Ngày 19/6/2015, Quốc hội nước Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016. Sau hơn 03 năm triển khai thực hiện, ngày 22/11/2019, Quốc hội nước Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV, kỳ họp thứ 8 thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020, theo đó, một trong những nội dung được sửa đổi, bổ sung nhằm cụ thể, rõ ràng và hoàn thiện hơn đó là quy định về “phân cấp cho chính quyền địa phương và ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, áp dụng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng như Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 trong thực tiễn vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc cụ thể như sau:
1. Chủ thể của việc phân cấp và ủy quyền
1.1. Về chủ thể của việc phân cấp
Tại khoản 1 Điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Như vậy, chủ thể phân cấp là cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, tuy nhiên không phải mọi cơ quan nhà nước ở địa phương đều có thể thực hiện việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình vì việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (QPPL)[1]. Trong khi đó, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chỉ có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp được ban hành văn bản QPPL (trong đó, HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã chỉ ban hành văn bản QPPL trong trường hợp được Luật, Nghị quyết của Quốc hội giao). Cũng theo quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì chủ thể được phân cấp bao gồm chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước cấp dưới. Trong thực tế, trên cơ sở chức năng và vị trí pháp lý của HĐND và UBND theo quy định pháp luật thì cơ quan được phân cấp thường là UBND để đảm bảo việc triển khai thực hiện nhiệm vụ được nhanh chóng, thuận tiện. Tuy nhiên, để xác định chủ thể được phân cấp theo quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng còn nhiều vướng mắc, bấp cập.
Xét nội dung “cơ quan nhà nước ở địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới” thì có thể thấy khái niệm “cơ quan nhà nước ở địa phương” ở đây là một khái niệm rộng và việc xác định “cơ quan nhà nước ở địa phương” là những nhóm cơ quan cụ thể nào thì sẽ phụ thuộc vào các quy định pháp luật khác (chẳng hạn như khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Bên cạnh đó, việc xác định đối tượng được phân cấp sẽ là chính quyền địa phương cấp dưới và cơ quan nhà nước cấp dưới hay chính quyền địa phương (bao gồm chính quyền địa phương cùng cấp với cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện hiện việc phân cấp) và cơ quan nhà nước cấp dưới cũng chưa đảm bảo thống nhất. Đồng thời, hiện nay cũng chưa có quy định, văn bản nào hướng dẫn cụ thể “cơ quan nhà nước cấp dưới” là cơ quan nào hay việc xác định “cơ quan nhà nước cấp dưới” dựa trên những tiêu chí nào. Trên thực tế, có một số luật chuyên ngành khi phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương còn quy định liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, tuy nhiên, giữa nội dung do luật chuyên ngành và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định vẫn còn có sự chưa thống nhất. Chẳng hạn như:
- Tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định:
“7. Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án quy định tại khoản 4 Điều này.
Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhân dân quyết định việc giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương”.
- Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định:
+ “2. Căn cứ quy định của Luật này, phân cấp của Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định trong việc quản lý, sử dụng tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương” (tại khoản 2 Điều 17).
+ “5. Căn cứ quy định của cơ quan, người có thẩm quyền tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này, sau khi có ý kiến thống nhất của Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định áp dụng tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản chuyên dùng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý, trừ trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này (khoản 5 Điều 26)”.
- Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản công, quy định:
+ “c) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định điều chuyển tài sản công giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Trường hợp phân cấp thẩm quyền quyết định điều chuyển tài sản công thì thực hiện theo nguyên tắc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính quyết định điều chuyển tài sản công giữa các sở, ngành thuộc địa phương, giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã, giữa các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. (tại điểm c khoản 1 Điều 20).
+ “d) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định bán tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Trường hợp phân cấp thẩm quyền quyết định bán tài sản là trụ sở làm việc, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định” (điểm d khoản 2 Điều 22).
Qua những quy định này có thể thấy, việc sử dụng thuật ngữ “phân cấp” hay “ủy quyền” chưa thống nhất. Chẳng hạn như thuật ngữ “giao” tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 có nghĩa là “phân cấp”, “ủy quyền” hay một ý nghĩa khác. Theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và Nghị định 151/2017/NĐ-CP thì chủ thể được phân cấp có thể là “Chủ tịch UBND cấp tỉnh” hoặc “Sở Tài chính”, nếu đối chiếu với quy định của Luật năm 2015 thì chủ thể này có thuộc nhóm chủ thể được phân cấp hay không cũng là một vấn đề mà còn nhiều quan điểm khác nhau.
1.2. Về chủ thể của việc ủy quyền
Tại khoản 7 Điều 2 Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản”.
Về cơ bản, Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã quy định về chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền rõ ràng, cụ thể hơn so với Luật năm 2015, đồng thời Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 cũng đã giới hạn chủ thể được ủy quyền nhằm đảm bảo việc ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện chặt chẽ, hiệu quả hơn, tránh việc ủy quyền tràn lan trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, liên quan đến chủ thể ủy quyền cũng cần phải làm rõ khái niệm “cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” là cơ quan hay nhóm cơ quan cụ thể nào.
2. Phân cấp và ủy quyền
- Tại khoản 4 Điều 13 Luật năm 2015, quy định: “Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp”.
- Tại khoản 3 Điều 14 Luật năm 2015, quy định: “Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền”.
Như vậy, trong trường hợp phân cấp thì cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp. Tuy nhiên, khi thực hiện việc phân cấp tiếp thì cơ quan phân cấp tiếp cũng phải là cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định nội dung phân cấp để đảm bảo phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 13 Luật năm 2015; đồng thời “sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp” cũng phải được thể hiện bằng văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 13 Luật năm 2015 và Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Tuy nhiên, đối với trường hợp ủy quyền thì Luật năm 2015 chỉ quy định “Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền”, vậy trường hợp cá nhân nhận ủy quyền (chẳng hạn như trường hợp: Phó Chủ tịch UBND hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND được Chủ tịch UBND cùng cấp ủy quyền) thì có được ủy quyền tiếp cho cá nhân khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được người có thẩm quyền ủy quyền hay không, vấn đề này Luật năm 2015 cũng như Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 chưa đề cập đến.
3. Xác định căn cứ pháp lý để phân cấp hoặc ủy quyền
Trên thực tế, khi áp dụng quy định về cơ chế phân cấp hoặc ủy quyền vẫn tồn tại hai luồng quan điểm khác nhau. Luồng quan điểm thứ nhất cho rằng: Quy định về phân cấp, ủy quyền theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương là quy định chung về thẩm quyền, trách nhiệm của UBND và Chủ tịch UBND các cấp, để thực hiện việc phân cấp hoặc ủy quyền thì phải được quy định cụ thể tại văn bản pháp luật chuyên ngành. Tuy nhiên, luồng quan điểm thứ hai cho rằng: Luật Tổ chức chính quyền địa phương là cơ sở pháp lý cụ thể để các chủ thể thực hiện việc phân cấp hoặc ủy quyền.
Hiện nay, một số văn bản pháp luật chuyên ngành có quy định về việc phân cấp, ủy quyền tuy nhiên đây chỉ là một số ít văn bản có quy định cụ thể về việc phân cấp, ủy quyền còn phần lớn không có quy định liên quan đến việc phân cấp, ủy quyền trong văn bản.
Chẳng hạn như: Tại khoản 3 Điều 84 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho cấp phó hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn quyết định đầu tư đối với dự án nhóm B, nhóm C thuộc cấp tỉnh quản lý, trừ dự án quy định tại điểm c khoản 1 Điều 35 của Luật này”. Đồng thời, Luật Đầu tư công năm 2019 cũng không có quy định ngoài trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 84 Luật này thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh không được ủy quyền.
Như vậy, khi áp dụng Luật năm 2015 và Luật Đầu tư công năm 2019 sẽ có sự không thống nhất như đã trình bày hai luồng quan điểm áp dụng nêu trên. Tuy nhiên, có một vấn đề là nếu áp dụng theo luồng quan điểm thứ hai thì sẽ dẫn đến cách hiểu là những quy định như khoản 3 Điều 84 Luật Đầu tư công năm 2019 là không cần thiết vì nếu không có khoản 3 Điều 84 Luật Đầu tư công năm 2019 thì Chủ tịch UBND tỉnh vẫn căn cứ Luật năm 2015 để ủy quyền được.
4. Hình thức văn bản phân cấp, ủy quyền
Hình thức văn bản phân cấp được Luật năm 2015 quy định rõ là “văn bản QPPL”, tuy nhiên Luật năm 2015 chỉ quy định việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản, không quy định cụ thể hình thức văn bản là văn bản QPPL hay văn bản hành chính và nếu trường hợp là văn bản hành chính thì cụ thể là loại văn bản nào. Trên thực tế, việc ủy quyền được thể hiện bằng văn bản hành chính và dưới dạng Quyết định, Công văn hoặc Thông báo, trong đó phổ biến nhất là dưới dạng Quyết định. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng pháp luật, một số cơ quan, đơn vị yêu cầu việc ủy quyền phải bằng “Quyết định cá biệt”, không chấp thuận các hình thức văn bản ủy quyền khác.
Kết luận: Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII đã khẳng định “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế”. Để thực hiện hiệu quả nội dung này thì trước hết phải hoàn thiện các chế định có liên quan về phân cấp, phân quyền, theo hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền phải đồng bộ đồng thời phải phù hợp với đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn./.
ThS. Dương Thị Thân Thương
Phân hiệu Đại học Luật Hà Nội tại Đắk Lắk
[1] Khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.Ngày 19/6/2015, Quốc hội nước Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016. Sau hơn 03 năm triển khai thực hiện, ngày 22/11/2019, Quốc hội nước Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIV, kỳ họp thứ 8 thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020, theo đó, một trong những nội dung được sửa đổi, bổ sung nhằm cụ thể, rõ ràng và hoàn thiện hơn đó là quy định về “phân cấp cho chính quyền địa phương và ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, áp dụng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng như Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 trong thực tiễn vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc cụ thể như sau:
1. Chủ thể của việc phân cấp và ủy quyền
1.1. Về chủ thể của việc phân cấp
Tại khoản 1 Điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Như vậy, chủ thể phân cấp là cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, tuy nhiên không phải mọi cơ quan nhà nước ở địa phương đều có thể thực hiện việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình vì việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật (QPPL)[1]. Trong khi đó, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chỉ có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp được ban hành văn bản QPPL (trong đó, HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã chỉ ban hành văn bản QPPL trong trường hợp được Luật, Nghị quyết của Quốc hội giao). Cũng theo quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì chủ thể được phân cấp bao gồm chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước cấp dưới. Trong thực tế, trên cơ sở chức năng và vị trí pháp lý của HĐND và UBND theo quy định pháp luật thì cơ quan được phân cấp thường là UBND để đảm bảo việc triển khai thực hiện nhiệm vụ được nhanh chóng, thuận tiện. Tuy nhiên, để xác định chủ thể được phân cấp theo quy định tại khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng còn nhiều vướng mắc, bấp cập.
Xét nội dung “cơ quan nhà nước ở địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới” thì có thể thấy khái niệm “cơ quan nhà nước ở địa phương” ở đây là một khái niệm rộng và việc xác định “cơ quan nhà nước ở địa phương” là những nhóm cơ quan cụ thể nào thì sẽ phụ thuộc vào các quy định pháp luật khác (chẳng hạn như khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Bên cạnh đó, việc xác định đối tượng được phân cấp sẽ là chính quyền địa phương cấp dưới và cơ quan nhà nước cấp dưới hay chính quyền địa phương (bao gồm chính quyền địa phương cùng cấp với cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện hiện việc phân cấp) và cơ quan nhà nước cấp dưới cũng chưa đảm bảo thống nhất. Đồng thời, hiện nay cũng chưa có quy định, văn bản nào hướng dẫn cụ thể “cơ quan nhà nước cấp dưới” là cơ quan nào hay việc xác định “cơ quan nhà nước cấp dưới” dựa trên những tiêu chí nào. Trên thực tế, có một số luật chuyên ngành khi phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương còn quy định liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, tuy nhiên, giữa nội dung do luật chuyên ngành và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định vẫn còn có sự chưa thống nhất. Chẳng hạn như:
- Tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định:
“7. Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án quy định tại khoản 4 Điều này.
Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhân dân quyết định việc giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương”.
- Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định:
+ “2. Căn cứ quy định của Luật này, phân cấp của Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định trong việc quản lý, sử dụng tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương” (tại khoản 2 Điều 17).
+ “5. Căn cứ quy định của cơ quan, người có thẩm quyền tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này, sau khi có ý kiến thống nhất của Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định áp dụng tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản chuyên dùng tại cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý, trừ trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này (khoản 5 Điều 26)”.
- Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản công, quy định:
+ “c) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định điều chuyển tài sản công giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Trường hợp phân cấp thẩm quyền quyết định điều chuyển tài sản công thì thực hiện theo nguyên tắc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính quyết định điều chuyển tài sản công giữa các sở, ngành thuộc địa phương, giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã, giữa các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. (tại điểm c khoản 1 Điều 20).
+ “d) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định hoặc phân cấp thẩm quyền quyết định bán tài sản công thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Trường hợp phân cấp thẩm quyền quyết định bán tài sản là trụ sở làm việc, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân cấp cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định” (điểm d khoản 2 Điều 22).
Qua những quy định này có thể thấy, việc sử dụng thuật ngữ “phân cấp” hay “ủy quyền” chưa thống nhất. Chẳng hạn như thuật ngữ “giao” tại khoản 7 Điều 17 Luật Đầu tư công năm 2019 có nghĩa là “phân cấp”, “ủy quyền” hay một ý nghĩa khác. Theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và Nghị định 151/2017/NĐ-CP thì chủ thể được phân cấp có thể là “Chủ tịch UBND cấp tỉnh” hoặc “Sở Tài chính”, nếu đối chiếu với quy định của Luật năm 2015 thì chủ thể này có thuộc nhóm chủ thể được phân cấp hay không cũng là một vấn đề mà còn nhiều quan điểm khác nhau.
1.2. Về chủ thể của việc ủy quyền
Tại khoản 7 Điều 2 Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản”.
Về cơ bản, Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã quy định về chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền rõ ràng, cụ thể hơn so với Luật năm 2015, đồng thời Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 cũng đã giới hạn chủ thể được ủy quyền nhằm đảm bảo việc ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện chặt chẽ, hiệu quả hơn, tránh việc ủy quyền tràn lan trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tuy nhiên, liên quan đến chủ thể ủy quyền cũng cần phải làm rõ khái niệm “cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” là cơ quan hay nhóm cơ quan cụ thể nào.
2. Phân cấp và ủy quyền
- Tại khoản 4 Điều 13 Luật năm 2015, quy định: “Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp”.
- Tại khoản 3 Điều 14 Luật năm 2015, quy định: “Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền”.
Như vậy, trong trường hợp phân cấp thì cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp. Tuy nhiên, khi thực hiện việc phân cấp tiếp thì cơ quan phân cấp tiếp cũng phải là cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định nội dung phân cấp để đảm bảo phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 13 Luật năm 2015; đồng thời “sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp” cũng phải được thể hiện bằng văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 13 Luật năm 2015 và Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Tuy nhiên, đối với trường hợp ủy quyền thì Luật năm 2015 chỉ quy định “Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền”, vậy trường hợp cá nhân nhận ủy quyền (chẳng hạn như trường hợp: Phó Chủ tịch UBND hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND được Chủ tịch UBND cùng cấp ủy quyền) thì có được ủy quyền tiếp cho cá nhân khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được người có thẩm quyền ủy quyền hay không, vấn đề này Luật năm 2015 cũng như Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 chưa đề cập đến.
3. Xác định căn cứ pháp lý để phân cấp hoặc ủy quyền
Trên thực tế, khi áp dụng quy định về cơ chế phân cấp hoặc ủy quyền vẫn tồn tại hai luồng quan điểm khác nhau. Luồng quan điểm thứ nhất cho rằng: Quy định về phân cấp, ủy quyền theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương là quy định chung về thẩm quyền, trách nhiệm của UBND và Chủ tịch UBND các cấp, để thực hiện việc phân cấp hoặc ủy quyền thì phải được quy định cụ thể tại văn bản pháp luật chuyên ngành. Tuy nhiên, luồng quan điểm thứ hai cho rằng: Luật Tổ chức chính quyền địa phương là cơ sở pháp lý cụ thể để các chủ thể thực hiện việc phân cấp hoặc ủy quyền.
Hiện nay, một số văn bản pháp luật chuyên ngành có quy định về việc phân cấp, ủy quyền tuy nhiên đây chỉ là một số ít văn bản có quy định cụ thể về việc phân cấp, ủy quyền còn phần lớn không có quy định liên quan đến việc phân cấp, ủy quyền trong văn bản.
Chẳng hạn như: Tại khoản 3 Điều 84 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho cấp phó hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn quyết định đầu tư đối với dự án nhóm B, nhóm C thuộc cấp tỉnh quản lý, trừ dự án quy định tại điểm c khoản 1 Điều 35 của Luật này”. Đồng thời, Luật Đầu tư công năm 2019 cũng không có quy định ngoài trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 84 Luật này thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh không được ủy quyền.
Như vậy, khi áp dụng Luật năm 2015 và Luật Đầu tư công năm 2019 sẽ có sự không thống nhất như đã trình bày hai luồng quan điểm áp dụng nêu trên. Tuy nhiên, có một vấn đề là nếu áp dụng theo luồng quan điểm thứ hai thì sẽ dẫn đến cách hiểu là những quy định như khoản 3 Điều 84 Luật Đầu tư công năm 2019 là không cần thiết vì nếu không có khoản 3 Điều 84 Luật Đầu tư công năm 2019 thì Chủ tịch UBND tỉnh vẫn căn cứ Luật năm 2015 để ủy quyền được.
4. Hình thức văn bản phân cấp, ủy quyền
Hình thức văn bản phân cấp được Luật năm 2015 quy định rõ là “văn bản QPPL”, tuy nhiên Luật năm 2015 chỉ quy định việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản, không quy định cụ thể hình thức văn bản là văn bản QPPL hay văn bản hành chính và nếu trường hợp là văn bản hành chính thì cụ thể là loại văn bản nào. Trên thực tế, việc ủy quyền được thể hiện bằng văn bản hành chính và dưới dạng Quyết định, Công văn hoặc Thông báo, trong đó phổ biến nhất là dưới dạng Quyết định. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng pháp luật, một số cơ quan, đơn vị yêu cầu việc ủy quyền phải bằng “Quyết định cá biệt”, không chấp thuận các hình thức văn bản ủy quyền khác.
Kết luận: Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII đã khẳng định “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế”. Để thực hiện hiệu quả nội dung này thì trước hết phải hoàn thiện các chế định có liên quan về phân cấp, phân quyền, theo hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền phải đồng bộ đồng thời phải phù hợp với đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn./.
ThS. Dương Thị Thân Thương
Phân hiệu Đại học Luật Hà Nội tại Đắk Lắk
[1] Khoản 2 Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
