Tóm tắt: Qua quá trình áp dụng pháp luật vào thực tiễn cho thấy, căn cứ đình chỉ giải quyết vụ án hành chính tại điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về trường hợp người khởi kiện vắng mặt đã phát sinh những bất cập, hạn chế nhất định, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, hoạt động tố tụng. Do vậy, trên cơ sở phân tích, làm rõ một số bất cập, bài viết đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về căn cứ này.

Abstract: Through the process of applying the law into practice, it has been shown that the grounds for suspending the settlement of the administrative case at Point d, Paragraph 1, Article 143 of the 2015 Law on Administrative Procedures in the absence of the plaintiff have given rise to irregularities, certain restrictions, affecting the legitimate rights and interests of the litigants, procedural activities. Therefore, on the basis of analyzing and clarifying some inadequacies, the article proposes a number of recommendations to improving the legal on this basis.

Theo điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án quyết định đình chỉ giải quyết vụ án trong trường hợp sau: “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan”. Căn cứ này có sự khác biệt so với Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (điểm c khoản 1 Điều 120): “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt”. Tuy nhiên, trước đó, điểm c khoản 1 Điều 41 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 lại quy định: “Nguyên đơn đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng”. Nhìn chung, quy định về các trường hợp loại trừ, ngoại lệ khi người khởi kiện vắng mặt đã có sự thay đổi, điều chỉnh theo từng thời điểm. Song, căn cứ đình chỉ trong trường hợp người khởi kiện vắng mặt vẫn được đặt ra, quy định xuyên suốt từ thời điểm Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đến nay. Có thể thấy rằng, căn cứ đình chỉ khi người khởi kiện vắng mặt là cần thiết, bảo đảm quy trình giải quyết vụ án hành chính không bị trì hoãn, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự khác trong vụ án. Tuy nhiên, qua quá trình áp dụng thực tiễn, quy định này (tại Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015) đã phát sinh những bất cập, hạn chế nhất định, cần được xem xét, hoàn thiện.

1. Bất cập về căn cứ đình chỉ tại điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Thứ nhất, việc đình chỉ được dựa vào số lần triệu tập hợp lệ.

Với cách quy định hiện hành, việc đình chỉ khi người khởi kiện vắng mặt được tính dựa vào số lần triệu tập hợp lệ của Tòa án. Cách quy định như vậy, dẫn đến hai bất cập như sau:

Một là, đối với trường hợp đương sự được Tòa án triệu tập hợp lệ từ lần thứ ba trở đi (hơn hai lần) mà vắng mặt không có đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc không có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, nếu Tòa án căn cứ điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để đình chỉ giải quyết vụ án hành chính là khó thuyết phục. Bởi lẽ, các quy định này chỉ áp dụng trong trường hợp: “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai”. Tuy nhiên, nếu trường hợp này xảy ra, nghĩa là, Tòa án triệu tập hơn hai lần, người khởi kiện vẫn vắng mặt lần thứ hai mà không thuộc các trường hợp ngoại lệ (được hiểu là người khởi kiện đã từ bỏ việc khởi kiện) thì Tòa án vẫn phải căn cứ quy định nêu trên để ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Trong thực tiễn, để phù hợp với diễn biến vụ việc, có Tòa án đã phải kết luận: “Người khởi kiện là ông Nguyễn Văn N đã được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ ba mà vẫn vắng mặt tại phiên tòa”[1].

Hai là, với trường hợp người khởi kiện được triệu tập hợp lệ lần thứ hai nhưng người khởi kiện vắng mặt chỉ một lần ở lần triệu tập gần nhất (đối với lần triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, người khởi kiện vẫn tham gia phiên tòa, tuy nhiên, Tòa án vẫn phải hoãn phiên tòa vì vắng mặt các đương sự khác) thì Tòa án vẫn có cơ sở để đình chỉ giải quyết vụ án vì Tòa án đã triệu tập hợp lệ lần thứ hai. Lúc này, việc đình chỉ giải quyết vụ án là không bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Hơn nữa, về mặt lý luận, căn cứ đình chỉ trong trường hợp này được hiểu là người khởi kiện từ bỏ việc khởi kiện. Với việc người khởi kiện chỉ vắng mặt lần đầu, chưa đủ cơ sở thuyết phục để cho thấy người khởi kiện có ý chí từ bỏ việc khởi kiện. Tham khảo Án lệ số 12/2017/AL[2], tại phiên tòa phúc thẩm lần đầu, các đương sự có mặt đầy đủ theo giấy triệu tập của Tòa án, tuy nhiên, Tòa án đã hoãn phiên tòa (việc hoãn phiên tòa là do Tòa án), lúc mở lại phiên tòa, đương sự vắng mặt thì được coi là vắng mặt lần thứ nhất, Tòa án phải xác định là trường hợp được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất vắng mặt tại phiên tòa để hoãn phiên tòa, thay vì đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án.

Thứ hai, trường hợp vắng mặt tại giai đoạn chuẩn bị xét xử.

Với một số căn cứ đan xen, chẳng hạn Điều 143 được quy định tại Chương X về thủ tục đối thoại và chuẩn bị xét xử nhưng điểm đ khoản 1 Điều này lại quy định giả định trường hợp “xét xử vắng mặt”, dẫn đến quy định về căn cứ đình chỉ này được hiểu theo một số cách khác nhau: (i) Căn cứ người khởi kiện vắng mặt tại Điều 143 có thể áp dụng trong cả giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm và tại phiên tòa sơ thẩm; (ii) Căn cứ người khởi kiện vắng mặt tại Điều 143 chỉ áp dụng tại phiên tòa sơ thẩm[3]. Song, hiện nay, vướng mắc này đã được giải đáp tại mục 3 phần III Công văn số 89/TANDTC-PC ngày 30/6/2020 của Tòa án nhân dân tối cao về việc thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc trong xét xử, với cách hiểu (i). Theo đó, với câu hỏi: “Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, người khởi kiện được triệu tập hợp lệ lần thứ hai đến Tòa để lấy lời khai, nhưng vẫn vắng mặt mà không có lý do chính đáng và không có văn bản đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt. Trong trường hợp này, Tòa án có được đình chỉ giải quyết vụ án không?” Tòa án đã có giải đáp như sau: “... trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm vụ án hành chính mà người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai đến Tòa để lấy lời khai mà vẫn vắng mặt thì Tòa án cấp sơ thẩm có quyền đình chỉ giải quyết vụ án, trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan. Riêng đối với trường hợp người khởi kiện được triệu tập hợp lệ lần thứ hai để tham gia phiên đối thoại mà vẫn cố tình vắng mặt thì thuộc trường hợp vụ án không tiến hành đối thoại được và Tòa án vẫn tiến hành các thủ tục để giải quyết vụ án theo quy định”.

Tuy nhiên, với cách hiểu (i) nêu trên, lại phát sinh thêm hai cách hiểu khác nhau. Theo đó, nếu ở vụ án chuyển qua giai đoạn xét xử thì số lần người khởi kiện vắng mặt để làm căn cứ đình chỉ giải quyết vụ án được tính riêng trong giai đoạn này (từ thời điểm mở phiên tòa) hay được tính gộp cùng với giai đoạn chuẩn bị xét xử vụ án (từ thời điểm thụ lý vụ án)? Ví dụ: Tại giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, thẩm phán đã triệu tập người khởi kiện đến Tòa án để lấy lời khai, người khởi kiện đã vắng mặt không có đơn đề nghị xét xử vắng mặt, sự kiện bất khả kháng hay trở ngại khách quan. Sau đó, người khởi kiện được triệu tập hợp lệ lần đầu để tham gia phiên tòa và người khởi kiện tiếp tục vắng mặt không có đơn đề nghị xét xử vắng mặt, sự kiện bất khả kháng hay trở ngại khách quan. Lúc này, Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án (vì Tòa án đã triệu tập hợp lệ lần thứ hai và người khởi kiện vẫn vắng mặt) hay Tòa án ra quyết định hoãn phiên tòa (vì người khởi kiện chỉ mới vắng mặt lần đầu tại phiên tòa)? Hiện nay, vấn đề này chưa có giải đáp cụ thể, chính thức, dẫn đến việc áp dụng pháp luật trong có thể diễn ra theo những hướng khác nhau.

Thứ ba, trường hợp ngoại lệ đối với người đại diện.

Đối chiếu với khoản 5 Điều 60, khoản 2 Điều 157 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật này là chưa bao quát hết các trường hợp loại trừ, thiếu tương thích với các điều luật khác. Cụ thể, với quy định tại Điều 143, Tòa án phải đình chỉ giải quyết vụ án nếu người khởi kiện được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt, kể cả có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa. Bởi vì, Điều 143 không quy định ngoại lệ đối với trường hợp này. Trong khi đó, người khởi kiện được quyền ủy quyền cho người đại diện tham gia tố tụng, căn cứ khoản 5 Điều 60, người đại diện theo ủy quyền thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính của người ủy quyền. Hơn nữa, đối chiếu với khoản 2 Điều 157, mặc dù cùng quy định hướng xử lý đối với trường hợp người khởi kiện được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai nhưng vẫn vắng mặt, tuy nhiên, phần giả định của hai điều luật là thiếu tương thích. Theo đó, tại phần giả định của khoản 2 Điều 157, Luật quy định: “Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai, đương sự hoặc người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự phải có mặt tại phiên tòa, nếu vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan thì xử lý như sau: a) Đối với người khởi kiện, người đại diện theo pháp luật của người khởi kiện mà không có người đại diện tham gia phiên tòa thì bị coi là từ bỏ việc khởi kiện và Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án đối với yêu cầu khởi kiện của người đó, trừ trường hợp họ có đơn đề nghị xét xử vắng mặt”. Với quy định này, rõ ràng rằng, nếu có người đại diện tham gia phiên tòa thì việc vắng mặt của người khởi kiện là không thuộc trường hợp đình chỉ giải quyết vụ án. Kết hợp hai sự đối chiếu nêu trên, việc điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định loại trừ đối với trường hợp người khởi kiện vắng mặt nhưng có người đại diện tham gia phiên tòa là không toàn diện, tạo ra tính nghiêm ngặt quá mức cần thiết, không bảo đảm triệt để quyền tham gia phiên tòa.

2. Kiến nghị hoàn thiện

Với bất cập thứ nhất, có quan điểm cho rằng, để bảo đảm tính chính xác và chặt chẽ trong quy định pháp luật, Luật Tố tụng hành chính cần bổ sung “triệu tập hợp lệ từ lần thứ hai”[4]. Tham khảo thực tiễn xét xử, một số Tòa án có cách nhận định như sau: “Ông Trịnh Sơn T là người có kháng cáo vẫn vắng mặt lần thứ hai không có lý do, tức là người kháng cáo đã từ bỏ quyền kháng cáo của mình”[5]. Tham khảo khoản 2 Điều 43 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2006: “Người khởi kiện phải có mặt tại phiên tòa theo giấy triệu tập của Tòa án, nếu vắng mặt lần thứ nhất có lý do chính đáng thì phải hoãn phiên tòa”. Như vậy, theo tác giả, cách hiểu “vắng mặt lần thứ nhất”, “vắng mặt lần thứ hai” là cách hiểu đúng với bản chất của căn cứ này. Theo đó, căn cứ này được áp dụng trong trường hợp người khởi kiện từ bỏ việc khởi kiện, dựa vào số lần vắng mặt (hai lần - được xem là cố ý vắng mặt). Do vậy, điểm đ khoản 1 Điều 143 cần sửa đổi như sau: “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ mà vẫn vắng mặt lần thứ hai trừ trường hợp...”.

Với bất cập thứ hai, trước hết, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần điều chỉnh cụm từ “đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt” trở thành “đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt”. Điều chỉnh này giúp cho việc áp dụng căn cứ đình chỉ giải quyết vụ án tại giai đoạn chuẩn bị xét xử vụ án trở nên thống nhất và thuyết phục. Tham khảo điểm e khoản 1 Điều 192 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004, được sửa đổi, bổ sung năm 2011, cụm từ này cũng đã được nhà làm luật sử dụng: “Nguyên đơn đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp người đó có đơn đề nghị giải quyết vắng mặt hoặc...”. Bên cạnh đó, Tòa án nhân dân tối cao cần có hướng dẫn về trường hợp người khởi kiện vắng mặt lần thứ nhất, vắng mặt lần thứ hai. Tác giả cho rằng, số lần vắng mặt được tính để ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án cần được tính từ thời điểm thụ lý vụ án. Chẳng hạn, ở giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, thẩm phán triệu tập hợp lệ đương sự để lấy lời khai, người khởi kiện cố ý vắng mặt (lần đầu), sau khi mở phiên tòa, người khởi kiện được triệu tập hợp lệ (lần thứ nhất, để tham gia phiên tòa) và vẫn cố ý vắng mặt, lúc này căn cứ tại điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được áp dụng để đình chỉ giải quyết vụ án. Cách áp dụng này, một mặt bảo đảm được bản chất của căn cứ đỉnh chỉ trong trường hợp người khởi kiện đã từ bỏ việc khởi kiện, mặt khác, giúp tiết kiệm thời gian, công sức cho Tòa án và các đương sự khác.

Với bất cập thứ ba, để bảo đảm tính toàn diện, triệt để quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện, cũng như tương thích với các điều luật khác của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, căn cứ tại điểm đ khoản 1 Điều 143 cần được bổ sung “... trừ trường hợp… hoặc có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa”.

Tóm lại, để bảo đảm nguyên tắc đơn nghĩa trong việc quy định pháp luật và thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, cùng với việc hướng dẫn về trường hợp người khởi kiện vắng mặt lần thứ nhất, vắng mặt lần thứ hai, căn cứ đình chỉ giải quyết vụ án hành chính tại điểm đ khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần được điều chỉnh như sau: “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ mà vẫn vắng mặt lần thứ hai trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan hoặc có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa”.

Trần Quốc Văn

Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

[1]. Quyết định số 26/2019/QĐST-HC ngày 15/11/2019 của Tòa án nhân dân tỉnh ĐT về đình chỉ giải quyết vụ án hành chính.

[2]. Án lệ số 12/2017/AL về xác định trường hợp đương sự được triệu tập hợp lệ lần thứ nhất sau khi Tòa án đã hoãn phiên tòa, được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thông qua ngày 14/12/2017 và được công bố theo Quyết định số 299/QĐ-CA ngày 28/12/2017 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.

[3]. Thân Văn Nhường, Đình chỉ giải quyết vụ án hành chính, https://tapchitoaan.vn/dinh-chi-giai-quyet-vu-an-hanh-chinh-vuong-mac-va-kien-nghi.

[4]. Nguyễn Hoàng Yên (2015), Một số vấn đề về cách thức xử lý khi đương sự vắng mặt tại phiên tòa xét xử vụ án hành chính, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 5, tr. 11.

[5]. Quyết định số 94/2021/QĐ-PT ngày 21/5/2021 của Tòa án nhân dân Thành phố H về đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án kinh doanh thương mại.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Số 374, tháng 2/2023)