Tóm tắt: Bài viết nghiên cứu, phân tích quy định của pháp luật về đất đai liên quan đến cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo, từ đó, kiến nghị, đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật trong lĩnh vực này.

Abstract: The article researches and analyzes the provisions of the law on land related to belief and religious establishments, from which, proposes to improve the legal provisions in this field.

1. Khái quát quy định của pháp luật về đất đai liên quan đến cơ sơ tín ngưỡng, tôn giáo
Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 quy định: Tổ chức tôn giáo là tập hợp tín đồ, chức sắc, chức việc, nhà tu hành của một tôn giáo được tổ chức theo một cơ cấu nhất định được Nhà nước công nhận nhằm thực hiện các hoạt động tôn giáo[1]; cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo[2]; cơ sở tín ngưỡng là nơi thực hiện hoạt động tín ngưỡng của cộng đồng như đình, đền, miếu, nhà thờ dòng họ và những cơ sở tương tự khác[3].
Cơ sở tôn giáo, cơ sở tín ngưỡng là nơi thờ tự, tu hành, nơi đào tạo người chuyên hoạt động tôn giáo. Trụ sở của tổ chức tôn giáo, tín ngưỡng và những cơ sở khác được Nhà nước công nhận như: Đình, đền, miếu, nhà thờ dòng họ, chùa, tu viện, thiền viện, tịnh xá, niệm phật đường, nhà thờ, nhà xứ, nhà thờ họ công giáo, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trường đào tạo riêng của tôn giáo… Cơ sở thờ tự có phạm vi hẹp hơn so với cơ sở tôn giáo chỉ các cơ sở là nơi thờ cúng như đình, đền, miếu, chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường. Những cơ sở ngoài mục đích thờ cúng của tôn giáo không được coi là cơ sở thờ tự.
Đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng: Căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại thành đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng. Đất cơ sở tôn giáo, cơ sở tín ngưỡng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp: (i) Đất cơ sở tôn giáo gồm đất thuộc chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo, các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động; (ii) Đất tín ngưỡng bao gồm đất có công trình đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ.
Như vậy, khái niệm về đất đai cơ sở tôn giáo theo Luật Tín ngưỡng, tôn giáo và Luật Đất đai gần như tương đồng và phải đáp ứng các điều kiện: (i) Đất đó được Nhà nước giao và được sử dụng với mục đích tín ngưỡng, tôn giáo; (ii) Người sử dụng đất phải là tổ chức tôn giáo, tổ chức tín ngưỡng được Nhà nước cho phép hoạt động; (iii) Đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng thuộc nhóm đất phi nông nghiệp; (iv) Tổ chức tôn giáo, tín ngưỡng sử dụng không phải trả tiền sử dụng đất; (v) Tổ chức tôn giáo không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; không được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi.
Hiện nay, Việt Nam đã công nhận và cấp đăng ký hoạt động cho 16 tôn giáo và 43 tổ chức tôn giáo[4] với trên 46,8 nghìn cơ sở thuộc các tôn giáo, tín ngưỡng khác nhau (số cơ sở tôn giáo là 28,5 nghìn cơ sở, số cơ sở tín ngưỡng là 18,3 nghìn cơ sở)[5]. Diện tích đất cơ sở tôn giáo đang sử dụng là 13.217 ha, diện tích đất cơ sở tín ngưỡng đang sử dụng là 7.153 ha. Số cơ sở trên bao gồm cơ sở thờ tự, cơ sở đào tạo, cơ sở phụ trợ, cơ sở hoạt động xã hội của tôn giáo, tín ngưỡng.
Trong những năm gần đây, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo có những tiến bộ. Cả nước đã thực hiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo đạt khoảng 82%. Báo cáo của các địa phương cho thấy, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tín ngưỡng, tôn giáo đã đạt 94,2%. So với năm 2015, đây là một bước tiến lớn trong công tác quản lý nhà nước về đất tín ngưỡng, tôn giáo. Tuy nhiên, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo ở một số nơi vẫn còn chậm. Có địa phương mới chỉ đạt 26,6% đất cơ sở tôn giáo và 31,4% đất cơ sở tín ngưỡng[6]. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến chậm cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như: Vi phạm các quy định về đất đai; các công trình tín ngưỡng, tôn giáo xây dựng trên đất nông nghiệp; chưa làm thủ tục đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; sử dụng đất sai mục đích quy hoạch; tự ý mở rộng diện tích đất mà không kê khai… Qua nghiên cứu, những bất cập về pháp lý liên quan đến đất đai cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo cũng ảnh hưởng đến quá trình cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, dẫn đến tranh chấp, kiếu kiện về đất đai gây ra những bức xúc, bất bình và điểm nóng tôn giáo.
2. Hạn chế, bất cập về pháp luật đất đai liên quan đến cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo
Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014), Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 (có hiệu lực từ năm 2018), nhưng trong quá trình thực hiện và triển khai vẫn còn có một số điểm hạn chế và bất cập liên quan đến giải quyết đất đai tín ngưỡng, tôn giáo.
2.1. Về hạn điền
Khoản 2 Điều 159 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào chính sách tôn giáo của Nhà nước, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quyết định diện tích đất giao cho cơ sở tôn giáo”. Việc thực hiện khoản này còn có vướng mắc sau:
- Đa số các cơ sở tôn giáo (mới được Nhà nước công nhận) đều không nằm trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nên không có đất dự phòng để giao khi chấp thuận cho tổ chức tôn giáo thành lập hoặc thành lập tổ chức tôn giáo trực thuộc, tôn giáo tự tạo quỹ đất bằng việc mua bán, chuyển nhượng thì trái quy định pháp luật.
- Pháp luật về đất đai chưa đưa ra một quy định cụ thể (khung) về hạn mức đất đai dành cho cơ sở tôn giáo, mà tùy địa phương nên một số địa phương quy định hạn mức không giống nhau, áp dụng cho các tôn giáo khác nhau dẫn đến so bì giữa các tổ chức tôn giáo, ảnh hưởng đến việc thực hiện chủ trương bình đẳng giữa các tôn giáo trong giải quyết vấn đề đất đai. Chưa có quy định hạn điền nên một số nơi tôn giáo cố ý lấn chiếm, tạo thêm quỹ đất.
2.2. Về giao đất
Điểm b khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 quy định thẩm quyền giao đất đối với cơ sở tôn giáo thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Khoản 2 Điều 181 Luật Đất đai năm 2013 quy định cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Việc thực hiện các điều khoản trên đang có những vướng mắc sau:
- Tôn giáo được Nhà nước công nhận tổ chức tôn giáo, cho phép thành lập tổ chức tôn giáo trực thuộc nhưng không có đất để xây dựng cơ sở vì nhiều địa phương hết quỹ đất, không có quy hoạch hoặc quy hoạch cho năm năm thì một năm đã sử dụng hết, trong khi theo quy định, tổ chức tôn giáo không được tự tạo quỹ đất.
- Để giải quyết nhu cầu này, tổ chức tôn giáo phải tạo quỹ đất bằng cách mua, bán, sang nhượng, nhận hiến tặng, sau đó làm thủ tục trả lại cho Nhà nước và Nhà nước giao lại cho tổ chức tôn giáo. Quá trình giải quyết phải xin ý kiến của các ngành liên quan, thủ tục kéo dài so với quy định.
- Điều 173, Điều 181 của Luật Đất đai năm 2013 mâu thuẫn với Điều 30 Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016. Điều 30 Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 quy định: “Tôn giáo là pháp nhân phi thương mại”, nhưng theo khoản 2 Điều 181 Luật Đất đai năm 2103 thì: “Cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”.
2.3. Về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Luật Đất đai năm 2013 quy định quyền chung của người sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất[7]. Bên cạnh đó, Chỉ thị số 1940/CT-TTg ngày 31/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ về nhà, đất liên quan đến tôn giáo quy định cụ thể về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo đó có 03 điều kiện để được cấp: (i) Đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện và đất do cơ sở tôn giáo sử dụng quy định tại khoản 1 Điều 99 Luật Đất đai năm 2013 (kể cả trường hợp nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho trước ngày 01/7/2004) nay được Ủy ban nhân dân cấp xã xác nhận là không có tranh chấp thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được sử dụng theo chế độ sử dụng đất tương ứng với mục đích sử dụng của loại đất đó như đối với hộ gia đình, cá nhân, được chuyển mục đích sử dụng đất theo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (ii) Đối với đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện của cơ sở tôn giáo mà không phải là đất do được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất thì được thực hiện các quyền chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất, thế chấp bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; (iii) Trường hợp cơ sở tôn giáo đã nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất nhưng có tranh chấp thì phải giải quyết dứt điểm tranh chấp theo quy định của pháp luật trước khi cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất[8].
2.4. Về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất
Điều 102 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất khi có đủ các điều kiện sau: (i) Được Nhà nước cho phép hoạt động; (ii) Không có tranh chấp; (iii) Không phải là đất nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho sau ngày 01/7/2004. Đồng thời, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai quy định về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng[9].
Như vậy, để được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cơ sở tôn giáo phải đáp ứng các điều kiện nêu trên. Đối với các trường hợp sau ngày 01/7/2004 mà vi phạm 01 trong các điều kiện trên thì bị xử lý. Bất cập trong công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với cơ sở tôn giáo từ trước ngày 01/7/2004 vẫn là quy hoạch, tranh chấp. Đây chính là lý do cơ sở tôn giáo mở rộng quỹ đất bằng việc mua, chuyển nhượng đứng tên cá nhân nhưng không kê khai vì sợ bị thu hồi và cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho việc chậm cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng.
3. Một số kiến nghị, đề xuất hoàn thiện pháp luật về đất đai liên quan đến cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo
Xuất phát từ những bất cập nêu trên, tác giả có một số đề xuất hoàn thiện pháp luật về đất đai cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo như sau:
Thứ nhất, về một số khái niệm:
- Khái niệm đất do cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo sử dụng theo quy định được gọi là đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng. Nên điều chỉnh theo hướng đất sử dụng cho hoạt động tín ngưỡng, tôn giáo sẽ phù hợp hơn.
- Bổ sung khái niệm người sử dụng đất đối với cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo gồm: Tổ chức tôn giáo và tổ chức tôn giáo trực thuộc. Hiện nay, người sử dụng đất đối với cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo theo quy định là tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo. Tuy nhiên, trên thực tế, ngoài tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo còn có các tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo trực thuộc, đây là tổ chức thuộc tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo được thành lập theo hiến chương, điều lệ, quy định của tổ chức tôn giáo đã được Nhà nước công nhận, vì vậy, các tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo trực thuộc cũng có tư cách để đại điện người sử dụng đất.
- Điều chỉnh khái niệm: “Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất” thành “Công nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo đang sử dụng đất”. Căn cứ quy định của pháp luật, tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo đủ điều kiện sẽ được Nhà nước công nhận, không đủ điều kiện sẽ bị thu hồi, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo.
Thứ hai, về hạn điền: Quy định rõ về hạn điền đối với đất tín ngưỡng, tôn giáo sử dụng vào mục đích làm cơ sở thờ tự và trụ sở tín ngưỡng, tôn giáo. Quy định cụ thể loại đất mà cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo sử dụng là: Cơ sở thờ tự; trụ sở tín ngưỡng, tôn giáo; cơ sở đào tạo; làm dịch vụ du lịch thương mại…
Thứ ba, về giao đất, cho thuê đất:
Hiện nay, Nhà nước chỉ thực hiện giao đất đối với tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo sử dụng đất làm cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo. Vì vậy, đất mà các tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo sử dụng vào mục đích khác cần thực hiện như các pháp nhân khác. Nếu coi tôn giáo như các pháp nhân khác thì sẽ được Nhà nước cho thuê đất khi có nhu cầu sử dụng đất.
Thứ tư, về mua, bán, chuyển nhượng, hiến đất:
Quy định rõ việc các tôn giáo được mua bán, chuyển nhượng, hiến tặng đất sử dụng vào mục đích khác (trừ việc xây dựng cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo). Điều này vừa đáp ứng nhu cầu về cơ sở có liên quan đến tôn giáo, vừa giải quyết được vấn đề tạo quỹ đất trái quy định như hiện nay. Bên cạnh đó, cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo được phép thế chấp tài sản trong các hoạt động dân sự theo quy định của pháp luật.
Thứ năm, thu thuế đất liên quan đến tôn giáo:
Thực hiện thu thuế đất đối với các tổ chức tín ngưỡng, tôn giáo kể cả đất cơ sở thờ tự và sử dụng vào mục đích khác. Điều này vừa thúc đẩy các tổ chức tính ngưỡng, tôn giáo thực hiện trách nhiệm công dân đối với đất nước vừa hạn chế việc mở rộng quỹ đất cũng như việc xây dựng, sửa chữa cơ sở tín ngưỡng, tôn giáo.

TS. Phan Thị Mỹ Bình
Học viện Hành chính Quốc gia