1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của Hội thẩm nhân dân trong tố tụng hành chính

1.1. Khái niệm Hội thẩm nhân dân

Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 không đưa ra định nghĩa rõ ràng về Hội thẩm nhân dân. Do đó, khái niệm về Hội thẩm nhân dân vẫn được hiểu theo quy định tại Điều 1 Pháp lệnh số 02/2002/PL-UBTVQH11 về Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2011). Theo đó, “Hội thẩm là người được bầu hoặc cử theo quy định của pháp luật để làm nhiệm vụ xét xử những vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án”.

Từ quy định về Hội thẩm nhân dân trên có thể thấy, Hội thẩm nhân dân là chức danh chỉ những người cùng tham gia với Thẩm phán trong Hội đồng xét xử ở Toà án cấp sơ thẩm khi xét xử các vụ án hình sự, dân sự và hành chính. Nhưng khác với Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân là những người dân bình thường đáp ứng đủ tiêu chuẩn theo Điều 85 Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 2014, họ không phải là người được đào tạo về nghiệp vụ xét xử và không nhất thiết phải có trình độ cử nhân luật. Hội thẩm nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu theo sự giới thiệu của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nhiệm kỳ của Hội thẩm nhân dân theo nhiệm kỳ của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

1.2. Đặc điểm của Hội thẩm nhân dân

Dựa vào khái niệm đã nêu về Hội thẩm nhân dân trong pháp luật tố tụng, có thể thể thấy, Hội thẩm nhân dân có những đặc điểm như sau: (i) Hội thẩm nhân dân là những người được bầu theo quy định của pháp luật; (ii) Hội thẩm nhân dân thực hiện nhiệm vụ xét xử những vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án nhân dân theo phân công của Chánh án Tòa án nơi được bầu làm Hội thẩm nhân dân; (iii) Hội thẩm nhân dân tham gia giải quyết vụ án hành chính với tư cách là thành viên của Hội đồng xét xử và chỉ tham gia ở cấp sơ thẩm; (iv) Khi tham gia xét xử, Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán.

1.3. Vai trò của Hội thẩm nhân dân trong tố tụng hành chính

- Chế định Hội thẩm nhân dân thể hiện tư tưởng “lấy dân làm gốc” với biểu hiện cơ bản là sự thu hút đông đảo nhân dân lao động tham gia vào công việc của Nhà nước, thể hiện rõ nguyên tắc Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân của nước ta.

- Hội thẩm nhân dân có vai trò là cầu nối, là sợi dây để kéo gần khoảng cách giữa pháp luật và đời sống trong hoạt động áp dụng pháp luật của Tòa án khi xét xử.

- Vai trò của Hội thẩm nhân dân không chỉ dừng lại ở việc tham gia hoạt động xét xử của Tòa án mà còn có ý nghĩa quan trọng trong công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.

- Sự tham gia của Hội thẩm nhân dân trong Hội đồng xét xử còn có vai trò phản biện mang tính chất đối trọng đối với các quyết định của Thẩm phán trong các vấn đề mâu thuẫn.

2. Thực trạng về Hội thẩm nhân dân

2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về Hội thẩm nhân dân

Thứ nhất, sự chênh lệch về trình độ giữa Thẩm phán với Hội thẩm nhân dân.

Điều 67 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 đã quy định rõ về tiêu chuẩn cần có để trở thành Thẩm phán. Cụ thể, Thẩm phán phải có trình độ từ cử nhân luật trở lên, được đào tạo nghiệp vụ xét xử, có thời gian làm công tác thực tiễn pháp luật... Không những vậy, tại Điều 68 Luật này còn quy định thêm về các ngạch Thẩm phán và điều kiện để được nâng ngạch. Những quy định này cho thấy, pháp luật đã có sự quy định chặt chẽ về tiêu chuẩn, trình độ của Thẩm phán. Trong khi đó, đối với Hội thẩm nhân dân, chỉ cần thỏa mãn các tiêu chuẩn quy định tại Điều 85 của Luật là có thể được bầu làm Hội thẩm nhân dân. Có thể thấy, các tiêu chuẩn này hoàn toàn mang tính định lượng, không rõ ràng và không cụ thể nên rất dễ bị áp dụng một cách tùy nghi.

Từ sự khác biệt về tiêu chuẩn kiến thức pháp luật kể trên có thể thấy, sẽ có sự chênh lệch về trình độ kiến thức pháp luật giữa các thành viên của Hội đồng xét xử. Trong khi Thẩm phán luôn được bảo đảm về nghiệp vụ xét xử, trình độ chuyên môn theo tiêu chuẩn được quy định tại Điều 67 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, quan trọng nhất là phải “có trình độ cử nhân luật trở lên” thì tiêu chuẩn về “có kiến thức pháp luật” dành cho Hội thẩm nhân dân lại không có quy định hoặc văn bản hướng dẫn cụ thể. Từ đó đặt ra câu hỏi về khả năng cập nhật kiến thức pháp luật, hiểu biết xã hội của Hội thẩm nhân dân ở từng địa phương, từng khu vực.

Sự chênh lệch lớn về kiến thức pháp luật giữa Hội thẩm và Thẩm phán dẫn đến tính độc lập của Hội thẩm nhân dân khi đưa ra phán quyết về vụ án hành chính bị ảnh hưởng nhiều. Tiêu chuẩn “có kiến thức pháp luật” đã được đặt ra từ Pháp lệnh về Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân năm 2002 (sửa đổi bổ sung năm 2011) tức đã trải qua 18 năm. Suốt gần hai thập kỷ qua, nước ta không những ngày càng nâng cao trình độ dân trí, mức độ hiểu biết pháp luật đối với toàn thể nhân dân mà còn cải thiện và phát triển các vấn đề về tư pháp, lập pháp hướng đến Nhà nước pháp quyền theo đúng nghĩa.

Thứ hai, Hội thẩm nhân dân có thời gian nghiên cứu hồ sơ vụ án chưa hợp lý.

Tại Điều 149 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có quy định rõ ràng về thời hạn mở phiên tòa: “Trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày có quyết định đưa vụ án ra xét xử, Tòa án phải mở phiên tòa; trường hợp có lý do chính đáng thì thời hạn mở phiên tòa có thể kéo dài nhưng không quá 30 ngày”.

Như vậy, khi Tòa án ra quyết định đưa vụ án ra xét xử (chưa kể các trường hợp gia hạn thời hạn xét xử), nghĩa là sau khi có quyết định phân công của Chánh án Tòa án đó và Thẩm phán - Chủ tọa phiên tòa ban hành quyết định đưa vụ án ra xét xử, Hội thẩm nhân dân chính thức trở thành thành viên của Hội đồng xét xử. Theo sự sắp xếp, bố trí của thư ký, Hội thẩm nhân dân được tham gia đọc hồ sơ, nghiên cứu xét xử vụ án đó. Trong thời hạn ít nhất 07 ngày làm việc trước khi mở phiên tòa, Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa có trách nghiệm gửi giấy mời Hội thẩm nhân dân đến trụ sở Tòa án để nghiên cứu hồ sơ và trao đổi về nghiệp vụ xét xử đối với vụ án đó^[1]. Xét riêng trong tố tụng hành chính, thời gian nghiên cứu hồ sơ ít cộng với vốn kiến thức pháp luật nền tảng bị hạn chế, đi kèm sự khác biệt về đối tượng xét xử của vụ án hành chính so với các vụ án dân sự^[2], hình sự, khiến Hội thẩm nhân dân khó có đủ điều kiện để đánh giá hết các chứng cứ trong hồ sơ để có thể đưa ra quyết định đúng đắn về vụ án, nhất là các vụ án hành chính.

Thứ ba, về quy chế quản lý, kiểm tra, đánh giá Hội thẩm nhân dân.

Đây là một lỗ hổng trong quy định của pháp luật về Hội thẩm nhân dân. Theo quy định hiện nay, Tòa án chỉ quản lý Hội thẩm nhân dân trong thời gian họ nghiên cứu hồ sơ và tham gia xét xử. Ngoài thời gian đó thì họ sinh hoạt tại cơ quan, tổ chức nơi họ làm việc hoặc địa phương nơi họ sinh sống.

Thứ tư, về mức lương của Hội thẩm nhân dân.

Ngoài chế độ trang phục, Hội thẩm chỉ được hưởng chế độ bồi dưỡng phiên tòa với mức 90.000 đồng/ngày nghiên cứu hồ sơ hoặc xét xử theo Quyết định số 41/2012/QĐ-TTg ngày 05/10/2012 về chế độ bồi dưỡng đối với người tham gia phiên tòa, phiên họp giải quyết việc dân sự. Ngoài ra, Hội thẩm nhân dân không được hưởng chế độ phụ cấp công vụ, phụ cấp trách nhiệm nghề giống như Thẩm phán. Với mức lương này chưa khuyến khích được sự nhiệt tình của Hội thẩm nhân dân trong hoạt động xét xử.

2.2. Thực trạng thực hiện quy định của pháp luật về Hội thẩm nhân dân

Thứ nhất, thực tiễn cho thấy vẫn còn tồn tại bất cập về trình độ pháp luật của Hội thẩm nhân dân.

Nhân sự để lựa chọn Hội thẩm nhân dân vào danh sách hiện nay hầu hết là từ cán bộ, công chức trong các lĩnh vực khác nhau của từng địa phương nên hoạt động của Hội thẩm nhân dân chủ yếu còn mang tính chất kiêm nhiệm. Vì thế, Hội thẩm nhân dân phần lớn chỉ có thể hiểu biết một phần các vấn đề pháp lý của lĩnh vực mà họ làm việc và khó có thời gian để nghiên cứu sâu về các lĩnh vực khác. Trong khi đối với các vụ án hành chính thì quy định trong việc quản lý nhà nước đối với từng lĩnh vực khác nhau cũng có điểm khác biệt nhất định. Khác với các vụ án hình sự hay dân sự, Hội đồng xét xử phải lắng nghe những ý kiến, quan điểm của nhân dân, góc nhìn xã hội đối với vụ án được thể hiện thông qua Hội thẩm nhân dân thì bởi những đặc thù nhất định của lĩnh vực hành chính nên khi xét xử các vụ án hành chính, Hội đồng xét xử chỉ xem xét tính hợp pháp tức tính đúng sai của các quyết định hành chính, hành vi hành chính cho nên việc Hội thẩm nhân dân chỉ có “hiểu biết về pháp luật” mà không có thước đo cho sự hiểu biết về pháp luật sẽ có nguy cơ dẫn đến hiểu biết của Hội thẩm nhân dân về các quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính nói riêng và pháp luật hiện hành nói chung sẽ còn nhiều hạn chế.

Thứ hai, về trách nhiệm của Hội thẩm nhân dân.

Hội thẩm làm việc kiêm nhiệm nên thực tế ở vai trò là Hội thẩm nhân dân họ sẽ không phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính. Do đó, Hội thẩm dù có hoàn thành chưa tốt nhiệm vụ của mình thì cũng không ảnh hưởng đến việc xét nâng lương, bổ nhiệm chức danh của công việc chính trong đó có những đánh giá thi đua, xếp loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ, cán bộ, công nhân, viên chức tại cơ quan trực tiếp quản lý họ. Việc không phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính đối với những bản án bị Tòa phúc thẩm huỷ án hoặc sửa án liệu có công bằng với Thẩm phán khi mà quyết định đều do Hội đồng xét xử biểu quyết. Chính vì những yếu tố ràng buộc không rõ ràng giữa thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn của việc truy cứu trách nhiệm nên đã dẫn tới một bất cập trong thực tiễn chính là tinh thần trách nhiệm của Hội thẩm nhân dân chưa được phát huy một cách tối đa.

Thứ ba, về công tác tập huấn Hội thẩm nhân dân chưa được chú trọng thực hiện.

Về công tác tập huấn Hội thẩm nhân dân có quy định tại khoản 1 Điều 88 Luật Tổ chức Toà án nhân dân. Tuy nhiên, thực tế việc tập huấn của Tòa án nhân dân dành cho Hội thẩm nhân dân vẫn còn hạn chế là mang tính hình thức, chưa mang tính nghĩa vụ bắt buộc dẫn đến tình trạng số lượng Hội thẩm tham gia hàng năm không đầy đủ do bận công tác, công tác tập huấn không truyền tải được hết những yêu cầu mục đích tập huấn đặt ra. Do đó, chất lượng của công tác tập huấn hàng năm chưa đạt hiệu quả ở mức cao nhất và chưa đảm bảo được trình độ, kỹ năng của Hội thẩm nhân dân.

3. Kiến nghị nâng cao vai trò của Hội thẩm nhân dân

3.1. Các kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, về tiêu chuẩn lựa chọn Hội thẩm nhân dân.

Theo tác giả, cần sửa đổi các quy định của pháp luật theo hướng nâng cao tiêu chuẩn về kiến thức pháp luật đối với Hội thẩm nhân dân. Từ “có kiến thức pháp luật” như quy định tại khoản 2 Điều 85 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân như hiện nay thành “có trình độ trung cấp luật trở lên” hoặc “đã hoàn thành khóa đào tạo nghiệp vụ tập trung có thời gian từ 03 đến 06 tháng”. Ưu điểm của kiến nghị này sẽ là một bước tiến trong hoạt động tư pháp bởi lẽ hướng đến một nền tư pháp vững chắc với sự tham gia của những chủ thể có kiến thức pháp lý, có đủ khả năng để xem xét các vụ án, vụ việc vừa thấu tình vừa đạt lý.

Thứ hai, kiến nghị về việc cải thiện các cơ chế và chính sách đối với Hội thẩm nhân dân.

Cơ chế đãi ngộ và chính sách mà các Tòa án nói riêng và Nhà nước nói chung dành cho Hội thẩm nhân dân là chưa thỏa đáng và hầu như là không có khả năng khuyến khích Hội thẩm tích cực tham gia công tác xét xử của Tòa án. Do vậy, theo tác giả nên tăng cường thêm một số cơ chế và chính sách dành cho Hội thẩm nhân dân. Cụ thể, cần có cơ chế phụ cấp, khen thưởng và đánh giá đối với hoạt động của Hội thẩm nhân dân. Về cơ chế phụ cấp, các quy định thực trạng pháp luật cho thấy trách nhiệm của Hội thẩm nhân dân trong quá trình hoạt động là tương đương với trách nhiệm của Thẩm phán[3]. Việc cải thiện những chính sách và bổ sung thêm cơ chế để Hội thẩm nhân dân có thể hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ của mình, đảm bảo rõ ràng sự tham gia của Nhân dân trong hoạt động xét xử và tránh việc “hình thức hóa” vị trí của Hội thẩm trong Hội đồng xét xử khiến cho vai trò của Hội thẩm nhân dân bị xem nhẹ như thời gian qua.

Thứ ba, hạn chế sự tham gia của Hội thẩm nhân dân trong một số loại vụ án, vụ việc nhất định.

Tác giả đã thực hiện việc nghiên cứu pháp luật các nước mà điển hình là Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Cộng hòa Pháp. Nhìn chung, tác giả nhận thấy các quốc gia này đều có một một điểm chung là một mặt nâng cao vai trò của nhân dân trong hoạt động xét xử thông qua việc bắt buộc có Hội thẩm nhân dân hay Bồi thẩm đoàn tham gia vào các vụ án nghiêm trọng và có sức ảnh hưởng lớn với xã hội, mặt khác lại giới hạn sự tham gia của họ trong một số loại vụ án, vụ việc nhất định. Điều này hoàn toàn không hề mâu thuẫn với nhau mà ngược lại việc hạn chế sự tham gia của Hội thẩm nhân dân vào một số loại vụ án, vụ việc nhất định còn giúp cho Hội thẩm có thể hoạt động một cách hiệu quả và ít hao tốn nhiều thời gian, sức người, sức của của quốc gia bởi lẽ Hội thẩm nhân dân có thể phát huy hết vai trò của mình trong những vụ án, vụ việc thật sự cần tiếng nói của họ thay vì có mặt trong tất cả các loại vụ án, vụ việc bất kể vai trò của họ là cần thiết hay là không.

Cụ thể, Hội thẩm nhân dân chỉ cần bắt buộc phải có mặt tại các vụ án, vụ việc mang tính xã hội cao, các vụ án nghiêm trọng và đồng thời là những vụ án thu hút sự chú ý của dư luận. Đây là những vụ án rất cần tiếng nói của nhân dân trong Hội đồng xét xử để Thẩm phán, Chủ tọa phiên tòa có cái nhìn toàn diện hơn trong việc đưa ra các phán quyết không chỉ đúng với tinh thần pháp luật mà còn đúng với nguyện vọng của số đông người dân.

3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật

Thứ nhất, để nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật chính là hình thành cơ chế kiểm tra kiến thức pháp luật của Hội thẩm nhân dân. Khi kết thúc những đợt tập huấn nghiệp vụ Hội thẩm nhân dân, Tòa án nhân dân các tỉnh cần tổ chức thêm các buổi kiểm tra nhằm mục đích đánh giá kỹ năng nghiệp vụ và kiến thức chuyên môn của Hội thẩm nhân dân. Việc thực hiện kiểm tra sẽ tạo điều kiện để chúng ta biết được rằng khả năng của các vị Hội thẩm nhân dân đã thực sự đủ để tham gia vào công tác xét xử hay chưa, như vậy thì các buổi tập huấn mới thực sự đạt được hiệu quả và sau cùng là nâng cao chất lượng xét xử của Hội thẩm nhân nhân. Đi đôi với việc hình thành cơ chế kiểm tra kiến thức pháp luật là phải hình thành thêm những quy định mới về thủ tục, hình thức nội dung kiểm tra cũng như việc bổ sung nguồn nhân lực, điều kiện vật chất bao gồm cơ sở tổ chức và tài liệu kiểm tra cho công tác mới này, đồng thời cũng phải quy định thêm về việc tạo điều kiện về mặt thời gian và không gian cho các vị Hội thẩm nhân dân tham gia buổi kiểm tra. Ngoài ra, để bảo đảm cho công tác kiểm tra diễn ra công tâm, minh bạch và đạt được hiệu quả thì phải có chế tài đối với những hành vi vi phạm quy chế kiểm tra cũng như trốn tránh việc tham gia kiểm tra vì lý do công vụ.

Hai là, nên hướng đến lựa chọn các đối tượng vào vị trí Hội thẩm nhân dân cần đáp ứng được đầy đủ các tiêu chí cả về mặt chuyên môn và về xã hội. Bên cạnh việc đáp ứng được kỹ năng nghiệp vụ và kiến thức trong lĩnh vực tư pháp thì pháp luật cũng nên có những quy định chặt chẽ hơn trong việc lựa chọn những Hội thẩm nhân dân là cán bộ đã về hưu vì những người đang công tác có thể cập nhật được những tâm lý của người dân, những hiện tượng đang diễn ra trong xã hội một cách thường xuyên và chính xác hơn.

Bà là, nâng cao mối quan hệ giữa Hội thẩm nhân dân với cơ quan Hội thẩm đang công tác và giữa cơ quan này với Toà án mà Hội thẩm tham gia thực hiện công tác xét xử. Để Hội thẩm nhân dân có thời gian nghiên cứu hồ sơ nhằm phục vụ tốt nhất cho công tác xét xử vừa bảo đảm được công việc ở cơ quan, tổ chức nơi Hội thẩm công tác chính. Theo tác giả, Tòa án nhân dân nơi Hội thẩm nhân dân đang thực hiện nhiệm vụ nên tăng cường mối quan hệ, thông tin đối với cơ quan, tổ chức nơi Hội thẩm nhân dân làm việc. Theo đó, Tòa án nên hỗ trợ để cơ quan này có thể nắm bắt đầy đủ, kịp thời thông tin và lịch phân công xét xử của Hội thẩm để từ đó có những hỗ trợ phù hợp với từng chức danh, vai trò nghề nghiệp của Hội thẩm trong cơ quan hoặc kịp thời tìm kiếm được nhân sự để thay thế. Bên cạnh đó, cơ quan, tổ chức nơi Hội thẩm làm việc có thể quy định mỗi tháng Hội thẩm có thể có bao nhiêu ngày không cần đến cơ quan để có thể chuyên tâm cho công việc nghiên cứu hồ sơ, tham gia xét xử và giảm số lượng công việc giao vào đầu tháng cho Hội thẩm tùy thuộc vào lịch xét xử của tháng.

ThS. Nguyễn Thanh Quyên
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1] Điều 21 Nghị quyết liên tịch số 05/2005/NQLT-TANDTC-BNV-UBTWMTTQVN ngày 05/12/2005 về việc ban hành Quy chế về tổ chức và hoạt động của Hội thẩm Tòa án nhân dân tối cao - Bộ Nội vụ - Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

[2] Mục 1 Chương III Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

[3] Khoản 6 Điều 76 và khoản 8 Điều 89 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014.