Tóm tắt: Bài viết này phân tích một số vấn đề liên quan đến công tác giám sát thi hành án dân sự, từ đó đưa ra những đề xuất nhằm góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác này.

Abstract: The paper analyzes some issues relating to the supervision of civil judgment execution, from that, puts forth recommendations for improving effect of this work.

Theo Từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “giám sát” được hiểu là theo dõi, kiểm tra thực thi nhiệm vụ[1]. Về khái niệm giám sát, có thể hiểu “giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, quan sát hành động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi vào đúng trật tự đã định nhằm đạt được mục đích đã đề ra”[2]. Từ đó có thể thấy, giám sát thi hành án dân sự (THADS) là quá trình theo dõi, quan sát thường xuyên, liên tục của các chủ thể giám sát đối với hoạt động THADS của đối tượng giám sát, nhằm tổ chức thi hành có hiệu quả các bản án, quyết định có hiệu lực thi hành của Tòa án, trọng tài thương mại, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh và các quyết định giải quyết tranh chấp khác[3]. Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì “giám sát” là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Trong THADS, hoạt động giám sát có ý nghĩa rất quan trọng. Giám sát THADS là yếu tố quan trọng nhằm hạn chế sự lạm quyền từ phía các cơ quan thực thi pháp luật; giúp phát hiện những khiếm khuyết trong quản lý; góp phần nâng cao tính trách nhiệm, đảm bảo sự khách quan, trung thực trong hoạt động THADS; góp phần củng cố tổ chức, tăng cường hiệu quả hoạt động THADS; bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của các bên đương sự và của Nhà nước. Vấn đề giám sát THADS được quy định tại Điều 12 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 được sửa đổi, bổ sung năm 2014 (Luật Thi hành án dân sự) và quy định trong các điều luật cụ thể liên quan đến các chủ thể giám sát trong THADS[4]. Điều 12 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan THADS và các cơ quan nhà nước khác trong THADS theo quy định của pháp luật”. Theo đó, các chủ thể thực hiện giám sát hoạt động của cơ quan THADS và các cơ quan nhà nước khác trong THADS là Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Trong thực tiễn, công tác giám sát THADS hiện nay vẫn còn một số hạn chế, cụ thể như sau:

Một là, chủ thể giám sát tiến hành giám sát THADS chưa thường xuyên, đồng đều

Theo số liệu thống kê của Tổng cục THADS[5], trong 03 năm, từ năm 2016 đến năm 2018, toàn hệ thống THADS đã có tổng số 629 cuộc giám sát, trong đó, số cuộc giám sát của Quốc hội là 10 cuộc, Hội đồng nhân dân là 493 cuộc, Mặt trận Tổ quốc là 46 cuộc, các cơ quan khác là 80 cuộc; số cuộc giám sát có kết luận là 488 cuộc, chưa có kết luận là 128 cuộc; trong đó, kết luận đúng và thực hiện là 407 cuộc, kết luận đúng một phần là 57 cuộc, giải trình là 26 cuộc. Riêng trong năm 2018, tổng số cuộc giám sát THADS là 229 cuộc, trong đó, số cuộc giám sát của Quốc hội là 07 cuộc, Hội đồng nhân dân là 179 cuộc, Mặt trận Tổ quốc là 15 cuộc, các cơ quan khác là 28 cuộc; số cuộc giám sát có kết luận là 180 cuộc, chưa có kết luận là 45 cuộc; trong đó, kết luận đúng và thực hiện là 144 cuộc, kết luận đúng một phần là 20 cuộc, giải trình là 09 cuộc. Phân tích số liệu này có thể thấy, số lượng các cuộc giám sát THADS còn chưa nhiều, chưa tương xứng so với số lượng các cơ quan THADS trong cả nước. Kết quả giám sát cũng cho thấy, hoạt động của một số chủ thể giám sát chưa được thường xuyên, nhất là giám sát của Quốc hội, giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể xã hội đối với THADS.

Hai là, giám sát THADS chưa bao trùm lên tất cả các đối tượng giám sát

Về lý luận cũng như thực tiễn, có rất nhiều đối tượng giám sát THADS. Dựa trên tính chất của hoạt động THADS, hoạt động giám sát THADS có thể xác định các đối tượng giám sát THADS cơ bản bao gồm: Cơ quan THADS; thủ trưởng và chấp hành viên cơ quan THADS; các cơ quan tiến hành tố tụng và các đối tượng khác (ví dụ: Các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội… có liên quan đến hoạt động THADS)[6]. Ở mức độ nào đó, hoạt động của mỗi đối tượng này đều có tác động đến THADS. Tuy nhiên, thời gian vừa qua, các chủ thể giám sát THADS chỉ tập trung vào giám sát hoạt động của cơ quan THADS mà chưa chú trọng giám sát đối với hoạt động của tất cả các đối tượng giám sát THADS. Các cuộc giám sát còn chưa thực sự đi vào chiều sâu và phát huy hết hiệu quả của hoạt động giám sát THADS… Những hạn chế này bắt nguồn từ cả nguyên nhân chủ quan lẫn khách quan:

- Về khách quan, hệ thống pháp luật THADS và các quy định về giám sát THADS còn nhiều bất cập, chưa hoàn thiện; các quy định liên quan đến hoạt động giám sát THADS vẫn còn tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau; nhiều quy định còn nằm trong các văn bản pháp luật quy định về quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể giám sát THADS, mà chưa được hệ thống hóa thành một chế định riêng trong Luật Thi hành án dân sự và được hướng dẫn cụ thể trong các văn bản hướng dẫn thi hành. Trình tự, thủ tục giám sát THADS vẫn chưa được quy định cụ thể, nên các chủ thể giám sát THADS gặp nhiều khó khăn trong giám sát THADS.

- Về chủ quan, nhận thức của các cơ quan có thẩm quyền và toàn xã hội về tầm quan trọng của giám sát THADS vẫn còn hạn chế; còn có ý kiến cho rằng giám sát THADS chỉ là công việc riêng của các cơ quan có thẩm quyền giám sát. Đặc biệt, sự giám sát của nhân dân còn rất ít. Năng lực của một số chủ thể giám sát THADS còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Thực tế cho thấy có một số chủ thể giám sát THADS chưa có hiểu biết sâu về THADS nên gặp lúng túng khi tiến hành giám sát THADS...

Nâng cao chất lượng giám sát THADS có ý nghĩa rất quan trọng không chỉ đối với hoạt động THADS nói riêng mà còn có ý nghĩa rất thiết thực đối với công cuộc cải cách tư pháp của nước ta hiện nay. Để nâng cao chất lượng giám sát THADS, tác giả đề xuất một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, về thể chế, trong thời gian tới, các cơ quan có thẩm quyền cần xây dựng và sửa đổi, bổ sung kịp thời các văn bản pháp luật về THADS, bổ sung các quy định về giám sát THADS làm cơ sở và hành lang pháp lý cho giám sát THADS; đồng thời đảm bảo sự đồng bộ các quy định pháp luật khác về dân sự, kinh tế, lao động… với pháp luật THADS để hạn chế các vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật.

Nếu như pháp luật về THADS là thước đo, là chuẩn mực để các chủ thể giám sát THADS dựa vào đó đánh giá tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của thủ trưởng, chấp hành viên, cán bộ, công chức THADS nói riêng và các đối tượng giám sát THADS nói chung, thì các quy định về giám sát, giám sát THADS là công cụ, phương tiện để các chủ thể giám sát tiến hành các hoạt động giám sát. Mặc dù Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, tuy nhiên, đối với các chủ thể giám sát khác thì hầu hết các quy định về giám sát được quy định rải rác trong các văn bản pháp luật có quy định về tổ chức và hoạt động của các chủ thể giám sát như: Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam... Cho đến nay, chưa một văn bản pháp luật nào có quy định một cách toàn diện, đầy đủ về giám sát THADS, mà chủ yếu việc giám sát được tiến hành trên cơ sở các văn bản quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể giám sát THADS. Do đó, việc hoàn thiện các quy định pháp luật về giám sát THADS là rất cần thiết.

Thứ hai, cần đẩy mạnh việc công khai, minh bạch hóa trình tự, thủ tục THADS. Trong quá trình giám sát THADS, các chủ thể giám sát sẽ kiểm tra, theo dõi và đôn đốc, tác động, điều chỉnh các hành vi, quyết định có vi phạm pháp luật của các đối tượng giám sát THADS. Do đó, các chủ thể giám sát THADS cần phải được biết về các hoạt động của đối tượng giám sát trong THADS, mà trọng tâm là hoạt động của thủ trưởng và chấp hành viên cơ quan THADS. Ngoài việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về THADS, giám sát THADS thì đòi hỏi phải công khai hóa, minh bạch hóa các hoạt động của các đối tượng giám sát THADS. Việc công khai hóa, minh bạch hóa các vấn đề này còn giúp cho đương sự và những người có liên quan dễ dàng thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình. Đồng thời, nó còn có tác dụng phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật của thủ trưởng, chấp hành viên, các cán bộ, công chức làm công tác THADS và những người có liên quan đến THADS. Tuy nhiên, việc công khai hóa, minh bạch hóa những hoạt động nào, của đối tượng giám sát THADS nào thì lại phải được tính toán một cách kỹ lưỡng và cần căn cứ vào hoạt động của đối tượng giám sát và mức độ ảnh hưởng của các hoạt động đó đến việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người được thi hành án, người phải thi hành án và những người có quyền, nghĩa vụ liên quan đến THADS. Việc minh bạch hóa các hoạt động THADS cũng nên gắn với việc phát huy ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động THADS[7].

Thứ ba, cần tiến hành một cách thường xuyên, liên tục các hoạt động giám sát THADS. Việc giám sát thi hành án không chỉ dừng lại ở việc kiểm tra tính hợp pháp đối với các hành vi của các đối tượng giám sát THADS, mà thông qua hoạt động giám sát, các chủ thể giám sát thi hành án còn kiến nghị, yêu cầu những đối tượng có hành vi vi phạm pháp luật phải khôi phục lại tình trạng ban đầu, khắc phục thiệt hại nếu có và điều chỉnh hành vi của mình cho phù hợp với các quy định của pháp luật. Đồng thời, trong quá trình giám sát, các chủ thể giám sát phát hiện những nguyên nhân dẫn đến vi phạm pháp luật trong thi hành án, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm và kiến nghị các đối tượng giám sát THADS thực hiện. Trong trường hợp phát hiện có vi phạm pháp luật trong THADS, thì chủ thể đã tiến hành hoạt động giám sát còn có trách nhiệm theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết quả giám sát, theo dõi việc khắc phục các hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng giám sát.

Thứ tư, cần nâng cao chất lượng của chủ thể giám sát. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến 2020 đã nêu rõ: “Tăng cường và nâng cao hiệu lực giám sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan tư pháp, đặc biệt là của lãnh đạo các cơ quan tư pháp. Thành lập Ủy ban Tư pháp của Quốc hội để giúp Quốc hội thực hiện nhiệm vụ giám sát hoạt động tư pháp”. Do đó, việc nâng cao chất lượng của chủ thể giám sát THADS cần được quan tâm nhiều hơn nữa. Cụ thể như: Nâng cao chất lượng cơ quan chuyên trách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân để thực hiện giám sát hoạt động tư pháp; công tác giám sát THADS của Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân cần được tăng cường cả về số lượng và chất lượng; đưa công tác giám sát THADS trở thành một hoạt động thường xuyên và tiến hành định kỳ theo một thời gian nhất định.

Thứ năm, phát huy nhiều hơn nữa vai trò của các chủ thể khác có liên quan đến hoạt động THADS. Các chủ thể khác có liên quan đến hoạt động THADS có vai trò rất quan trọng và có thể có những tác động rất tích cực trong hoạt động giám sát THADS. Do đó, cần có cơ chế mở rộng hơn sự tham gia của các chủ thể này trong quá trình giám sát. Cụ thể:

- Khuyến khích luật sư được tham gia bảo vệ quyền lợi của người được thi hành án, người phải thi hành án và người có quyền, nghĩa vụ liên quan đến thi hành án: Để giúp người dân bảo vệ quyền lợi của mình và giám sát chặt chẽ các hoạt động THADS, cần thiết phải có các quy định của pháp luật chính thức ghi nhận sự tham gia của luật sư trong quá trình tổ chức THADS[8].

- Quy định và tăng cường vai trò giám sát của Tòa án nhân dân trong THADS: Thông qua giám sát hoạt động THADS, Tòa án sẽ kịp thời phát hiện những sai sót, hạn chế trong công tác xét xử để kịp thời điều chỉnh cho phù hợp nhằm nâng cao chất lượng xét xử, ban hành những bản án, quyết định đảm bảo chính xác, khách quan, khả thi nhằm thuyết phục người phải thi hành án tự nguyện thi hành án và thu hút sự đồng thuận vào cuộc của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và toàn xã hội vào việc THADS.

- Xây dựng cơ chế thu hút sự giám sát của nhân dân đối với THADS. Theo quy định của Luật Thi hành án dân sự, việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại về THADS được thực hiện theo quy định của Luật Thi hành án dân sự, còn tố cáo và giải quyết tố cáo THADS lại được thực hiện trên cơ sở các quy định của Luật Tố cáo. Do đó, việc giám sát của người dân đối với hoạt động THADS còn gặp nhiều khó khăn do phải tuân thủ nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Do đó, cần phải xây dựng cơ chế thuận tiện, tạo mọi điều kiện để người dân tham gia giám sát hoạt động THADS, trong đó quy định rõ trách nhiệm, quyền lợi và thiết chế bảo vệ người dân trong giám sát THADS.

Thứ sáu, xây dựng cơ chế nâng cao trách nhiệm của các chủ thể giám sát. Tăng cường hoạt động giám sát THADS cũng cần có các biện pháp xử lý nghiêm những trường hợp lợi dụng quyền giám sát gây ảnh hưởng xấu tới quá trình THADS nhằm nâng cao trách nhiệm của các chủ thể giám sát THADS.

TS. Hoàng Thế Anh

Tổng cục Thi hành án dân sự, Bộ Tư pháp

ThS. Hoàng Thị Thanh Hoa

Chi cục Thi hành án dân sự huyện Phú Xuyên, TP. Hà Nội