1. Giới thiệu chung về pháp luật về hội của Đức

Tự do hiệp hội (TDHH) ở Đức là quyền hiến định được ghi nhận trong Đạo luật cơ bản (ĐLCB)2 và các luật cơ bản khác liên quan tới TDHH3 với các nội dung chính như sau:

1.1. Quyền tự do lập hội
Điều 9 ĐLCB quy định: (i) Tất cả người Đức đều có quyền thành lập các công ty và các hội khác; (ii) Các hội có mục đích, hoạt động trái với pháp luật hình sự hoặc nhằm chống lại thể chế hiến định hoặc chống lại tư tưởng hiểu biết quốc tế lẫn nhau đều bị cấm. Quy định này bảo đảm quyền tự do của người dân trong việc tụ họp với nhau trong các hội thuộc sự điều chỉnh của luật tư; bảo vệ quyền cơ bản của hội viên và chính các hội trong việc tự quyết định liên quan đến tổ chức, quá trình tìm kiếm quan điểm, tiến hành hoạt động hội; bảo vệ không bị can thiệp vào lĩnh vực cốt lõi của sự tồn tại và hoạt động của hội. Việc đề ra một giới hạn độc lập mang tính hiến định đối với quyền tập thể về sự tiếp tục tồn tại của một hội, việc giải tán ngay lập tức các hội có mục đích hoặc hoạt động như quy định ở khoản 2 Điều 9 là biện pháp cần thiết để chống lại mối đe dọa các giá trị pháp lý bảo vệ Hiến pháp.

Theo Điều 9 ĐLCB, quyền TDHH chỉ áp dụng cho người Đức, tuy nhiên, người nước ngoài ở Đức khi thành lập hội có thể viện dẫn khoản 1 Điều 2 ĐLCB: “Mọi người đều có quyền tự do phát huy khả năng và tố chất của cá nhân mình trong chừng mực không xâm phạm đến các quyền của người khác hoặc không vi phạm thể chế hiến định hoặc các chuẩn mực đạo đức” và Điều 1 Luật về hội (về việc lập các hội là tự do). Ngoài ra, các cá nhân có thể thực hiện quyền TDHH trên cơ sở vận dụng các phán quyết của Tòa án Hiến pháp Liên bang (TAHPLB)4, cũng như quy định của Công ước Nhân quyền châu Âu: “Mọi cá nhân đều có quyền tự do hội họp với người khác một cách hòa bình và tự do liên kết hiệp hội với người khác; trong đó bao gồm quyền thành lập và gia nhập công đoàn để bảo vệ những quyền lợi của mình” (khoản 1 Điều 11).

1.2. Quyền tự do liên kết

Quyền thành lập các hội nhằm bảo đảm và cải thiện các điều kiện lao động và kinh tế được bảo đảm cho mọi cá nhân và mọi nghề nghiệp hoặc ngành nghề. Các thỏa thuận nhằm hạn chế hoặc tìm cách cản trở quyền này là vô hiệu; các biện pháp nhằm mục tiêu này là trái pháp luật5. Đây là trường hợp đặc biệt của TDHH theo khoản 1 Điều 9 ĐLCB, bao hàm việc thành lập các công đoàn và hiệp hội giới chủ, áp dụng cho mọi người, kể cả người nước ngoài ở Đức. Điều khoản này bảo đảm quyền tự do thỏa ước và đấu tranh lao động, bảo vệ quyền đình công của người lao động (quyền này bảo đảm hiệu quả thực chất của quyền thỏa ước lao động tập thể, trong bối cảnh người lao động luôn ở vị trí bất lợi hơn chủ sử dụng lao động). Khía cạnh cá nhân của tự do liên kết hàm chứa quyền gia nhập công đoàn/hiệp hội giới chủ (quyền tự do liên kết) cũng như quyền không gia nhập (quyền tự do không liên kết, không bắt buộc gia nhập công đoàn). Ngoài ra, trong hoạt động của mình (ví dụ như đấu tranh lao động), bản thân hiệp hội có thể dựa vào quyền tự do liên kết (tự do liên kết tập thể).

1.3. Xác định tính chất vì lợi ích chung

Đây là tiêu chí quan trọng để xác định mục đích thành lập và hoạt động của hội, từ đó thừa nhận địa vị pháp lý của tổ chức được công nhận là “hội”6. Một công ty hoặc hội được xem là theo đuổi các mục đích vì lợi ích chung nếu hoạt động của nó nhằm vào việc hỗ trợ khuyến khích mọi người trên lĩnh vực vật chất, tinh thần và phong tục tập quán (Điều 52 Luật về thuế và phí). Hệ quả pháp lý từ tính chất vì lợi ích chung là các hội được miễn (hoặc giảm) thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng, giúp các hội tập trung hơn nguồn lực đầu tư cho các hoạt động của tổ chức mình vì mục đích công.

1.4. Phạm vi các tổ chức thuộc sự điều chỉnh của pháp luật về hội

- Về các hội tôn giáo: Ngoài TDHH, các hội tôn giáo còn được áp dụng quy định bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, lương tâm và tôn giáo: (i) Quyền tự do tín ngưỡng, lương tâm và tự do thừa nhận tôn giáo và thế giới quan là bất khả xâm phạm; (ii) Việc thực hành tôn giáo không bị quấy nhiễu được bảo đảm (Điều 4 ĐLCB).

- Về các đảng chính trị được nêu tại Điều 21 ĐLCB7: Các đảng chính trị ở Đức được tổ chức dưới dạng các hội có đăng ký (hội không mang tính chất kinh doanh - Điều 21 Bộ luật Dân sự; Hội mang tính chất kinh doanh - Điều 22 Bộ luật Dân sự) hoặc không đăng ký (Điều 54 Bộ luật Dân sự). Các đảng chính trị không chịu sự điều chỉnh của Luật về hội và chỉ có thể bị cấm bởi TAHPLB chứ không phải bởi Chính phủ hay một cơ quan nhà nước8, trên cơ sở xem xét vấn đề có sự vi hiến hay không của các đảng đó theo quy định của Hiến pháp.

1.5. Việc đăng ký hoặc không đăng ký của các hội

Tại Đức, việc đăng bạ tại các Tòa án cơ sở chỉ bao gồm các hội có đăng ký, tuy nhiên luật không quy định nghĩa vụ phải đăng ký. Các hội có đăng ký với tư cách là pháp nhân có năng lực pháp lý (Điều 21 Bộ luật Tố tụng Dân sự) và năng lực tranh chấp pháp lý (Điều 50 Bộ luật Tố tụng Dân sự) có thể khởi kiện và có thể bị kiện ra Tòa. Các hội không đăng ký cũng có khả năng tranh chấp pháp lý (khoản 2 Điều 50 Bộ luật Tố tụng dân sự). Ngoài ra, liên quan đến quyền TDHH theo quy định của Hiến pháp, TAHPLB cũng đã công nhận năng lực pháp lý của hội không đăng ký, mặc dù những hội như vậy được gọi là “hội không có năng lực pháp lý” theo Điều 54 Bộ luật Dân sự9. Các công đoàn của Đức được tổ chức dưới dạng các hội không đăng ký.

Trách nhiệm vật chất của hội có đăng ký cũng như hội không đăng ký chỉ giới hạn ở mức tài sản của hội. Từ đó dẫn đến không bao giờ xem xét đến trách nhiệm vật chất của các hội viên. Tuy nhiên, với những điều kiện hạn chế nhất định, luật có xem xét trách nhiệm vật chất của cá nhân thành viên ban chấp hành thực hiện hành vi giao dịch dân sự nhân danh hội (Điều 54 Bộ luật Dân sự).

1.6. Pháp luật tư và pháp luật công điều chỉnh về hội

Pháp luật công về hội liên quan đến tính hợp lệ và những điều kiện dẫn đến việc cấm một hội, thủ tục và các hệ quả pháp lý. Trong chừng mực nhất định, đây là một chế định hệ quả của khoản 2 Điều 9 ĐLCB.

Pháp luật tư về hội (từ Điều 21 đến Điều 79 Bộ luật Dân sự) liên quan đến quy định pháp lý của hội là pháp nhân theo luật tư, đặc biệt là các cơ quan của hội (ban chấp hành và đại hội hội viên), thủ tục thành lập, năng lực pháp lý và quy chế trách nhiệm vật chất, việc thanh lý và phá sản. Nhìn chung, các quy định thông thoáng, thủ tục đơn giản, tạo điều kiện cho việc thành lập và hoạt động của hội10.

Trong các lĩnh vực pháp luật cụ thể còn có các quy định liên quan đến TDHH11.

1.7. Việc cấm hội

Một hội sẽ bị cấm hoạt động khi hội này lạm dụng quyền TDHH. Để giữ gìn an ninh và trật tự công cộng, những biện pháp theo quy định của Luật này có thể chống lại các hội lạm dụng quyền TDHH (khoản 2 Điều 1 Luật về hội). Một hội được coi là bị cấm khi có quyết định của cơ quan có thẩm quyền xác định rằng mục đích hoặc hoạt động của hội vi phạm pháp luật hình sự hoặc chống lại thể chế do Hiến pháp quy định hoặc chống lại tư tưởng trao đổi quốc tế hiểu biết lẫn nhau; trong quyết định cần phải yêu cầu giải thể hội (cấm hội) (khoản 1 Điều 3 Luật về hội). Quyết định cấm và giải thể hội là một quyết định hành chính, chịu sự thẩm tra của Tòa án hành chính về toàn bộ nội dung. Hội có thể chống lại quyết định cấm bằng cách kiện đòi hủy quyết định12.

Các hội của người nước ngoài bị cấm nếu mục đích hoặc hoạt động của họ vi phạm các quy định tại khoản 2 Điều 14 Luật về hội13. Tùy trường hợp, cơ quan có thẩm quyền, thay vì quyết định cấm hội, có thể ban hành các quyết định cấm hoạt động đối với các hội của người nước ngoài, giới hạn áp dụng đối với một số hành động nhất định hoặc một số người nhất định. Các quy định của pháp luật về việc giữ gìn an ninh, trật tự công cộng giữ nguyên giá trị đối với các hội của người nước ngoài14.

2. Một số đề xuất góp ý với việc xây dựng pháp luật về tự do hiệp hội và dự thảo Luật về hội của Việt Nam

2.1. Hoàn thiện pháp luật về tự do hiệp hội

- Nhà nước cần xem việc tăng cường TDHH là một trong những ưu tiên trong chính sách tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân hiện nay.

- Cần đổi mới cách tiếp cận về TDHH, nên quan niệm đó là một quyền dân sự, một dạng tự do hợp đồng của các cá nhân, chủ yếu do luật dân sự điều chỉnh. Cách tiếp cận này sẽ giúp giảm thiểu tối đa các thủ tục hành chính cho việc cấp phép thành lập hội.

- Để tạo điều kiện cho hoạt động của các hội, các quy định về gây quỹ, nhận tài trợ, triển khai các hoạt động có liên quan hoặc không liên quan đến nước ngoài nên được điều chỉnh theo hướng tôn trọng quyền tự chủ của các hội và quản lý chung theo quy định của pháp luật (như luật thuế, kiểm toán...).

- Sửa đổi Bộ luật Hình sự và Luật Xử lý vi phạm hành chính theo hướng bổ sung các chế tài áp dụng với những hành vi từ chối, ngăn cản và các hành vi khác vi phạm quyền TDHH của người dân, xóa bỏ những quy định trái với tinh thần TDHH.

2.2. Đề xuất góp ý dự thảo Luật về hội của Việt Nam

Thứ nhất, về cách tiếp cận

Cần xác định đây là đạo luật để bảo vệ và bảo đảm thực thi quyền TDHH, chứ không phải luật đơn thuần chỉ để quản lý hội. Do đó, luật cần xác định các cơ quan nhà nước đều có nghĩa vụ tôn trọng (không cản trở), bảo vệ (xử lý các vi phạm) và thúc đẩy (hỗ trợ các điều kiện thực thi) quyền TDHH của mọi cá nhân, tổ chức, phù hợp với các công ước quốc tế về quyền con người.

Cần quan niệm về hội theo hướng mở, bảo đảm việc tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy thực thi quyền TDHH, đồng thời loại bỏ bất cứ nguy cơ nào có thể là một cản trở đối với quyền TDHH của người dân. Trên tinh thần đó, chúng tôi đề xuất quy định: “Hội là tổ chức liên kết tự nguyện với sự tham gia chính thức của ít nhất ba cá nhân hoặc tổ chức, không vì mục tiêu lợi nhuận, hoạt động vì quyền và lợi ích hợp pháp của hội viên hoặc vì mục đích công”. Trên thực tế, các tổ chức hội có tôn chỉ mục đích riêng của mình, có mối quan tâm về lợi ích vật chất và tinh thần của tổ chức. Vì vậy, tương tự như quy định pháp luật của nhiều quốc gia, chúng tôi đề xuất sử dụng thuật ngữ “không vì mục đích lợi nhuận” của các hội, hàm ý là các hội vẫn có thể tiến hành những hoạt động có thu nhập, mang lại lợi nhuận, nhưng lợi nhuận không phải là mục đích cơ bản, nhằm mang lại lợi ích cho các thành viên, mà chỉ là phương tiện đạt được mục tiêu đã nêu trong điều lệ hội.

Thứ hai, về phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật

Việc quy định đối tượng áp dụng của hội chỉ là “công dân, tổ chức Việt Nam”, loại bỏ đối tượng “cá nhân người nước ngoài, tổ chức nước ngoài hoạt động hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam” là không phù hợp với thông lệ quốc tế và tình hình đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Ở Việt Nam, hiện có rất nhiều hội do người nước ngoài thành lập hoặc tham gia hoạt động trong nhiều lĩnh vực ngành nghề, chẳng hạn trong ngành logicstic. Trước mắt, nếu chưa đưa họ vào đối tượng áp dụng của luật thì trong điều khoản thi hành có thể ghi nhận quyền TDHH của người nước ngoài, người không quốc tịch sinh sống và làm việc hợp pháp tại Việt Nam hoặc quy định tương tự như luật CHLB Đức (bằng cách viện dẫn điều khoản luật về TDHH của mọi cá nhân).

Ðể bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giữa các cá nhân và giữa các hội, cần mở rộng đối tượng điều chỉnh của Luật đến mọi tổ chức trong xã hội, xác định rõ có loại hội không cần đăng ký và có loại hội cần đăng ký (có tư cách pháp nhân). Hội không nhất thiết phải là tổ chức “có tư cách pháp nhân” như quy định hiện hành. Việc quy định công dân chỉ có thể thực hiện quyền lập hội, hội họp khi lập thành một nhóm/tổ chức nhất định và phải được công nhận là có tư cách pháp nhân là không phù hợp, cản trở quyền lập hội, hội họp của cá nhân. Chúng tôi đề xuất Luật về hội phân chia thành các hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản), có thủ tục thành lập và phạm vi quyền hạn khác nhau.

Luật có thể nêu rõ những đối tượng loại trừ không thuộc sự điều chỉnh của luật này (ví dụ các tổ chức tôn giáo, đảng chính trị, công đoàn, tổ chức lập ra trong tiến trình bầu cử), tương tự như cách quy định của Luật về hội ở CHLB Đức loại trừ không áp dụng đối với các đảng phái chính trị và công đoàn.

Thứ ba, về điều kiện thành lập, gia nhập hội

Điều này bao gồm các quy định liên quan đến mục đích (phải hợp pháp), trụ sở và tài sản, điều lệ và thành viên. Điều kiện về thành viên cần lưu ý các vấn đề về quốc tịch (quyền lập hội thuộc về mọi công dân, trừ một số trường hợp luật định, ví dụ như công chức lực lượng vũ trang); về quyền lập hội của người nước ngoài, có thể xem xét trường hợp người cư trú (được tự do gia nhập hội) và không cư trú (tùy trường hợp); về độ tuổi (quy định đủ 18 tuổi mới có quyền thành lập và gia nhập hội; người chưa thành niên từ 16 đến 18 tuổi có thể trở thành hội viên với điều kiện đa số thành viên hội đồng quản trị của hội phải là người đã thành niên, đủ năng lực để thực hiện giao dịch hợp pháp; trẻ em dưới 16 tuổi có thể trở thành hội viên nếu quy chế hội này cho phép và có sự đồng ý của người giám hộ hợp pháp, nhưng các trẻ em này có thể không được bầu cử hoặc biểu quyết tại phiên họp của hội); về số lượng thành viên để thành lập một hội, có thể quy định số lượng thành viên tối thiểu từ 3 người trở lên và việc đăng ký hội nên tùy thuộc vào mục đích, tính chất hoạt động của hội hơn là theo số lượng thành viên của hội.

Thứ tư, về cơ quan, thủ tục đăng ký, thành lập hội

Quy định việc đăng ký thành lập thay cho việc cấp phép, bảo đảm Nhà nước tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy các điều kiện thực thi quyền TDHH của người dân. Thực hiện cải cách hành chính, quy định thủ tục đăng ký thành lập hội cho cơ quan nhà nước qua internet, hoặc nộp hồ sơ đăng ký tại một cơ quan nhất định (ví dụ như: Tòa án địa phương nơi hội có trụ sở, tương tự như quy định của CHLB Đức; hoặc cơ quan công chứng, như quy định của Italia; hoặc cơ quan chuyên trách việc đăng ký hội, như trường hợp của Malaysia).

Thủ tục đăng ký thành lập hội cần đơn giản, rõ ràng, thuận tiện, nhanh chóng để mọi tổ chức, cá nhân có thể hiểu và thực hiện. Ban vận động thành lập hội (ban sáng lập) nộp cho cơ quan đăng ký giấy đăng ký kèm theo quy chế (điều lệ) hội, danh sách thành viên sáng lập, địa chỉ văn phòng tạm thời của hội… Sau một thời hạn hợp lý do luật định, cơ quan đăng ký sẽ có trả lời về việc đăng ký.

Thứ năm, về quyền của các hội

- Về sở hữu tài sản và tài chính, các hội có thể huy động các nguồn đóng góp trong nước và quốc tế. Hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản) chỉ có thể có nguồn thu từ đóng góp của các thành viên. Hội là các tổ chức phi lợi nhuận, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, tuy nhiên, Luật có thể cho phép hội hoạt động kinh doanh hợp pháp để có nguồn thu và lợi nhuận nhằm triển khai các hoạt động nhằm đạt được các mục đích do hội đề ra.

- Về nhân sự và tổ chức, quy định khái quát về bộ máy lãnh đạo hội (hội đồng quản trị, ban điều hành); các tổ chức trực thuộc, tổ chức thành viên, chi nhánh, trừ trường hợp hội không có tư cách pháp nhân (hội đơn giản, từ 03 người trở lên) có thể không được thành lập chi nhánh ở địa phương.

- Hội có quyền tự do triển khai các hình thức hoạt động để thực thi nhiệm vụ, liên quan chặt chẽ đến khuôn khổ pháp lý thực thi các quyền tự do khác, như tự do ngôn luận (khi truyền thông, xuất bản, vận động), tự do hội họp (khi tổ chức tuần hành, hội thảo, tập huấn), tự do đi lại (khi tiếp cận địa bàn, đối tượng dự án).

- Bổ sung quy định quyền được khiếu nại nhằm xem xét lại quyết định của cơ quan cấp đăng ký.

Thứ sáu, về cơ quan giám sát, xử lý vi phạm

Chỉ nên quy định một cơ quan là đầu mối quản lý việc thành lập và hoạt động của các hội, bỏ chế độ cơ quan chủ quản. Quy định cụ thể về nghĩa vụ công khai cung cấp thông tin, trách nhiệm giải trình trong hoạt động của hội, đặc biệt là các hội nhận ngân sách công, các nguồn tài trợ, quyên góp của công chúng. Để bảo đảm trật tự quản lý và hoạt động của hội, thiết kế khuôn khổ pháp lý riêng cho các hội và quy định cơ quan, thủ tục giám sát việc thực thi quyền lập hội. Để xử lý các vi phạm của hội, quy định các hình thức chế tài như phạt tiền, giải tán hội.

Thứ bảy, về chấm dứt hoạt động của hội

Các hội có thể chủ động chấm dứt hoạt động hoặc bị Tòa án chấm dứt hoạt động. Việc chấm dứt hoạt động bao gồm các thủ tục xử lý, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác, tuyên bố giải thể. Việc xử lý tài sản của hội được chia thành hai phương thức: (i) Đối với các tài sản có được từ nguồn tài trợ của các tổ chức (trong nước, nước ngoài) hoặc của Nhà nước, sau khi thanh toán toàn bộ các nghĩa vụ của tổ chức, số còn lại do Tòa án quyết định; (ii) Đối với các tài sản tự có của hội, sau khi thanh toán hết các nghĩa vụ, số còn lại do hội quyết định theo điều lệ. Tuyên bố giải thể được thực hiện sau khi đã thanh toán các nghĩa vụ về tài sản, thanh lý tài sản và các nghĩa vụ khác của hội. Thời điểm tuyên bố giải thể hội là thời điểm chấm đứt hoàn toàn hoạt động và tư cách pháp lý của hội trên thực tế.

Tóm lại, TDHH vừa là quyền cá nhân vừa là quyền tập thể, được bảo đảm bởi các hệ thống pháp luật dân chủ và hiện đại. Với cá nhân, đó là quyền tự do lựa chọn tham gia hay rời bỏ các nhóm; với tập thể, đó là quyền tiến hành hoạt động tập thể nhằm theo đuổi những mối quan tâm của các thành viên. TDHH chủ yếu được thể hiện thông qua quyền gia nhập công đoàn, tự do hội họp, tự do ngôn luận, phản biện xã hội, tham gia đảng chính trị, các câu lạc bộ hoặc hội nhóm khác. Bên cạnh pháp luật về hội của CHLB Đức, việc tiếp tục nghiên cứu, phân tích các quy định về luật hội của các quốc gia, đặt trong những hệ thống pháp lý, bối cảnh văn hóa, chính trị cụ thể là cần thiết, nhằm rút ra những hàm ý nhất định cho tiến trình thảo luận Luật về hội tại Việt Nam hiện nay

PGS. TS. Vũ Công Giao

ThS. Lê Thị Thúy Hương