Abstract: There have been recently appearing some worries with respect to the fact that multi-national hotel groups, famous tourist firms, interest groups tie together to conduct actions having character of competition restraint in the world and in Vietnam. This article provides experience from the practice of settling cases relating to competition restraint in the tourist area of some countries.

1. Đặc điểm của các hành vi hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch

Hạn chế cạnh tranh trong Ngành Du lịch là một lĩnh vực còn ít được quan tâm trong nghiên cứu và xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh ở các nước. Một phần, đây là ngành kinh tế mới có sự phát triển chỉ trong vài thập niên gần đây, một phần, tỉ trọng của du lịch trong nền kinh tế các nước phát triển hầu như không đáng kể. Chính vì vậy, tác động của Ngành Du lịch trong nền kinh tế chỉ có ý nghĩa quan trọng đối với các nước có nền kinh tế nhỏ hoặc đang phát triển. Nghịch lý là, chính ở các nước này, pháp luật và chính sách cạnh tranh còn rất sơ khai, thêm vào đó, ý chí chính trị để xử lý các hành vi phản cạnh tranh trong Ngành Du lịch thường còn yếu do e ngại việc xử lý các doanh nghiệp có yếu tố nước ngoài sẽ gây sụt giảm đầu tư và nguồn khách du lịch[1].

Hơn nữa, đối với các hành vi phản cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch, lợi ích người tiêu dùng nội địa thường ít bị đe dọa trực tiếp, các doanh nghiệp nội địa hoạt động trong cùng lĩnh vực lại có lợi ích chồng chéo nên ít có sự tố cáo khiếu nại, vì vậy, cơ quan cạnh tranh các nước cũng ít quan tâm đến lĩnh vực này[2]. Do đó, số lượng các vụ việc hạn chế cạnh tranh phát hiện trong Ngành Du lịch còn thấp và số lượng các vụ việc được đưa ra xử lý thực tế còn ít hơn nhiều.

Tuy nhiên, hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch là nguy cơ thực tế do đặc thù của thị trường du lịch là có chỉ số tập trung tương đối cao. Sản phẩm du lịch thường có khối lượng giao dịch thường xuyên và mức cầu ổn định, ít tính thay đổi, sáng tạo. Vì vậy, các hành vi thông đồng ấn định giá, phân chia thị trường, áp đặt giá dịch vụ bất hợp lý, áp đặt điều kiện hợp đồng hoặc ngăn cản việc tham gia/gia nhập thị trường của các đối thủ cạnh tranh rất phổ biến trong Ngành Du lịch.

Nền kinh tế càng nhỏ, càng khép kín thì khi mở cửa tư nhân hóa, mức độ tập trung thị trường càng lớn. Các doanh nghiệp có vị thế thị trường thống lĩnh nhờ quá trình điều tiết và bảo hộ trước đây vẫn sẽ tiếp tục chiếm vị trí thống lĩnh, mặc dù về nguyên tắc, khi phi điều tiết theo cơ chế tự do phải có thêm nhiều doanh nghiệp mới gia nhập[3]. Thực tế cho thấy, các doanh nghiệp khai thác du lịch chịu rào cản gia nhập ngành lớn vì đặc thù của ngành dịch vụ là lợi thế theo quy mô, càng có quy mô lớn, số lượng khách lớn, chi phí càng thấp, dẫn đến mức giá rẻ và khả năng cạnh tranh cao hơn.

Ở các nước đang phát triển, hình thức hạn chế cạnh tranh tương đối phổ biến là việc bán dưới giá thành nhằm loại bỏ đối thủ cạnh tranh. Hình thức này có thể ở dạng giảm giá giả tạo, nghĩa là đưa ra mức giá chào bán tour và dịch vụ du lịch thấp hơn nhiều các doanh nghiệp lữ hành khác, nhằm lôi kéo khách hàng sử dụng dịch vụ. Thực tế, doanh nghiệp lữ hành lại cấu kết với các doanh nghiệp cung ứng các dịch vụ khác (thuốc, đồ lưu niệm, quà tặng đặc chủng của địa phương...) nhằm thu lợi bất chính từ việc bán chênh nhiều lần các mặt hàng này, có trường hợp chênh đến cả 100 lần so với mức giá bán lẻ ngoài thị trường. Thậm chí, có trường hợp doanh nghiệp lữ hành tự mở các doanh nghiệp sân sau cung cấp các dịch vụ bán hàng này khiến cho các doanh nghiệp làm ăn chân chính không thể cạnh tranh nổi về giá.

Một đặc điểm khác liên quan đến cạnh tranh mà các doanh nghiệp du lịch ở các nước đang phát triển phải đối mặt là việc phụ thuộc và bị ép giá khi liên kết cung cấp dịch vụ du lịch cho khách nước ngoài. Các công ty lữ hành quốc tế với tiềm lực kinh tế lớn và với lợi thế nắm nguồn cung khách có khả năng thao túng đáng kể mức giá cung ứng dịch vụ mà các doanh nghiệp sở tại cung cấp. Các công ty này còn buộc các doanh nghiệp địa phương phải ký các hợp đồng độc quyền, chỉ cung cấp dịch vụ cho một bên mà không được bán hoặc giới thiệu cho các khách khác. Ngay từ năm 1998, báo cáo của Hội nghị Liên Hiệp Quốc về thương mại và phát triển (UNTACD) liên quan đến Ngành Du lịch đã chỉ ra rằng, các dịch vụ liên quan đến du lịch do các nước đang phát triển cung cấp phải chịu sự cạnh tranh lớn từ các công ty lữ hành đa quốc gia vì các doanh nghiệp cung cấp các dịch vụ này hầu hết đều là các doanh nghiệp nhỏ, không có vị thế và kỹ năng thương thuyết nên thường phải chịu các hợp đồng bất lợi.

Đối với các nước phát triển, hình thức hạn chế cạnh tranh phổ biến nhất trong lĩnh vực du lịch là hạn chế cạnh tranh do các doanh nghiệp lữ hành lớn (thường là đa quốc gia) và hạn chế cạnh tranh do các doanh nghiệp vận tải hàng không gây ra. Hành vi hạn chế cạnh tranh của các doanh nghiệp lữ hành đa quốc gia gây thiệt hại không chỉ cho các doanh nghiệp du lịch ở các nước đang phát triển, mà chính người tiêu dùng ở các nước phát triển cũng chịu thiệt hại do không thể xác định được giá giao dịch thực giữa các doanh nghiệp lữ hành này với các bên cung cấp dịch vụ tại điểm đến. Đối với hình thức hạn chế cạnh tranh liên quan đến các doanh nghiệp vận tải hàng không, đối tượng thiệt hại chính là các doanh nghiệp lữ hành, vì nhờ vị thế thị trường lớn, và thường là thống lĩnh, các doanh nghiệp vận tải hàng không có khả năng áp đặt các doanh nghiệp lữ hành phải ký các hợp đồng độc quyền.

Cuối cùng, phải kể đến xu thế cartel hóa khu vực giữa các doanh nghiệp lữ hành của các nước phát triển. Xu thế này diễn ra giữa các nhóm doanh nghiệp lữ hành có hoạt động kinh doanh trong cùng một khu vực để đối chọi với các nhóm doanh nghiệp lữ hành thuộc khu vực khác, ví dụ nhóm kinh doanh thị trường Caribe với nhóm kinh doanh thị trường Địa Trung Hải. Các doanh nghiệp kinh doanh sản phẩm du lịch trên cùng một địa bàn sẽ thống nhất chiến lược marketing, tài trợ các quảng cáo nhằm thúc đẩy thị trường. Tuy nhiên, các hoạt động này thường hay biến tướng thành các dạng thống nhất hành vi nhằm giảm bớt cạnh tranh trên thị trường, thông qua việc thông đồng ấn định giá.

2. Thực tiễn xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch ở các nước

Trung Quốc là một trong những quốc gia xử lý nhiều vụ việc hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch nhất với việc ban hành quyết định áp dụng hình phạt đối với 39 doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực du lịch do có hành vi hạn chế cạnh tranh. Quyết định của Ủy ban Phát triển quốc gia và cải cách Trung Quốc (NDRC) đã kết luận hành vi của nhóm các doanh nghiệp Trung Quốc nói trên mang tính hạn chế cạnh tranh trên các mặt: (i) Giảm giá lừa dối đối với các sản phẩm du lịch địa phương tại các tỉnh Sanya, Hainan, Lijiang và Yunnan; (ii) Thông đồng ấn định giá và phân chia thị trường giữa các cửa hành kinh doanh đồ lưu niệm có quy mô lớn tại tỉnh Sanya; (iii) Thông đồng ấn định giá giữa các doanh nghiệp lữ hành ở tỉnh Lijiang; (iv) Bán các tour dưới giá thành để lừa khách du lịch mua hàng tại các cửa hàng thông đồng.

Trong vụ việc liên quan đến các doanh nghiệp kinh doanh sản phẩm quà tặng du lịch (kiêm điểm dừng chân cho các xe bus du lịch) ở tỉnh Sanya, NDRC đã điều tra và phát hiện các doanh nghiệp này đã gặp gỡ nhau nhiều lần và thỏa thuận về mức giá, mức chiết khấu niêm yết và phân chia thị trường. Thậm chí, ba trong số các công ty này còn lập một tài khoản chung trong đó các bên cùng đặt cọc một khoản tiền nhằm đảm bảo không vi phạm thỏa thuận. Hai trong ba công ty nói trên đã bị phạt lần lượt là 4% và 2% tổng doanh thu năm trước do vi phạm Luật Chống độc quyền của Trung Quốc. Công ty thứ ba do tự thú và cung cấp bằng chứng nên đã được khoan hồng. Đáng lưu ý là, ngoài khoản phạt trên tổng doanh thu, có công ty còn bị phạt thêm 16.000 USD do đã không hợp tác với NDRC trong quá trình điều tra, có biểu hiện gian dối, hủy bỏ bằng chứng.

Liên quan đến vụ việc ở tỉnh Lijiang, NDRC đã phát hiện hành vi thỏa thuận ấn định giá phòng nghỉ khách sạn và voucher bữa ăn giữa 08 doanh nghiệp lữ hành, trong đó có doanh nghiệp du lịch trực tuyến đa quốc gia. Các doanh nghiệp báo cáo đã gặp nhau 24 lần trong suốt giai đoạn 2011 - 2012, với sự tham gia giám sát của Hiệp hội liên quan. Các doanh nghiệp này đã có văn bản thỏa thuận về mức giá, mức giảm giá và phân chia thị phường giữa các bên tham gia. Tất cả 08 doanh nghiệp đều bị phạt 5% tổng doanh thu năm trước do vi phạm Luật Chống độc quyền của Trung Quốc.

Đối với hành vi cung ứng dịch vụ dưới giá thành toàn bộ phát hiện ở tỉnh Hainan, NDRC đã áp dụng hình phạt bằng tiền, tương đương với gần 50.000 USD cho mỗi doanh nghiệp vi phạm. Ở Trung Quốc, trong lĩnh vực du lịch, việc bán dưới giá thành là hành vi rất phổ biến. Mặc dù, người tiêu dùng có vẻ được hưởng lợi nhờ giá dịch vụ thấp nhưng thực tế khách hàng lại bị lừa dẫn tới mua sắm tại những cửa hàng được chỉ định, còn các doanh nghiệp lữ hành lại nhận hoa hồng từ các cửa hàng này để bù đắp chi phí. NDRC đã chỉ rõ hành vi này là một dạng “dumping” và ấn định giá hủy diệt nhưng xử lý theo Luật Giá. Hiện nay, các học giả và giới luật học ở Trung Quốc cũng rất có những tranh luận về việc tại sao NDRC không xử lý hành vi này trong khuôn khổ Luật Chống độc quyền vì có đầy đủ bằng chứng về việc các doanh nghiệp vi phạm đã bán dưới giá thành. Tuy nhiên, cũng giống Luật Cạnh tranh Việt Nam, hành vi bán dưới giá thành chỉ bị xử lý khi chứng minh được doanh nghiệp vi phạm có vị trí thống lĩnh thị trường, nghĩa là phải có thị phần từ 50% trở lên theo Luật Chống độc quyền Trung Quốc. Tuy nhiên, hành vi bán dưới giá thành ở Trung Quốc phổ biến đến mức hầu hết các doanh nghiệp du lịch Trung Quốc đều vi phạm và điều này làm dấy lên câu hỏi về độ nghiêm khắc của mức phạt theo Luật Giá, theo đó, muốn ngăn chặn các doanh nghiệp có hành vi tương tự, Nhà nước nên áp dụng mức phạt nghiêm khắc của Luật Chống độc quyền, nghĩa là từ 1 - 10% tổng doanh thu.

Gambia là trường hợp đặc thù cho các nước có nền kinh tế nhỏ, có tỷ trọng ngành du lịch trong nền kinh tế lớn, tới 20% tổng sản phẩm quốc nội ( năm 2013). Mặc dù Ủy ban Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Gambia (GCCPC) mới ra đời năm 2007, cơ quan này đã có những nỗ lực lớn nhằm rà soát hiệu quả cạnh tranh của tất cả các ngành kinh tế, trong đó có ngành du lịch nhằm đạt được các mục tiêu tăng trưởng mà nước này đặt ra trong tầm nhìn 2020. Báo cáo nghiên cứu thị trường du lịch Gambia năm 2013 đã cho thấy, hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch ở Gambia phổ biến nhất là hình thức hợp đồng độc quyền giữa TUI[4] và các khách sạn, cơ sở lưu trú của Gambia. Các dạng hợp đồng độc quyền này đảm bảo cho TUI khả năng độc quyền hóa thị trường, gây cản trở các doanh nghiệp khác gia nhập thị trường và loại khỏi thị trường các doanh nghiệp lữ hành nhỏ. Bên cạnh đó, báo cáo nghiên cứu cũng cho thấy xu hướng phổ biến của hợp đồng độc quyền giữa các hãng du lịch quốc tế hoạt động tại Gambia với các cơ sở cung cấp dịch vụ lưu trú địa phương vì các hãng du lịch quốc tế gần như độc quyền trong việc đưa khách du lịch tới Gambia. Sự phụ thuộc về khách buộc các cơ sở cung cấp dịch vụ lưu trú địa phương phải chấp nhận ký các hợp đồng bất lợi cho họ. Việc có được hợp đồng độc quyền và khả năng ép giá thấp đã giúp TUI cùng các hãng du lịch quốc tế khác chào bán các tour với giá thấp, khiến cho các doanh nghiệp Gambia khó có thể gia nhập thị trường hiệu quả. GCCPC đã xác định TUI[5] và các hãng du lịch quốc tế về dài hạn sẽ có khả năng thiết lập luật chơi trên thị trường, kiểm soát thị trường và thậm chí lạm dụng vị trí thống lĩnh của mình, làm triệt tiêu kết quả của các nỗ lực quảng bá du lịch mà cơ quan du lịch quốc gia Gambia đang thực hiện. Mặc dù báo cáo mới chỉ dừng ở mức đưa ra cảnh báo, khuyến nghị chứ không xác định hình thức xử lý, chúng tôi vẫn muốn lưu ý rằng báo cáo này đã được GCCPC tiến hành điều tra theo đề nghị của Bộ Du lịch và Văn hóa Gambia, theo đó, cơ quan này cho rằng có khả năng có những hành vi hạn chế cạnh tranh trong ngành du lịch, gây tác động xấu đến khả năng phát triển và tạo việc làm của ngành. Cơ chế đề nghị điều tra từ cơ quan quản lý ngành này là một kinh nghiệm rất đáng học tập, chứng tỏ sự phối hợp tốt giữa cơ quan quản lý ngành và cơ quan cạnh tranh, cũng như chứng tỏ mức độ nhận thức cao về pháp luật cạnh tranh của cơ quan quản lý du lịch Gambia.

Về lý thuyết, cơ quan cạnh tranh của các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và có nền tảng pháp luật cạnh tranh lâu dài sẽ có nhiều kinh nghiệm và nguồn lực để xử lý nhiều vụ việc hạn chế cạnh tranh hơn các nước đang phát triển. Thêm vào đó, có báo cáo nghiên cứu đã cho thấy rằng, khoảng hai phần ba giá trị chuỗi gia tăng của ngành du lịch toàn thế giới nằm chính ở các nước phát triển với các công ty lữ hành đa quốc gia hùng mạnh và có chỉ số tập trung thị trường cao. Tuy nhiên, thực tế qua nghiên cứu, số lượng vụ việc hạn chế cạnh tranh liên quan đến lĩnh vực du lịch của các nước OECD không nhiều. Lý do có lẽ là vì, như đã phân tích ở trên, đối tượng chịu thiệt hại bởi hành vi hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch thường là các doanh nghiệp vừa và nhỏ ở các nước đang phát triển.

3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Như trên đã phân tích, cơ quan cạnh tranh của các nước, đặc biệt là các nước có nền kinh tế nhỏ, rất khó có khả năng xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch, đặc biệt là các vụ việc có tính chất xuyên quốc gia, hoặc các vụ việc có yếu tố nước ngoài. Các nước nhỏ và đang phát triển lại phụ thuộc cả về tài chính và chuyên môn vào các đối tác nước ngoài trong việc tìm kiếm khách du lịch quốc tế. Vì vậy, khả năng áp đặt các hạn chế cạnh tranh theo chiều dọc trong lĩnh vực du lịch của các doanh nghiệp lữ hành đa quốc gia là có thật và rất phổ biến, chứ không chỉ là trường hợp riêng có của Gambia. Đặc biệt, ở các nước có nền pháp luật cạnh tranh non trẻ, vừa thiếu kinh nghiệm xử lý, vừa yếu về bộ máy thực thi, cơ quan cạnh tranh thường dễ chùn bước trước các công ty có đóng góp lớn vào nguồn thu ngân sách và tăng trưởng quốc gia. Kinh nghiệm của Gambia cho thấy, để xử lý hiệu quả các hành vi hạn chế cạnh tranh cũng như để ngăn ngừa các biến tướng gây hại cho thị trường du lịch, cần phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan cạnh tranh và cơ quan quản lý ngành (Bộ Du lịch và Văn hóa, cơ quan du lịch quốc gia).

Đối với các nền kinh tế chuyển đổi, cũng giống như các ngành kinh tế khác, du lịch cũng có những nhóm lợi ích quyền năng đại diện mà những nhóm này thường có liên hệ mật thiết với cơ quan quản lý nhà nước. Vì vậy, kể cả gia tăng nguồn lực, thẩm quyền cho các cơ quan thực thi luật cạnh tranh theo cách truyền thống chỉ đẩy thêm vòng luẩn quẩn là các nhóm lợi ích lại tìm kiếm sự bảo hộ và điều tiết từ các cơ quan quản lý nhà nước khác. Chính vì vậy, hợp tác khu vực giữa các cơ quan cạnh tranh phải trở thành xu thế để đảm bảo khả năng thực thi luật, đối chọi lại với khả năng gây ảnh hưởng từ các nhóm lợi ích trong nước hoặc xuyên quốc gia. Hợp tác thực thi cạnh tranh nội vùng càng có ý nghĩa trong ngành du lịch khi các hiện tượng liên kết thỏa thuận giá đang trở nên hết sức phổ biến giữa các điểm đến du lịch trong cùng khu vực. Hơn nữa, để đối phó với các hình thức cartel khu vực, cần phải có cơ chế đa phương mới có thể điều tra và xử lý hiệu quả các hành vi.

Hợp tác thực thi cạnh tranh trong lĩnh vực du lịch đặc biệt cần đến sự hợp tác thực chất và hiệu quả giữa cơ quan cạnh tranh của các nước phát triển với các nước đang phát triển, vì lý do đã phân tích ở trên, các nước phát triển hầu như không ưu tiên xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh mà chỉ có tác động hạn chế cạnh tranh ở hạ nguồn (tác động chủ yếu tới các doanh nghiệp kinh doanh du lịch ở điểm đến thường là các nước đang phát triển). Về bản chất, hành vi của các doanh nghiệp lữ hành đa quốc gia cần được phân tích dưới góc độ của hành vi bóp nghẹt lợi nhuận. Nhờ vị trí thống lĩnh trên thị trường đầu nguồn (khách du lịch của các nước kinh tế phát triển), các doanh nghiệp lữ hành nâng giá đến sát mức giá bán sản phẩm trên thị trường cuối nguồn, khiến cho các doanh nghiệp kinh doanh du lịch địa phương của các nước đang phát triển hầu như không thể cạnh tranh, và cũng làm giảm doanh thu từ du lịch của các nước đang phát triển. Chính Liên Hiệp Quốc đã từng có báo cáo phân tích về hành vi bóp nghẹt lợi nhuận trong lĩnh vực du lịch ở Hy Lạp, trong đó dẫn chứng cụ thể mức sụt giảm lên tới 20% doanh thu ngành du lịch nước này. Thậm chí, một báo cáo của Ấn Độ còn cho rằng, việc các nước Caribe ban hành Luật Cạnh tranh là do quan ngại về hành vi bóp nghẹt cạnh tranh của các doanh nghiệp lữ hành đa quốc gia trong lĩnh vực du lịch. Tuy nhiên, đến nay, chưa có một hình thức hợp tác thực thi cụ thể nào trong lĩnh vực này được triển khai. Nói cách khác, quyền lợi của doanh nghiệp vừa và nhỏ và người lao động ở các nước đang phát triển hiện vẫn chưa phải là ưu tiên quan tâm của cơ quan cạnh tranh các nước phát triển. Vì vậy, ngoài việc hợp tác thực thi giữa các nhóm nước, cần nghiên cứu những cơ chế hợp tác, phát triển thể chế cạnh tranh ở cấp đa phương để xử lý hiệu quả những hành vi hạn chế cạnh tranh này.

Cơ quan cạnh tranh cần phối hợp với các cơ quan quản lý ngành du lịch để giúp các doanh nghiệp lữ hành, các cơ sở kinh doanh lưu trú và hiệp hội du lịch của mình hiểu rõ về Luật Cạnh tranh, từ đó bảo vệ các doanh nghiệp tốt hơn khỏi sự chèn ép nhằm hạn chế cạnh tranh của các doanh nghiệp lữ hành quốc tế. Bên cạnh đó, chính Hiệp hội Du lịch cũng phải nâng cao nhận thức về pháp luật để tránh trở thành trung gian đầu mối của các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong ngành.

TS. Trần Thu Quỳnh

Văn phòng Hội đồng cạnh tranh

Tài liệu tham khảo:

[1]. Báo cáo năm 2001 của UNCTAD về thương mại quốc tế liên quan đến du lịch đã chỉ ra rằng du lịch là nguồn thu ngoại tệ chủ yếu của khoảng 50 nước đang phát triển. Thậm chí, đối với một số nước vùng Caribe, du lịch là ngành kinh tế chính cung cấp việc làm và tiền lương.

[2]. Cơ quan cạnh tranh của các nước thường ưu tiên xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh liên quan đến các sản phẩm ảnh hưởng trực tiếp đến người tiêu dùng cuối cùng, ví dụ như bánh kẹo, dược phẩm, sữa, bột giặt, internet,... vì các sản phẩm này ảnh hưởng rõ rệt đến phúc lợi người tiêu dùng. Các sản phẩm trung gian, các sản phẩm công nghiệp hoặc các dịch vụ không ảnh hưởng đến phúc lợi người tiêu dùng trong nước sẽ ít được quan tâm.

[3]. Điều này chỉ đúng với ngành khách sạn ở các nước đang phát triển, với số lượng lớn các doanh nghiệp vừa và nhỏ kinh doanh dịch vụ lưu trú, ngành này thường có chỉ số tập trung thị trường thấp.

[4]. TUI là tập đoàn lữ hành và du lịch đa quốc gia lớn nhất thế giới, có trụ sở tại Đức.

[5]. Công ty con của TUI tại Gambia là Gambia Tours, chiếm tới 71% thị phần.