Tóm tắt: Bài viết nêu lên thực trạng hoạt động kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện nay, từ đó đưa ra đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật để nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động này trên thực tế.

Abstract: The article raises the current status of activity inspecting the law implementation on handling of administrative violations, thereby making recommendations for completing the legal regulations to further improve the validity, effectiveness of this activity in the practice.

Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) và quản lý công tác thi hành pháp luật (THPL) về XLVPHC là một lĩnh vực mang tính đặc thù và phức tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, ở mọi cấp chính quyền; có ảnh hưởng, tác động trực tiếp đến quyền tài sản, quyền nhân thân của công dân và đến tất cả các doanh nghiệp[1]. Vì vậy, để quản lý có hiệu quả công tác THPL về XLVPHC, hoạt động kiểm tra công tác THPL về XLVPHC nhằm phát hiện, xử lý những sai phạm phát sinh trong quá trình người có thẩm quyền xử lý hành chính thực thi công vụ là rất cần thiết, nhằm bảo đảm tính công bằng, khách quan, chính xác, minh bạch trong áp dụng pháp luật trong XLVPHC.

1. Thực trạng hoạt động kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính hiện nay

Luật Xử lý vi phạm hành chính tại điểm d khoản 2, khoản 3 và điểm b khoản 5 Điều 17 quy định rõ, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý công tác THPL về XLVPHC, trong đó có nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra việc THPL về XLVPHC; tại Điều 18 cũng quy định trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị thường xuyên kiểm tra, thanh tra và xử lý kịp thời đối với vi phạm của người có thẩm quyền XLVPHC thuộc phạm vi quản lý của mình. Trên cơ sở quy định của Luật này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017), trong đó, một số vấn đề cơ bản liên quan đến kiểm tra công tác THPL về XLVPHC đã được đề cập khái quát tại Điều 21 như: Nội dung kiểm tra, các trường hợp được kiểm tra, thẩm quyền ra quyết định kiểm tra và báo cáo kết quả kiểm tra.

Điều 15 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ quy định về trách nhiệm kiểm tra, thanh tra của các bộ, cơ quang ngang bộ: Kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ; kiểm tra, thanh tra các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện pháp luật về ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ.

Bên cạnh đó, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành, địa phương trong thực hiện quản lý nhà nước cũng quy định về trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ được giao.

Mặc dù đã có các văn bản quy phạm pháp luật quy định và công tác kiểm tra tình hình THPL về XLVPHC cũng đã và đang được triển khai nghiêm túc tại các địa phương, bộ, ngành, tuy nhiên, thực tiễn kiểm tra công tác THPL về XLVPHC trong hơn 05 năm triển khai thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính cho thấy, nhiều nơi vẫn còn lúng túng, thiếu thống nhất trong quá trình triển khai thực hiện, cụ thể như sau:

Thứ nhất, về việc xác định căn cứ để thành lập đoàn kiểm tra và cơ quan ban hành quyết định thành lập đoàn kiểm tra tại bộ, ngành, địa phương hiện nay còn chưa được thống nhất, do chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể. Chính vì vậy, trên thực tế đã có tình trạng như: Tại tỉnh N thì Quyết định thành lập đoàn kiểm tra do Sở Tư pháp ban hành và được ban hành sau Kế hoạch kiểm tra của Sở Tư pháp, lấy Kế hoạch kiểm tra làm căn cứ ban hành Quyết định đó; tuy nhiên, tại tỉnh H, Quyết định thành lập đoàn kiểm tra lại do Ủy ban nhân dân ban hành, được ban hành trước Kế hoạch kiểm tra và được làm căn cứ để ban hành Kế hoạch kiểm tra.

Thứ hai, về nội dung của các quyết định thành lập đoàn kiểm tra thì còn tình trạng mỗi địa phương lại quy định một nội dung khác nhau. Chúng tôi xin nêu một ví dụ thực tế như: Quyết định số 369/QĐ-UBND ngày 05/4/2017 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh B và Quyết định số 827/QĐ-UBND ngày 21/4/2017 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh T về thành lập đoàn kiểm tra liên ngành việc THPL về XLVPHC đối với một số lĩnh trên địa bàn tỉnh:

- Về phần nhiệm vụ, quyền hạn của đoàn kiểm tra: Hai quyết định này không thống nhất, mỗi quyết định quy định một nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau cho đoàn kiểm tra.

- Về thời gian kiểm tra: Quyết định số 369/QĐ-UBND xác định thời gian kiểm tra là 30 ngày làm việc, kể từ ngày đoàn kiểm tra liên ngành công bố Quyết định, Kế hoạch kiểm tra; tuy nhiên, tại Quyết định số 827/QĐ-UBND lại xác định thời gian kiểm tra là tháng 5, tháng 6 và tháng 10 năm 2017.

- Việc xác định đối tượng kiểm tra trong hai quyết định của hai địa phương cũng không thống nhất, theo đó, tại Quyết định số 827/QĐ-UBND xác định đối tượng kiểm tra là các hồ sơ, tài liệu vụ việc XLVPHC còn trong Quyết định số 369/QĐ-UBND lại xác định đối tượng kiểm tra là các cơ quan, đơn vị được kiểm tra (Cục Thuế, Chi cục Thuế…).

Thứ ba, về cách thức kiểm tra, kiểm tra như thế nào, theo trình tự, thủ tục nào, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật nào để kiểm tra: Các cơ quan tiến hành việc kiểm tra cũng như đối tượng được kiểm tra cũng tỏ ra lúng túng, không biết trách nhiệm của mình phải làm gì, đến đâu; các công việc liên quan đến sau kiểm tra là gì, có phải theo dõi, giám sát, đôn đốc việc thực hiện kết luận kiểm tra không, việc theo dõi, giám sát, đôn đốc việc thực hiện kết luận kiểm tra được thực hiện như thế nào cũng chưa có quy định cụ thể. Vì vậy, thực tế hiện nay, cách thức, quy trình kiểm tra tồn tại sự khác biệt, chưa thống nhất. Chẳng hạn như:

Tại Kế hoạch kiểm tra liên ngành việc THPL về XLVPHC trong lĩnh vực nông nghiệp của một Sở Tư pháp, trong phần cách thức kiểm tra đã nêu rõ các vấn đề đơn vị được kiểm tra cần chuẩn bị, cách thức, trình tự làm việc trong quá trình kiểm tra, đồng thời nêu rõ “kết thúc kiểm tra, đại diện đơn vị được kiểm tra nêu những khó khăn, vướng mắc và đề xuất, kiến nghị với Đoàn kiểm tra; Đoàn kiểm tra tiếp thu ý kiến, có Biên bản kết luận kiểm tra và thông báo cho các cơ quan, đơn vị được kiểm tra”. Tuy nhiên, có địa phương thì trong kế hoạch không nêu cụ thể cách thức kiểm tra mà chỉ nêu chung chung trong phần tổ chức thực hiện.

Hoặc trong Kế hoạch kiểm tra không nêu cụ thể về thời gian, nội dung, cách thức… mà lại giao cho đơn vị ban hành quyết định kiểm tra phải ghi rõ các nội dung này như tại Quyết định số 1965/QĐ-BCA-VO3 ngày 27/3/2019 của Bộ Công an quyết định ban hành Kế hoạch kiểm tra việc THPL về XLVPHC trong Công an nhân dân năm 2019, thì phần cách thức kiểm tra lại không quy định cụ thể trong kế hoạch này mà giao “Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp ban hành Quyết định kiểm tra và gửi Công an các đơn vị địa phương trước khi tiến hành kiểm tra theo quy định tại khoản 3 Điều 7 Thông tư số 63/2017/TT-BCA. Quyết định kiểm tra phải ghi rõ thành phần đoàn kiểm tra; thời gian, nội dung, địa điểm kiểm tra, tên Công an đơn vị, địa phương được kiểm tra, chương trình kiểm tra, trách nhiệm của đoàn kiểm tra”…

Thứ tư, về hình thức thể hiện kết quả của cuộc kiểm tra cũng chưa có sự thống nhất, ví dụ như có tỉnh thì ban hành Báo cáo kết quả kiểm tra tình hình THPL về XLVPHC trên địa bàn tỉnh, tỉnh khác thì lại ban hành Kết luận kiểm tra việc THPL về XLVPHC…

2. Nguyên nhân và đề xuất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm tra công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính

2.1. Nguyên nhân

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tồn tại, hạn chế trong hoạt động kiểm tra công tác THPL về XLVPHC, một trong những nguyên nhân là do trong điều kiện hiện nay, chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định cụ thể trình tự, thủ tục kiểm tra trong công tác THPL về XLVPHC. Nghị định số 81/2013/NĐ-CP mới chỉ quy định khái quát, chưa quy định đầy đủ, cụ thể các nội dung khác có tính chất “xương sống” cho hoạt động kiểm tra như: Chưa có các quy định về trình tự, thủ tục, hình thức, cách thức tổ chức kiểm tra, thực hiện kết luận kiểm tra việc THPL về XLVPHC; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện kết luận kiểm tra; theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận kiểm tra… Bên cạnh đó, một số quy định mặc dù có nội dung mang tính nguyên tắc nhưng chưa đầy đủ, toàn diện và chưa phù hợp với sự thay đổi của tình hình thực tế như: Quy định về căn cứ kiểm tra, thẩm quyền kiểm tra việc THPL về XLVPHC...

2.2. Một số đề xuất

Từ những tồn tại, vướng mắc và nguyên nhân đã phân tích ở trên, chúng tôi cho rằng, việc xác lập và hoàn thiện cơ chế kiểm tra trong công tác THPL về XLVPHC là giải pháp hữu hiệu để có thể giải quyết một cách tốt nhất vấn đề đặt ra. Để làm được điều này, trên cơ sở tổng kết, đánh giá tổng thể thực trạng các quy định pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn triển khai công tác kiểm tra việc THPL về XLVPHC trong thời gian vừa qua, Chính phủ cần nghiên cứu, xây dựng và ban hành quy định cụ thể về kiểm tra công tác THPL về XLVPHC.

Việc xây dựng và ban hành một văn bản quy định cụ thể về kiểm tra công tác THPL về XLVPHC có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh hiện nay, bởi lẽ, dưới góc độ của người áp dụng pháp luật về XLVPHC, thì việc áp dụng các chế tài XLVPHC có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền con người, quyền công dân, quyền tài sản của cá nhân, tổ chức. Bên cạnh đó, không giống như cơ chế xét xử tại Tòa án theo thủ tục tư pháp, việc XLVPHC (ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính hoặc các quyết định khác trong XLVPHC) chỉ do một người thực hiện, lại không có thủ tục xem xét lại tính đúng, sai của quyết định (như phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm đối với bản án, quyết định của Tòa án), do vậy, có thể có những sai sót không được phát hiện ra. Hiện nay, pháp luật về XLVPHC cũng đã có những quy định nhằm tạo điều kiện cho các bên trong quan hệ này có thể có cơ hội được giải đáp thắc mắc, xem xét lại quyết định, sửa chữa, khắc phục những sai sót trong quá trình ban hành quyết định, tuy nhiên, vẫn có hạn chế nhất định, chẳng hạn như:

- Khoản 3 Điều 18 Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) quy định việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành mới quyết định về XLVPHC. Nhưng đây chỉ là việc tự bản thân người ban hành quyết định xem xét, thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành mới quyết định về XLVPHC (có thể tự họ phát hiện ra hoặc theo yêu cầu của cấp trên), không có quy định về việc cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định về XLVPHC của cấp dưới, cũng không có quy định về việc cấp trên được trực tiếp thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ quyết định về XLVPHC của cấp dưới.

- Điều 15 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định về việc khiếu nại, tố cáo và khởi kiện trong XLVPHC. Tuy nhiên, đây là quyền của các cá nhân, tổ chức có liên quan, họ có thể thực hiện hoặc không thực hiện. Đôi khi tâm lý lo ngại việc “dính dáng” đến pháp luật, kiện cáo (thậm chí có những vụ việc kiện cáo kéo dài) cũng là yếu tố gây cản trở người dân, doanh nghiệp trong việc ý thức và thực hiện đầy đủ quyền này.

Chính vì những lý do nêu trên, chúng tôi cho rằng, việc bổ sung hoạt động kiểm tra đối với công tác THPL về XLVPHC trên cơ sở xây dựng một văn bản quy định cụ thể, rõ ràng trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động này là rất cần thiết, góp phần bảo đảm, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động XLVPHC trên thực tế, kịp thời phát hiện và xử lý những sai sót phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật.

Một số nội dung và yêu cầu cụ thể về cơ chế kiểm tra cần được nghiên cứu, quy định trong văn bản quy định về kiểm tra công tác THPL về XLVPHC:

- Về nguyên tắc kiểm tra, cần quy định một số nguyên tắc cơ bản sau đây trong kiểm tra công tác THPL về XLVPHC: Khách quan, công khai, minh bạch, theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định, không can thiệp trái pháp luật, dung túng, bao che trong quá trình kiểm tra, xử lý kỷ luật trong THPL về XLVPHC; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong công tác kiểm tra việc THPL về XLVPHC; không trùng lặp với hoạt động thanh tra, kiểm tra khác đối với một đơn vị trong cùng thời gian; không gây cản trở, ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức được kiểm tra; kết thúc kiểm tra phải có kết luận kiểm tra về những nội dung được kiểm tra...

- Về nội dung kiểm tra: Kiểm tra việc THPL về XLVPHC bao gồm kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác THPL về XLVPHC, kiểm tra việc áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính và kiểm tra việc áp dụng pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính.

- Về các hình thức kiểm tra: Kiểm tra theo định kỳ; kiểm tra đột xuất; kiểm tra theo địa bàn, chuyên đề hoặc theo ngành, lĩnh vực.

- Về cách thức kiểm tra, căn cứ nội dung, tính chất của cuộc kiểm tra và tình hình thực tế, người có thẩm quyền kiểm tra thực hiện việc kiểm tra thông qua các cách thức sau: Kiểm tra thông qua báo cáo; kiểm tra thông qua làm việc với đối tượng được kiểm tra; tổ chức đoàn kiểm tra.

- Về trình tự, thủ tục kiểm tra: Xây dựng kế hoạch kiểm tra; thông báo kế hoạch kiểm tra; thành lập đoàn kiểm tra; tiến hành kiểm tra; xử lý kết quả kiểm tra; thực hiện kết luận kiểm tra.

- Về kết luận kiểm tra: Quy định cụ thể việc hủy bỏ hoặc đình chỉ toàn bộ hoặc một phần quyết định XLVPHC của người có thẩm quyền; xử lý kỷ luật đối với người có thẩm quyền XLVPHC vi phạm chế độ công vụ[2].

- Về thực hiện kết luận kiểm tra: Quy định cụ thể trách nhiệm thực hiện kết luận kiểm tra và theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận kiểm tra.

Qua thực tiễn của hoạt động kiểm tra trong công tác THPL về XLVPHC hiện nay cho thấy, việc hoàn thiện pháp luật XLVPHC về công tác kiểm tra, XLVPHC là rất cần thiết để công tác này thực hiện được thống nhất, đồng bộ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động kiểm tra công tác THPL về XLVPHC, đáp ứng yêu cầu thể chế kịp thời, đầy đủ, đúng đắn chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay.

ThS. Đào Thùy Linh

ThS. Nguyễn Hoàng Việt

Cục Quản lý XLVPHC và TDTHPL, Bộ Tư pháp