - 102.

[3] Thời hạn giải quyết khiếu nại về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân là 05 ngày.