Tóm tắt: Trong bài viết này, tác giả phân tích, đánh giá những thành tựu và hạn chế trong hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Viện kiểm sát nhân dân, từ đó, đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả và tính khả thi trong thực tiễn của hoạt động này.

Abstract: In this article, the author analyzes and evaluates the achievements and limitations of the National Assembly's supervision over the People's Procuracy, thereby proposing some solutions to improve the efficiency and feasibility in the practice of this activity.

Trong bộ máy Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (khoản 1 Điều 69 Hiến pháp năm 2013). Việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội có ý nghĩa hết sức quan trọng, thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, bảo đảm tôn trọng và phát huy quyền dân chủ của nhân dân nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay.

Thể chế hóa Hiến pháp năm 2013, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, trong đó có lĩnh vực hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND).

1. Thực tiễn thi hành pháp luật thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Viện kiểm sát nhân dân

1.1. Kết quả đạt được

Thực hiện Hiến pháp năm 2013 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Quốc hội giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và VKSND nói riêng nhằm bảo đảm cho các cơ quan này hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định, làm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp[1], góp phần bảo đảm cho Ngành Kiểm sát nhân dân thực hiện tốt hơn các chức năng, nhiệm vụ của mình.

Từ năm 2013 đến nay, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội luôn chú trọng tăng cường thực hiện quyền giám sát đối với các cơ quan tư pháp, trong đó có quyền giám sát đối với VKSND và đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Thông qua các hoạt động thực hiện quyền giám sát, đã kịp thời phát hiện và có các kiến nghị nhằm điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện chính sách, pháp luật có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND, bảo đảm mọi quy định của pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh, thống nhất; kịp thời có nhiều kiến nghị xác đáng gửi đến cơ quan trung ương và chính quyền địa phương nghiên cứu, hoàn thiện[2]. Đây cũng là cơ sở để Quốc hội tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao[3]…

1.2. Hạn chế, tồn tại và nguyên nhân

Bên cạnh kết quả đạt được, hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung vẫn còn những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao trong hoạt động của Quốc hội, làm cho chất lượng giám sát còn thiếu hiệu quả, thể hiện trên các nội dung như:

- Việc xác định mục đích giám sát chưa rõ ràng, dẫn đến việc xác định đối tượng giám sát dàn trải. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 đều quy định Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Có ý kiến cho rằng, sự quy định quá nhiều chủ thể do Quốc hội giám sát làm cho công việc giám sát của Quốc hội Việt Nam thiếu đi một trọng tâm cần phải giám sát là hoạt động của Chính phủ - hành pháp[4].

- Hình thức giám sát còn chưa đa dạng nên thiếu hiệu quả. Tại các kỳ họp Quốc hội cũng như các phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Viện trưởng VKSND tối cao thường xuyên phải báo cáo công tác về trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng như Ngành Kiểm sát nhân dân. Tuy nhiên, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa có giải thích, hướng dẫn cụ thể về yêu cầu cần thể hiện trong các báo cáo. Điều đó làm cho VKSND tối cao thường bị lúng túng trong việc chuẩn bị nội dung báo cáo.

- Việc thực hiện quyền giám sát thông qua hoạt động giám sát chuyên đề đối với VKSND có nội dung khá rộng trong khi thời gian và nguồn lực thực hiện của các cơ quan của Quốc hội có hạn.

- Việc theo dõi, giám sát đến cùng các vấn đề đã chất vấn chưa được thực hiện triệt để.

- Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tiến hành giám sát thường xuyên việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo của công dân đối với VKSND. Mặc dù, VKSND chỉ giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực tư pháp, nhưng do điều kiện khối lượng công việc thuộc lĩnh vực phụ trách rất lớn; không ít vụ việc diễn ra từ nhiều năm trước, qua các thời kỳ, chính sách pháp luật thay đổi hoặc các cơ quan có thẩm quyền giải quyết chưa trả lời... nên thực hiện quyền giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền của VKSND chưa được quan tâm đúng mức, chưa dành đủ nguồn lực để thực hiện, dẫn đến hiệu quả công tác chưa cao. Cơ chế thực hiện, nhất là trong giám sát các vụ việc cụ thể còn chưa rõ trách nhiệm, quy trình, cách thức thực hiện và hậu quả pháp lý.

Qua nghiên cứu thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội đối với VKSND có thể nhận định nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại nêu trên là:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật điều chỉnh về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung và đối với VKSND nói riêng chưa hoàn thiện, thiếu cụ thể. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 còn quy định chung chung, đồng thời, nhiều quy định pháp luật về việc thực hiện quyền giám sát nằm tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, thậm chí giữa các văn bản pháp luật về cùng một vấn đề cũng có mâu thuẫn với nhau, dẫn đến việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội còn gặp nhiều khó khăn. Thiếu các quy định về trình tự, thủ tục giám sát một cách hữu hiệu.

Ngoài ra, việc chưa có quy định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ về chế tài sau giám sát và thực tế ban hành các kết luận giám sát mới chỉ dừng lại ở việc “nhắc nhở”, đưa ra “lời khuyên”… làm cho đối tượng chịu sự giám sát không chịu sự ràng buộc cụ thể.

Thứ hai, cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện quyền giám sát một cách toàn diện. Chức năng giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là chức năng chung, được giao nhiệm vụ cho các cơ quan của Quốc hội nên khó bảo đảm hiệu quả nếu không được đầu tư đầy đủ về tổ chức và cán bộ. Đồng thời, mặc dù đã có sự chỉ đạo, điều hòa của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhưng một số cơ quan của Quốc hội chưa thực hiện theo đúng kế hoạch, dẫn đến việc thực hiện quyền giám sát trùng lặp về địa điểm, thành phần trong cùng một thời điểm.

Trong lĩnh vực kiểm sát, số lượng các văn bản do VKSND tối cao ban hành là rất lớn. Bên cạnh đó, Ủy ban Tư pháp của Quốc hội phải phụ trách nhiều cơ quan như Tòa án nhân dân tối cao, VKSND tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Thanh tra Chính phủ. Điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả giám sát của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội đối với văn bản pháp luật do VKSND tối cao ban hành.

Ngoài ra, cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội chưa được thiết kế đầy đủ để thực hiện chức năng giám sát nên cũng dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn tài chính, điều kiện vật chất và những nhân sự có chuyên môn cần thiết, nhất là về mặt thông tin, tư liệu và việc xử lý các thông tin đó.

Thứ ba, chất lượng báo cáo của các cơ quan liên quan gửi tới Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội còn hạn chế, chưa bảo đảm đúng thời hạn nên đã ảnh hưởng nhất định đến chất lượng giám sát. Một số báo cáo kết quả giám sát còn mang tính chất thống kê, phản ánh tình hình mà chưa đi sâu phân tích nguyên nhân, hạn chế cũng như làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu; các giải pháp, kiến nghị còn chung chung, chưa đủ để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong công tác… dẫn đến tồn tại tiếp diễn, kéo dài. Việc sử dụng thông tin từ hoạt động kiểm toán, thanh tra, kiểm tra và hoạt động nghiên cứu để phục vụ cho yêu cầu thẩm tra, xem xét báo cáo còn hạn chế.

Thứ tư, trình độ và năng lực giám sát của một số đại biểu Quốc hội chưa bảo đảm yêu cầu. Khoản 2 Điều 3 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: “Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được bảo đảm bằng hiệu quả của các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội, các đại biểu Quốc hội và hiệu quả của sự phối hợp hoạt động với Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan, tổ chức khác”. Như vậy, có thể thấy rằng, hiệu quả thực hiện quyền giám sát của Quốc hội nói chung và đối với VKSND nói riêng có phụ thuộc vào hoạt động thực hiện quyền giám sát của các đại biểu Quốc hội. Để bảo đảm thực hiện tốt công tác giám sát, các đại biểu Quốc hội cần phải có trình độ, năng lực và phẩm chất nhất định. Hiện nay, năng lực giám sát của đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu thực hiện quyền giám sát. Các đại biểu Quốc hội không đủ điều kiện thời gian, vật chất và thiếu thông tin, kỹ năng giám sát để thực hiện chức năng giám sát một cách có hiệu quả. Bên cạnh đó, khi thực hiện quyền giám sát của mình thông qua các hoạt động giám sát, đối với hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội tại các kỳ họp Quốc hội, một số đại biểu Quốc hội còn e ngại trong chất vấn vì tâm lý chung ngại đụng chạm, nể nang trong việc chất vấn, đặc biệt là các chất vấn mang tính “truy kích” để làm rõ trách nhiệm của những người bị chất vấn.

2. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Viện kiểm sát nhân dân

2.1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế về hoạt động giám sát của Quốc hội

Thứ nhất, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cần bổ sung các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện một số quyền giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, như quyền yêu cầu cung cấp tài liệu, quyền cử thành viên để xem xét, xác minh…, bảo đảm áp dụng trực tiếp các quy định mà không cần chờ văn bản hướng dẫn thi hành.

Thứ hai, cần quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết riêng về giám sát đối với VKSND. Bởi lẽ, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, VKSND là cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp trong các vụ án, vụ việc nhất định và các vụ án, vụ việc này thường có nhiều khiếu nại gửi đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội, do đó, cần thiết phải có nghị quyết riêng quy định cụ thể về giám sát việc giải quyết vụ án, vụ việc do VKSND thực hiện. Trong nghị quyết này, cần có một số nội dung cơ bản như: Tiêu chí vụ án đưa vào chương trình giám sát phải là vụ án đã được VKSND tối cao giải quyết có dấu hiệu vi phạm pháp luật gây ảnh hưởng chung đến việc thực hiện những vấn đề quan trọng của đất nước hoặc có dấu hiệu vi phạm pháp luật xuất phát từ những nguyên nhân quy phạm pháp luật không rõ ràng…; xác định phạm vi quyền giám sát vụ án; xác định mục đích, hậu quả giám sát vụ án tập trung vào việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể có liên quan như kiểm sát viên, Viện trưởng VKSND tối cao…

Thứ ba, đổi mới các phương thức thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội. Đối với việc xem xét báo cáo của Viện trưởng VKSND tối cao, cần quy định trọng tâm nên tập trung vào xem xét, đánh giá kết quả hoạt động thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; tình hình chấp hành các quy định pháp luật; kết quả giải quyết khiếu nại của công dân; tình hình xây dựng và củng cố tổ chức bộ máy và các điều kiện cơ sở vật chất, các vấn đề quan trọng khác thuộc VKSND…

Thứ tư, quy định cụ thể, chi tiết hơn trong luật về hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn nhằm cụ thể hóa quyền, nghĩa vụ và trình tự, thủ tục trong hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn, như quyền và nghĩa vụ của đại biểu Quốc hội khi thực hiện chất vấn, của các chủ thể trả lời chất vấn; trình tự, thủ tục từ bước chuẩn bị chất vấn, trả lời chất vấn đến sau phiên chất vấn tại kỳ họp Quốc hội; hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp Quốc hội, trong đó có việc xác định vấn đề cần chất vấn, chủ thể trả lời chất vấn, trách nhiệm của chủ thể trả lời chất vấn để làm căn cứ cho việc giám sát thực hiện lời hứa… Tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, sau khi kết thúc phiên chất vấn và trả lời chất vấn định kỳ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra nghị quyết nhằm nâng cao tính pháp lý của các kết luận, quyết định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Thứ năm, cần xác định quá trình theo dõi, đôn đốc thực hiện kiến nghị sau giám sát là quá trình tiếp tục của hoạt động giám sát, coi đây là nhiệm vụ thường xuyên, liên tục, chưa có kết quả thực hiện kiến nghị sau giám sát đồng nghĩa với việc hoạt động giám sát chưa kết thúc. Đặc biệt, những vấn đề sau giám sát được kiến nghị nhiều lần nhưng chưa được giải quyết cần tổ chức tái giám sát để nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động giám sát. Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội ban hành nghị quyết về thực hiện kiến nghị giám sát. Đây là biện pháp sử dụng vai trò quyền lực nhà nước để bảo đảm tính nghiêm minh trong giám sát, buộc các bên liên quan phải thực hiện.

2.2. Tăng cường các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội

- Bảo đảm điều kiện về thông tin cho các đại biểu Quốc hội thực hiện quyền giám sát đối với VKSND là vấn đề cần phải được chú trọng. Pháp luật cần quy định chế tài cụ thể đối với những trường hợp cung cấp thông tin không chính xác, làm sai lệch do thiếu trách nhiệm, không tích cực, dẫn đến việc cung cấp thông tin chậm trễ, không kịp thời.

- Cần nghiên cứu xây dựng chế độ định mức phục vụ cho hoạt động thực hiện quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội đối với VKSND sao cho phù hợp với nhu cầu thực tiễn, đời sống xã hội.

- Nghiên cứu xây dựng cơ quan hoặc bộ phận chuyên môn thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội, nhất là qua thực tiễn thực hiện giám sát của Quốc hội đối với VKSND cho thấy, yêu cầu này thực sự là cấp bách để mang lại hiệu quả cao nhất.

- Nâng cao năng lực của đại biểu Quốc hội khi thực hiện quyền giám sát đối với VKSND.

Tóm lại, việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VKSND đã có những bước chuyển biến tích cực, góp phần quan trọng vào việc phát huy vai trò của Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, quyền giám sát đó vẫn chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Hiệu quả giám sát chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Một trong những nguyên nhân cơ bản là quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VKSND chưa được nghiên cứu một cách thấu đáo để có được nhận thức thống nhất. Trước những đòi hỏi đó, hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VKSND cần đổi mới để bảo đảm đúng theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, phù hợp với thực tế khách quan, đáp ứng yêu cầu bảo vệ, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay.

ThS. Lê Thu Hà
Khoa Nhà nước và pháp luật, Trường Đại học Kiểm sát Hà Nội