Quan niệm về pháp điển và cách thức thực hiện pháp điển trên thế giới hiện nay khá đa dạng. Tuy nhiên, có hai nhóm quan điểm chính là pháp điển về nội dung và pháp điển về hình thức.
1. Khái niệm pháp điển và nhu cầu xây dựng Bộ Pháp điển ở Việt Nam
1.1. Khái niệm pháp điển
Quan niệm về pháp điển và cách thức thực hiện pháp điển trên thế giới hiện nay khá đa dạng. Tuy nhiên, có hai nhóm quan điểm chính là pháp điển về nội dung và pháp điển về hình thức.
Pháp điển về nội dung là hoạt động pháp điển theo đó cơ quan có thẩm quyền tiến hành xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) mới trên cơ sở tập hợp, sắp xếp lại quy định trong các văn bản QPPL hiện hành, loại bỏ các quy định không phù hợp, sửa đổi, bổ sung để phù hợp với thực tiễn. Pháp điển về nội dung mang tính sáng tạo pháp luật, kết quả là các đạo luật chứa đựng các quy định mới được ban hành. Về bản chất, pháp điển về nội dung là một dạng cụ thể, đặc thù của hoạt động lập pháp. Có thể xem việc xây dựng các bộ luật như Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Lao động… ở nước ta thời gian qua là những ví dụ cụ thể của hoạt động pháp điển về nội dung.
Pháp điển về hình thức là hoạt động pháp điển theo đó cơ quan có thẩm quyền tiến hành tập hợp, sắp xếp lại các QPPL trong các văn bản QPPL hiện hành theo một cấu trúc mới (thông thường là Bộ Pháp điển), có thể thực hiện những căn chỉnh về kỹ thuật, cách thức diễn đạt, nhưng không làm thay đổi nội dung và trật tự hiệu lực của các quy định. Pháp điển về hình thức không tạo ra quy định pháp luật mới.
Bộ Pháp điển là hình thức phổ biến hiện đang được các nước sử dụng để chứa đựng các QPPL sau khi pháp điển. Tùy thuộc vào quan điểm và cách thức thực hiện pháp điển mà cấu trúc, kỹ thuật thực hiện và giá trị pháp lý của Bộ Pháp điển ở các nước có sự khác nhau.
Ở Cộng hòa Pháp, Bộ luật Dân sự năm 1804 thường được lấy làm ví dụ điển hình cho trường phái theo đuổi quan điểm pháp điển nội dung. Để hoàn thành việc pháp điển và cho ra đời những bộ luật đồ sộ như vậy phải có một quá trình nghiên cứu, triển khai thực hiện bài bản, công phu. Tuy nhiên, theo thời gian, cách thức pháp điển tại Cộng hòa Pháp hiện nay đã thay đổi theo hướng pháp điển về hình thức. Một nguyên tắc cơ bản trong pháp điển là không làm thay đổi nội dung của QPPL, tuy nhiên Bộ Pháp điển có giá trị pháp lý áp dụng chính thức. Tại Liên minh Châu Âu, pháp điển được thực hiện theo hướng hợp nhất toàn bộ các luật thành một luật duy nhất. Luật mới chứa đựng các quy định và thay thế các luật trước đó nhưng không thay đổi nội dung của chúng. Tại Hoa Kỳ, Bộ Pháp điển các luật Hoa Kỳ (USC) được xây dựng từ năm 1926 theo hình thức pháp điển về nội dung, đến nay vẫn chưa được hoàn thành. Trong khi đó, Bộ Pháp điển các quy định hành pháp Liên bang Hoa Kỳ (CFR) được xây dựng theo mô hình pháp điển hình thức, tiến hành từ năm 1937, đã hoàn thành vào năm 1939 và được sử dụng cho đến nay.
Ở Việt Nam hiện nay, pháp điển được hiểu là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các QPPL đang còn hiệu lực trong các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ Pháp điển [1]; Bộ Pháp điển được sử dụng để tra cứu trong áp dụng và thực hiện pháp luật [2]. Như vậy, hoạt động pháp điển ở Việt Nam hiện nay là pháp điển về hình thức, theo đó cơ quan có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp đầy đủ các QPPL vào Bộ Pháp điển theo trật tự hợp lý; không làm thay đổi nội dung (sửa đổi, bổ sung) các QPPL khi thực hiện pháp điển. Việc lựa chọn pháp điển về hình thức là phù hợp với thực trạng hệ thống pháp luật trong mối liên hệ với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện nay. Với khối lượng văn bản lớn, tính ổn định thấp, nếu thực hiện pháp điển về nội dung sẽ gặp nhiều khó khăn. Thực hiện pháp điển về hình thức có thể đáp ứng được yêu cầu thực tiễn là sớm hoàn thành việc xây dựng Bộ Pháp điển tập hợp toàn bộ các QPPL (trước mắt là các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương) theo một cấu trúc hợp lý, phục vụ nhu cầu tra cứu trong áp dụng, thực hiện pháp luật. Còn việc sửa đổi, bổ sung các QPPL hiện hành vẫn tiến hành theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL bình thường. Khi có văn bản mới được ban hành, có văn bản được sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ thì sẽ cập nhật vào Bộ Pháp điển.
1.2. Nhu cầu xây dựng Bộ Pháp điển của Việt Nam
Trong những năm qua, cùng với việc đẩy mạnh tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị), Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị), công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn nhiều vấn đề đang đặt ra như hệ thống pháp luật còn rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều chủ thể ban hành nhiều loại văn bản QPPL; số lượng văn bản QPPL được ban hành rất lớn và có xu hướng tiếp tục gia tăng. Thực tế hiện nay, chúng ta thậm chí chưa thống kê được chính xác, đầy đủ về tổng số văn bản QPPL đã ban hành, còn hiệu lực trên cả nước.
Thực tế áp dụng pháp luật cho thấy, trong lĩnh vực pháp luật, tình trạng phổ biến là các quy định còn tản mát, phân tán trong nhiều văn bản. Người dân, doanh nghiệp rất khó khăn trong tiếp cận các quy định. Có trường hợp chính cơ quan ban hành văn bản cũng không xác định được giá trị hiệu lực của văn bản QPPL do mình ban hành; thậm chí các cơ quan nhà nước còn có quan điểm khác nhau về hiệu lực của một văn bản QPPL. Với một hệ thống văn bản QPPL như hiện nay, khó có thể tránh khỏi nội dung các văn QPPL có mâu thuẫn, chồng chéo. Mặt khác, trong điều kiện các quan hệ kinh tế - xã hội ở nước ta đang tiếp tục thay đổi mạnh mẽ, hệ thống pháp luật đang phát triển không ngừng cả về lượng và chất. Trong điều kiện đó, việc xây dựng Bộ Pháp điển ở Việt Nam là hết sức cần thiết, góp phần tạo bước chuyển biến mới về chất của hệ thống pháp luật, phục vụ đắc lực công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng. Ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật (Pháp lệnh Pháp điển), tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho công tác pháp điển. Việc pháp điển được thực hiện đối với các QPPL trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương.
2. Bộ Pháp điển và công tác xây dựng Bộ Pháp điển của Việt Nam
2.1. Bộ Pháp điển của Việt Nam
Pháp lệnh Pháp điển quy định Bộ Pháp điển của Việt Nam được cấu trúc theo chủ đề. Hiện nay, Bộ Pháp điển có 45 chủ đề được đánh số thứ tự từ số 1 đến số 45, trong đó, mỗi chủ đề chứa đựng các QPPL điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nhất định được xác định theo lĩnh vực, ví dụ: Chủ đề số 1 - An ninh quốc gia; chủ đề số 2 - Bảo hiểm; chủ đề số 3 - Bưu chính, viễn thông; chủ đề số 4 - Bổ trợ tư pháp… Trong trường hợp cần thiết và phù hợp, Chính phủ quyết định bổ sung chủ đề mới theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
Trong mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục, mỗi đề mục chứa đựng các QPPL điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định. Cấu trúc của đề mục dựa theo bố cục của văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao nhất điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội thuộc nội dung của đề mục. Ngày 06/6/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 843/QĐ-TTg phê duyệt danh mục các đề mục trong mỗi chủ đề và phân công cơ quan thực hiện pháp điển theo các đề mục (Quyết định số 843/QĐ-TTg), theo đó, Bộ Pháp điển chứa đựng 265 đề mục thuộc 45 chủ đề. Trong mỗi đề mục có thể có các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm và nội dung các QPPL được đưa vào bởi các văn bản sử dụng để pháp điển. Trường hợp có QPPL mới được ban hành không thuộc đề mục đã có trong Bộ Pháp điển, trên cơ sở đề xuất của cơ quan thực hiện pháp điển, Bộ Tư pháp trình Thủ tướng Chính phủ quyết định và phân công cơ quan thực hiện pháp điển đề mục mới. Đề mục mới được cập nhật vào Bộ Pháp điển tại thời điểm có hiệu lực thi hành.
Sau khi Chính phủ thông qua từng phần của Bộ Pháp điển, thì kết quả đó được đăng tải và duy trì thường xuyên, liên tục trên Cổng thông tin điện tử pháp điển và được sử dụng miễn phí. Đây là Cổng thông tin độc lập, đăng tải Bộ Pháp điển, do Nhà nước giữ bản quyền và giao Bộ Tư pháp thống nhất quản lý, duy trì hoạt động. Như vậy, Bộ Pháp điển chính thức của Nhà nước được xây dựng và duy trì dưới hình thức là một Bộ Pháp điển điện tử, đây là một hình thức tiên tiến, tiết kiệm và rất phù hợp, bảo đảm tính linh hoạt của Bộ Pháp điển trước những thay đổi thường xuyên của hệ thống pháp luật trong giai đoạn phát triển như hiện nay. Ngoài ra, Đề án xây dựng Bộ Pháp điển cũng giao Bộ Tư pháp in, quản lý một Bộ Pháp điển bằng giấy và thường xuyên thực hiện cập nhật.
2.2. Xây dựng Bộ Pháp điển của Việt Nam
- Thẩm quyền thực hiện pháp điển: Thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện pháp điển không được giao cho một cơ quan cụ thể. Điều 4 Pháp lệnh Pháp điển quy định các cơ quan có thẩm quyền thực hiện pháp điển bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội và Văn phòng Chủ tịch nước… (tổng cộng là 27 cơ quan). Đây là cách thức phân chia công việc theo hướng “tản việc”, nghĩa là nhiệm vụ pháp điển được giao cho nhiều cơ quan thực hiện (theo nguyên tắc các cơ quan có thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện pháp điển đối với văn bản do mình ban hành, chủ trì soạn thảo). Khi nghiên cứu, có thể nhận thấy ưu điểm của quy định này là hướng tới mục tiêu bảo đảm và nâng cao chất lượng của kết quả pháp điển. Cơ quan ban hành, chủ trì soạn thảo là cơ quan có điều kiện thuận lợi trong việc thực hiện pháp điển, từ khâu xác định đề mục, lập danh mục văn bản đưa vào đề mục, cho đến khâu thực hiện kỹ thuật pháp điển, nhất là với những văn bản được pháp điển có nội dung mang tính chuyên ngành cao. Tùy tính chất, điều kiện và nhận thức của từng cơ quan thực hiện pháp điển, nhiệm vụ pháp điển lại được giao cho các đơn vị thực hiện theo hai hướng: Giao cho tổ chức pháp chế hoặc giao cho các đơn vị chuyên môn trực thuộc thực hiện.
- Lộ trình xây dựng Bộ Pháp điển của Việt Nam: Để thực hiện pháp điển hết các QPPL hiện hành, vừa qua Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 phê duyệt Đề án xây dựng Bộ Pháp điển (Quyết định số 1267/QĐ-TTg) xác lập lộ trình xây dựng Bộ Pháp điển diễn ra và hoàn thành trong thời hạn 10 năm (2014 - 2023). Các cơ quan thực hiện pháp điển phải tiến hành ngay việc thực hiện pháp điển các đề mục đã được phân công tại Quyết định số 843/QĐ-TTg, bảo đảm hoàn thành các chủ đề của Bộ Pháp điển theo lộ trình 3 giai đoạn: Giai đoạn 1 (2014 - 2017) hoàn thành 8 chủ đề; Giai đoạn 2 (2018 - 2020) hoàn thành 27 chủ đề; Giai đoạn 3 (2021 - 2023) hoàn thành 10 chủ đề.
- Triển khai xây dựng Bộ Pháp điển trong thời gian qua: Sau hơn 02 năm triển khai thực hiện Pháp lệnh Pháp điển, công tác pháp điển hệ thống QPPL đã được thủ trưởng các bộ, ngành quan tâm chỉ đạo thực hiện và đạt được nhiều kết quả tích cực. Cho đến nay, về cơ bản, các văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết cũng như văn bản chỉ đạo điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã đầy đủ, bảo đảm các điều kiện pháp lý cần thiết cho việc xây dựng thành công Bộ Pháp điển; 100% bộ, ngành đã quan tâm bố trí biên chế làm công tác pháp điển tại tổ chức pháp chế (hầu hết là biên chế làm việc kiêm nhiệm). Riêng Vụ Pháp chế - Bộ Y tế được bố trí 1 biên chế chuyên trách. Các tổ chức pháp chế của các bộ, ngành còn lại được bố trí biên chế làm việc kiêm nhiệm từ 1 đến 5 người. Công tác tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kỹ thuật thực hiện pháp điển được quan tâm. Việc xây dựng Cổng thông tin điện tử pháp điển thành công góp phần cung cấp thông tin cũng như tuyên truyền, trao đổi về công tác pháp điển giữa các bộ, ngành, giữa Nhà nước với người dân, doanh nghiệp và để cập nhật Bộ Pháp điển khi Chính phủ thông qua. Tuy nhiên, công tác xây dựng phần mềm pháp điển còn chậm, gây khó khăn cho việc thực hiện pháp điển (hiện nay việc thực hiện pháp điển còn thủ công, dự kiến phần mềm được đưa vào sử dụng cuối năm 2015).
Về công tác thực hiện pháp điển các đề mục, ngoài 22 đề mục thuộc 8 chủ đề phải hoàn thành trong Giai đoạn 1 (2014 - 2017), có hơn 70 đề mục thuộc các chủ đề trong Giai đoạn 2 và Giai đoạn 3 (2018 - 2023) được các bộ, ngành xác định hoàn thành trước năm 2018. Trong tổng số hơn 90 đề mục được xác định hoàn thành trước năm 2018, hiện nay có 35 đề mục đang được triển khai thực hiện và 3 đề mục đã được thẩm định, đang chờ trình Chính phủ thông qua.
- Những tồn tại, hạn chế, nguyên nhân và phương hướng triển khai: Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác pháp điển hệ thống QPPL vẫn còn một số tồn tại, hạn chế đáng lưu ý như: Một số bộ, ngành chưa quan tâm đúng mức trong việc bố trí biên chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm phục vụ công tác pháp điển hệ thống QPPL; nhiều bộ, ngành còn chưa chủ động trong việc triển khai thực hiện pháp điển; kỹ năng nghiệp vụ của cán bộ, công chức trong công tác pháp điển còn hạn chế...
Những tồn tại hạn chế trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Trong đó có các nguyên nhân cơ bản là: (i) Thẩm quyền thực hiện pháp điển được giao cho các cơ quan theo hướng “tản việc” bộc lộ nhiều hạn chế, nên giao cho một cơ quan thống nhất triển khai thực hiện công tác này sẽ giảm thiểu được tối đa thời gian, nhân lực, chi phí mà vẫn bảo đảm chất lượng, hiệu quả của Bộ Pháp điển. Đây cũng là một hướng mới, cần được nghiên cứu kỹ lưỡng để phân tích những ưu điểm, nhược điểm và tính khả thi, hiệu quả; (ii) Pháp điển ở Việt Nam hiện nay vẫn đang là công việc mới, khó, kỹ thuật phức tạp, trong khi đó nhiều quy định hiện hành về kỹ thuật pháp điển khi thực hiện trong thực tế đã bộc lộ sự không phù hợp với nhiều trường hợp cụ thể.
Vì vậy, để khắc phục kịp thời những tồn tại, hạn chế, bảo đảm chất lượng, tiến độ xây dựng Bộ Pháp điển, chúng tôi cho rằng, các cơ quan thực hiện pháp điển cần quan tâm thực hiện tốt các việc sau:
Thứ nhất, thực hiện nghiêm chỉnh Pháp lệnh Pháp điển, Nghị định số 63/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, Quyết định số 843/QĐ-TTg và Quyết định số 1267/QĐ-TTg.
Thứ hai, quan tâm hoàn thiện thể chế nội bộ của cơ quan để tạo điều kiện triển khai thực hiện pháp điển thuận lợi, hiệu quả.
Thứ ba, bố trí biên chế, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác để phục vụ công tác pháp điển hệ thống QPPL.
Thứ tư, thường xuyên tổ chức tập huấn, trang bị kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ cho cán bộ, công chức làm công tác pháp điển hệ thống QPPL.
Thứ năm, tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện pháp điển các đề mục thuộc các chủ đề phải hoàn thành trong Giai đoạn 1 (2014 - 2017); ưu tiên thực hiện pháp điển sớm các đề mục thuộc các lĩnh vực pháp luật đã tương đối ổn định, các lĩnh vực pháp luật liên quan đến thể chế thị trường, môi trường đầu tư, kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, góp phần giải quyết những vấn đề thực tiễn đặt ra trong việc tra cứu, áp dụng pháp luật.
Thứ sáu, chỉ đạo tổ chức pháp chế, các đơn vị trực thuộc liên quan phối hợp chặt chẽ với nhau và với đơn vị liên quan của các bộ, ngành khác để thực hiện hiệu quả công tác pháp điển hệ thống QPPL.
TS. Đồng Ngọc Ba & Hoàng Linh Cầm
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Tài liệu tham khảo:
[1]. Khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.
[2]. Điều 5 Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật.
