Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nói chung được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, cụ thể, trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các nghị định quy định chi tiết về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
1. Khái quát về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử
Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nói chung được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, cụ thể, trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các nghị định quy định chi tiết về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Khi xem xét về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính, có thể nhận thấy, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định tương đối đầy đủ, cụ thể về cơ quan, người có chức vụ, chức danh và những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính không thể quy định chi tiết thẩm quyền xử lý vi phạm trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Chính vì vậy, nhằm giải quyết vấn đề này, các nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định chi tiết một số quy định khung của Luật Xử lý vi phạm hành chính, trong đó có quy định khung về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực của các cơ quan hành chính, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính…
Việc ban hành nghị định quy định những hành vi vi phạm hành chính nào là hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử, hình thức, mức độ xử phạt, thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực này, cũng nằm trong yêu cầu đó. Nhờ có quy định cụ thể, chi tiết về thẩm quyền và quy định hành vi nào là hành vi vi phạm trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử mà cơ quan, người có thẩm quyền có cơ sở pháp lý để xử lý kịp thời các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực này, đồng thời bảo đảm nguyên tắc “mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh…” (Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).
Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là căn cứ pháp lý quan trọng để Chính phủ quy định cụ thể về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử. Nghị định quy định về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực này cùng với quy định trong luật đã tạo nên một hệ thống các quy định về thẩm quyền xử phạt đồng bộ, thống nhất làm cơ sở để các chủ thể tiến hành hoạt động xử phạt vi phạm đối với các hành vi vi phạm trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử. Quy định về thẩm quyền xử phạt trong nghị định, bước đầu đã đảm bảo với việc giữ trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực nghiên cứu, ứng dụng năng lượng nguyên tử ở nước ta hiện nay. Các nguyên tắc xác định thẩm quyền được quy định trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử còn giúp các chủ thể có thẩm quyền xử phạt phân định rạch ròi, xác định cụ thể vụ việc vi phạm hành chính có thuộc thẩm quyền giải quyết của mình hay không. Việc ủy quyền chỉ được thực hiện khi chủ thể có thẩm quyền vắng mặt và chỉ được người có thẩm quyền xử phạt ủy quyền cho cấp phó trực tiếp của mình. Đồng thời, trên cơ sở pháp luật quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử, cơ quan cấp trên kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của cấp dưới đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm trong các hoạt động nghiên cứu, sử dụng năng lượng nguyên tử.
2. Một số bất cập về quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử
Bên cạnh những quy định chung về thẩm quyền xử phạt trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì những quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về năng lượng nguyên tử nói riêng hiện nay còn được quy định tập trung trong Nghị định số 107/2013/NĐ-CP ngày 20/9/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử. Theo quy định của Nghị định này, chủ thể có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử là thanh tra chuyên ngành khoa học và công nghệ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, công an nhân dân, hải quan và thanh tra chuyên ngành khác. Ngoài các chủ thể trên, còn có các chức danh có thẩm quyền xử phạt như: Thanh tra viên chuyên ngành khoa học công nghệ, Chánh Thanh tra Sở Khoa học và Công nghệ, Chánh Thanh tra Cục An toàn bức xạ hạt nhân, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của Sở Khoa học và Công nghệ, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của Cục An toàn bức xạ hạt nhân, Chánh Thanh tra Bộ Khoa học Công nghệ, Cục trưởng Cục An toàn bức xạ hạt nhân (Điều 43, Điều 44, Điều 45 Nghị định số 107/2013/NĐ-CP). Việc quy định như Nghị định số 107/2013/NĐ-CP là theo phương pháp liệt kê, theo đó có rất nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Mặc dù việc quy định chủ thể có thẩm quyền xử phạt, hình thức xử phạt, biện pháp hành chính được áp dụng đối với đối tượng vi phạm giúp cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt thực hiện thẩm quyền xử phạt đúng, chính xác, tránh được hiện tượng tùy tiện, tuy nhiên, quy định liệt kê lại cho thấy một số bất cập sau:
Thứ nhất, khi nghiên cứu về thẩm quyền xử phạt, việc liệt kê thuần túy thẩm quyền mà không dựa trên nghiên cứu thấu đáo, sâu về kiến thức chuyên môn liên quan đến lĩnh vực xử phạt về năng lượng nguyên tử, dẫn đến quy định quá nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt, nên không tránh khỏi chồng chéo về thẩm quyền, lúng túng, phức tạp về thủ tục trong xử lý vi phạm hành chính.
Thứ hai, khi một cơ quan thanh tra chuyên ngành, hoặc một cơ quan hành chính nào đó mới được thành lập (chính quyền đô thị, đặc khu hành chính) thì theo đó phải quy định bổ sung thêm cơ quan và chức danh có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực này. Việc thành lập, sáp nhập, giải thể một cơ quan là do yêu cầu về quản lý, còn việc sửa đổi, bổ sung xây dựng luật, trong đó có quy định về thẩm quyền xử phạt không thể tiến hành thường xuyên, linh hoạt được như hoạt động quản lý về tổ chức bộ máy, do vậy không thể quy định kịp thời thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho các cơ quan mới được thành lập và các chức vụ, chức danh có thẩm quyền xử phạt của chính cơ quan đó, dẫn đến không có cơ sở pháp lý để xử phạt.
Thứ ba, theo Điều 4 Luật Thanh tra năm 2010, trong hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước có các cơ quan thanh tra chuyên ngành: Cơ quan thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ, thanh tra sở, ngoài ra, việc thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được giao cho một số cơ quan khác. Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập; hoạt động thanh tra chuyên ngành do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện (Điều 30 Luật Thanh tra năm 2010). Như vậy, cục thuộc bộ không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành. Trường hợp, nếu có giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho cục thì cục cũng chỉ được thực hiện thanh tra thông qua một người trong cục được trao quyền (Điều 29, Điều 30 Luật Thanh tra năm 2010). Tuy nhiên, khoản 2 Điều 43 Nghị định số 107/2013/NĐ-CP quy định, Chánh Thanh tra Cục An toàn bức xạ hạt nhân, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của Cục An toàn bức xạ hạt nhân có quyền xử phạt trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử. Quy định như vậy, mặc nhiên được hiểu về cơ cấu tổ chức, Chánh Thanh tra chuyên ngành của Cục An toàn bức xạ hạt nhân là một chức vụ, chức danh quản lý, lãnh đạo cơ quan thanh tra của Cục, vì vậy trái với Luật Thanh tra về tổ chức cơ quan thanh tra và về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Quy định chủ thể có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử theo phương pháp liệt kê mà không nghiên cứu, xem xét các văn bản pháp luật có liên quan dẫn đến văn bản dưới luật trái với luật.
Ngoài ra, thực tế cho thấy, các văn bản pháp luật như Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật Thanh tra năm 2010, Nghị định số 107/2013/NĐ-CP quy định về chủ thể có thẩm quyền xử phạt về năng lượng nguyên tử có một số điểm không thống nhất. Cụ thể:
- Chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử được quy định tại Nghị định số 107/2013/NĐ-CP rộng hơn so với quy định của Luật Thanh tra về cơ quan thanh tra có thẩm quyền xử phạt. Khoản 1, khoản 2 Điều 45 Nghị định số 107/2013/NĐ-CP quy định, công an, hải quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực ngành mình quản lý.
- Theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, thì công an có thẩm quyền xử phạt, khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực ngành mình quản lý được quy định tại Điều 39 và Điều 52; hải quan có thẩm quyền xử phạt, áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả thuộc lĩnh vực ngành mình quản lý theo quy định tại Điều 42 và Điều 52; thanh tra chuyên ngành khác có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực ngành mình quản lý theo quy định tại Điều 46 và Điều 52. Khi xem xét đến Điều 39, Điều 42, Điều 46 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho thấy, các điều này chỉ quy định mức tiền phạt mà các chức danh này có thẩm quyền xử phạt. Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng chỉ quy định nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và biện pháp khắc phục hậu quả. Như vậy, nếu xác định thẩm quyền xử phạt của công an, hải quan chỉ căn cứ theo các quy định trên là không đủ cơ sở. Muốn quy định thẩm quyền xử phạt còn phải căn cứ vào lĩnh vực ngành mình quản lý. Thế nào là lĩnh vực ngành mình quản lý, Luật Xử lý vi phạm hành chính chỉ mới nêu ra, còn Nghị định số 107/2013/NĐ-CP cũng không hề đề cập. Việc quy định người có thẩm quyền của các cơ quan thanh tra chuyên ngành khác cũng ở trong tình trạng tương tự.
- Để xử phạt được hành vi vi phạm trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử phải có nghiệp vụ chuyên sâu, tính nghề nghiệp cao trong lĩnh vực này để phát hiện, xử lý kịp thời, không bỏ lọt hành vi vi phạm. Công an, hải quan là những cơ quan với tổ chức đặc thù của lực lượng có chức năng, nhiệm vụ bảo vệ trật tự an ninh xã hội và trật tự trong lĩnh vực kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực xuất nhập khẩu hàng hóa, vật tư, trang thiết bị… nên quy định hai cơ quan này có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính đối với một số hành vi vi phạm hành chính liên quan đến lĩnh vực năng lượng nguyên tử là hợp lý. Nhưng nếu quan niệm công an, hải quan xử lý vi phạm hành chính ở góc độ xử lý vi phạm theo phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực là không phù hợp. Chính vì vậy, khi quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của công an, hải quan trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử chỉ nên quy định xử lý vi phạm đối với một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực này như chiếm đoạt, phát hiện việc vận chuyển, mua bán, nhập thiết bị hạt nhân, chất thải phóng xạ, kiểm soát và xử lý người vi phạm khu vực kiểm soát an ninh... Còn quản lý trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử là Chính phủ, Bộ Khoa học và Công nghệ và các bộ, cơ quan ngang bộ khác, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc trung ương thực hiện quản lý năng lượng nguyên tử theo sự phân công của Chính phủ (Điều 7 Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008). Việc quy định mang tính chất liệt kê nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt dẫn đến chồng chéo về thẩm quyền, không phải chủ thể nào cũng có chuyên môn sâu về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực này dẫn đến xử lý kém hiệu quả, bỏ lọt hành vi vi phạm. Khi nghiên cứu về các hành vi vi phạm, biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử được quy định tại Nghị định số 107/2013/NĐ-CP cho thấy, hành vi vi phạm được quy định đều mang tính đặc thù cao. Để phát hiện kịp thời, áp dụng hình thức xử phạt phù hợp với từng hành vi vi phạm và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đúng với từng trường hợp, đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền xử phạt phải có kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực năng lượng nguyên tử thì mới có thể xử phạt được, còn nếu chỉ thuần túy liệt kê chủ thể có thẩm quyền xử phạt không thôi thì sẽ rất khó tiến hành xử phạt nhằm ngăn chặn các hành vi vi phạm và chồng lấn về thẩm quyền, hoạt động xử phạt là điều không thể tránh khỏi.
3. Hướng hoàn thiện khi xây dựng các quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử
Một là, quy định về các chức danh có thẩm quyền xử phạt, hình thức, mức phạt hành vi vi phạm hành chính phải được quy định chủ yếu trong Luật Xử lý vi phạm hành chính. Trường hợp một số lĩnh vực đặc thù như năng lượng nguyên tử thì Luật Xử lý vi phạm hành chính phải quy định rõ, Chính phủ ban hành nghị định quy định các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực này và việc quy định chức vụ, chức danh có thẩm quyền xử phạt không chỉ thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính, mà còn phù hợp với các Luật Thanh tra, Luật Năng lượng nguyên tử.
Hai là, về thẩm quyền xử phạt đối với lĩnh vực đặc thù là lĩnh vực năng lượng nguyên tử, quy định các chức danh có thẩm quyền xử phạt phải cụ thể và phải dựa trên cơ sở nghiên cứu sâu, khoa học về lĩnh vực này.
Ba là, nên quy định cụ thể trong luật, nghị định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử, cơ quan thanh tra chuyên ngành, chánh thanh tra, thanh tra viên thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về năng lượng nguyên tử là chủ thể chủ yếu tiến hành thanh tra (đột xuất, thường xuyên, định kỳ) phát hiện, xử lý các trường hợp vi phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử.
Bốn là, cơ quan công an, hải quan được xử phạt và áp dụng những biện pháp xử lý hành chính chỉ đối với những hành vi vi phạm trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử liên quan đến chức năng đặc thù của hai cơ quan này, chứ không phải dựa trên lĩnh vực quản lý ngành, lĩnh vực của chúng. Hành vi vi phạm hành chính nào thuộc thẩm quyền xử phạt của công an, hải quan phải quy định cụ thể, tránh chồng chéo như hiện nay.
Năm là, khi quy định về tổ chức bộ máy thanh tra và chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra, trong đó có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, phải phù hợp với Luật Thanh tra. Trường hợp một số cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực có thẩm quyền thực hiện hoạt động thanh tra, nhưng vì những cơ quan này không có cơ quan thanh tra chuyên biệt, nên luật phải quy định cụ thể người thực hiện hoạt động thanh tra phải là người được đào tạo nghiệp vụ, phải có văn bằng thanh tra và có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cụ thể không thể chung chung như hiện nay.
TS. Hoàng Quốc Hồng
Đại học Luật Hà Nội
