Abstract: The article gives an overview with respect to democracy in activities of administrative state agencies, public service units and at the same time points out contents, forms of realizing democracy in activities of administrative state agencies, public service units.

Ngày 09/01/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 04/2015/NĐ-CP về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị định số 04/2015/NĐ-CP), với mục tiêu là phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức, viên chức và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị; góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là công bộc của nhân dân, có đủ phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức, lối sống, năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, làm việc có năng suất, chất lượng, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển và đổi mới của đất nước; đồng thời, phòng ngừa, ngăn chặn và chống các hành vi tham nhũng, lãng phí, quan liêu, phiền hà, sách nhiễu nhân dân. Việc thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập, bao gồm dân chủ trong nội bộ cơ quan, đơn vị và dân chủ trong quan hệ và giải quyết công việc với công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan.

1. Khái quát về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập

Theo ý nghĩa ban đầu, khái niệm dân chủ trước hết và chủ yếu được xem xét về mặt chính trị và pháp luật, về sau, khái niệm này mang ý nghĩa rộng hơn, vì dân chủ không chỉ giới hạn trong lĩnh vực chính trị hay pháp luật, mà nó còn thể hiện ở các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ kinh tế, văn hóa, tư tưởng, mối quan hệ giữa con người với con người, giữa cá nhân với cộng đồng, giữa công dân với Nhà nước, giữa các tổ chức, thiết chế xã hội với nhau cho đến quan hệ giữa các nhà nước với nhau trên trường quốc tế.

Nhận thức được tầm quan trọng và ý nghĩa quyết định của dân chủ, nên ngay từ khi ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề dân chủ và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, coi đó là một vấn đề hệ trọng, có ý nghĩa chiến lược sâu sắc đối với sự phát triển của đất nước. Trong các Nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam, vấn đề tôn trọng quyền lực nhân dân, mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong xây dựng và quản lý nhà nước luôn là một trong những nội dung quan trọng nhất. Để đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của việc xây dựng Nhà nước trong thời kỳ mới thì một trong những yêu cầu cơ bản được Đảng ta xác định là “tiếp tục phát huy tốt hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân qua các hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia xây dựng và bảo vệ Nhà nước, nhất là việc giám sát, kiểm tra của nhân dân đối với hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước”[2]. Quyền làm chủ của nhân dân chỉ thực sự được phát huy khi “mọi đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đều vì lợi ích của nhân dân, có sự tham gia ý kiến của nhân dân”[3]. Trong thực hành dân chủ, Đảng ta luôn nhấn mạnh mối quan hệ gắn bó chặt chẽ giữa Nhà nước với nhân dân, đảm bảo thực hiện đầy đủ các quyền dân chủ của nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân. Hơn nữa, Nhà nước có cơ chế và các biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lộng quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân; phê phán và nghiêm trị những hành vi vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, những hành vi lợi dụng dân chủ làm tổn hại đến lợi ích quốc gia, dân tộc, gây mất trật tự, an ninh, an toàn xã hội. Thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập không nằm ngoài mục tiêu nêu trên.

Cơ quan hành chính nhà nước là một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo Hiến pháp và pháp luật để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hệ thống quản lý hành chính ở nước ta hiện nay gồm bốn cấp: Cấp trung ương, cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (quận, thành phố, thị xã, huyện trực thuộc tỉnh) và cấp xã (xã, phường, thị trấn). Quản lý hành chính đối với mọi hoạt động kinh tế, chính trị, pháp luật, văn hóa, xã hội..., dù ở phạm vi địa bàn rộng hay hẹp, đều do các cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm. Các hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa, pháp luật... luôn diễn ra sôi động và không kém phần phức tạp; trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể và của người dân. Cơ quan hành chính nhà nước các cấp là khâu tiếp nhận và triển khai thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và của chính quyền cấp trên; là “cổng giao tiếp” giữa Nhà nước và nhân dân trong chừng mực các vấn đề có liên quan tới quyền, lợi ích hợp pháp của các bên.

Đơn vị sự nghiệp công lập, theo quy định tại Luật Viên chức năm 2010, là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước. Hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập đóng vai trò quan trong trong đời sống xã hội; hoạt động của đơn vị sự nghiệp công nhằm mục đích cung cấp những dịch vụ công thiết thực, bảo đảm phục vụ nhu cầu của nhân dân trong lĩnh vực y tế, giáo dục, khoa học và các lĩnh vực khác.

Hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của nó. Hoạt động này luôn luôn thu hút sự quan tâm, chú ý của dư luận xã hội, là chủ đề bàn luận, tranh luận của các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức có liên quan. Nhà nước mà chúng ta đang xây dựng là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; một trong những biểu hiện trực tiếp, cụ thể của Nhà nước đó là sự hiện diện của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập trong sạch, vững mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đến lượt mình, các cơ quan, đơn vị trong sạch, vững mạnh chỉ có thể trở thành hiện thực khi chúng ta thiết lập và thực hành nền dân chủ rộng rãi, đảm bảo các khả năng, điều kiện và sự tham gia thực tế của cán bộ, công chức, viên chức và nhân dân vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

Dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, trước hết, vẫn phải là sự đảm bảo nguyên tắc “toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, song đặt trong phạm vi nội bộ cơ quan, đơn vị cũng như trong quan hệ và giải quyết công việc với công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Chính đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là chủ thể của quyền lực nhà nước, có các quyền dân chủ và trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình. Dân chủ ở cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập luôn gắn liền với những nội dung cụ thể có liên quan đến hoạt động của cơ quan, đơn vị và thể hiện trực tiếp ở các quyền dân chủ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Đó là quyền được biết những việc có liên quan đến hoạt động của cơ quan, đơn vị, quyền tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan, đơn vị quyết định và quyền giám sát, kiểm tra. Về thực chất, nội dung của dân chủ ở cơ quan, đơn vị là sự cụ thể hóa khía cạnh “nhân dân làm chủ” theo phương châm “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”. Để đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có thể thực hiện trên thực tế các quyền dân chủ của mình, thì dân chủ trong cơ quan, đơn vị còn phải bao gồm các hình thức thực hiện các quyền dân chủ của cán bộ, công chức, viên chức. Các hình thức đó có thể là: Công khai thông tin bằng cách niêm yết tại cơ quan, đơn vị; thông báo tại hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị... (đối với quyền được biết); tham gia ý kiến trực tiếp hoặc tham gia ý kiến thông qua người đại diện với người đứng đầu cơ quan, đơn vị, thông qua hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị... (đối với quyền được tham gia ý kiến); thông qua hoạt động của ban thanh tra nhân dân của cơ quan, đơn vị, thông qua hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị.... (đối với quyền giám sát, kiểm tra). Như vậy, dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là biểu hiện cụ thể của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, là sự đảm bảo nguyên tắc thực hiện quyền được biết, quyền được tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan quyết định và quyền giám sát, kiểm tra đối với hoạt động của cơ quan, đơn vị của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thông qua những hình thức nhất định, phù hợp với các nguyên tắc, quy định của pháp luật.

Việc thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan, đơn vị là điều kiện hết sức quan trọng để cán bộ, công chức, viên chức phát huy tính tích cực chính trị - xã hội, tham gia ngày càng sâu rộng hơn vào các hoạt động của cơ quan, đơn vị. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, “thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan, đơn vị phải gắn liền với việc bảo đảm sự lãnh đạo của tổ chức Đảng ở cơ quan, đơn vị; chấp hành nguyên tắc tập trung dân chủ; phát huy vai trò của người đứng đầu cơ quan, đơn vị và của các tổ chức đoàn thể quần chúng của cơ quan, đơn vị. Dân chủ trong khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật; kiên quyết xử lý những hành vi lợi dụng dân chủ vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức và quyền làm chủ của nhân dân, cản trở việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị”[4]. Điều đó có nghĩa là, việc thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan, đơn vị phải dựa trên các nguyên tắc, quy định của pháp luật. Từ những điểm phân tích trên đây, có thể định nghĩa: Thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là hoạt động có mục đích, có kế hoạch của các chủ thể nhằm đưa những nguyên tắc, quy định của pháp luật về dân chủ ở cơ quan, đơn vị đi vào thực tiễn đời sống xã hội, trở thành những hành vi pháp luật thực tế hợp pháp của người đứng đầu cơ quan, đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức; qua đó, phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức, viên chức, thu hút họ tham gia quản lý, giám sát, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị.

2. Nội dung, hình thức thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập

Về mặt nội dung, thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là tổng hợp tất cả những hoạt động nhằm bảo đảm thực hiện quyền dân chủ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức được biết, được tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan, đơn vị quyết định và được giám sát, kiểm tra đối với những việc có liên quan theo quy định tại Nghị định số 04/2015/NĐ-CP; phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện mục tiêu phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công chức, viên chức và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị; góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là công bộc của nhân dân, có đủ phẩm chất chính trị, phẩm chất đạo đức, lối sống, năng lực và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, làm việc có năng suất, chất lượng, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển và đổi mới của đất nước; phòng ngừa, ngăn chặn và chống các hành vi tham nhũng, lãng phí, quan liêu, phiền hà, sách nhiễu nhân dân.

Về mặt hình thức, thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là toàn bộ cách thức, quy trình, thủ tục triển khai thực hiện trên thực tế các quyền dân chủ của cán bộ, công chức, viên chức được biết, được tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan, đơn vị quyết định và được giám sát, kiểm tra đối với những việc có liên quan theo quy định của pháp luật; biến các quyền dân chủ đó trở thành hiện thực trong hoạt động của cơ quan, đơn vị.

Quá trình triển khai thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập phải bảo đảm thực hiện các nội dung tương ứng với các hình thức sau đây:

2.1. Thực hiện quyền được biết

Để thực hiện quyền được biết thì cơ quan, đơn vị phải cung cấp thông tin cho cán bộ, công chức, viên chức, thông tin phải chân thực, kịp thời, công khai. Có công khai thì mới có dân chủ, vì công khai là điều kiện để thực hiện quyền làm chủ của cán bộ, công chức, viên chức. Yếu tố công khai đòi hỏi cơ quan, đơn vị phải thông báo cho cán bộ, công chức, viên chức một cách cụ thể về các mục tiêu, kế hoạch hành động, các chủ trương, đường lối, chính sách xây dựng, phát triển của cơ quan, đơn vị, trách nhiệm, quyền lợi và nghĩa vụ của cán bộ, công chức, viên chức đối với cơ quan, đơn vị...

Về nội dung, quyền của cán bộ, công chức, viên chức được biết các công việc thuộc hoạt động của cơ quan, đơn vị được quy định tại Điều 7 Nghị định số 04/2015/NĐ-CP. Đây đều là những nội dung vừa có liên quan trực tiếp, thiết thực đến hoạt động của cơ quan, đơn vị; vừa trực tiếp giúp cho mỗi cán bộ, công chức, viên chức có thể chủ động thực hiện tốt công việc chuyên môn, nghiệp vụ được giao. Việc công khai những nội dung này chính là tạo điều kiện thuận lợi để cán bộ, công chức, viên chức nắm vững và chủ động sử dụng quyền được biết, phát huy quyền làm chủ của mình trong quá trình thực hiện các nội dung hoạt động của cơ quan, đơn vị.

Về hình thức công khai, có thể niêm yết tại cơ quan, đơn vị; thông báo tại hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị… hoặc đăng trên trang thông tin nội bộ của cơ quan, đơn vị (khoản 1 Điều 8). Thời hạn công khai được quy định chậm nhất là 03 ngày làm việc, trường hợp đặc biệt không quá 05 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành hoặc kể từ ngày nhận được văn bản của cơ quan, đơn vị cấp trên, trừ những tài liệu mật theo quy định của pháp luật.

2.2. Thực hiện quyền tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan, đơn vị quyết định

Quyền được tham gia ý kiến là đòi hỏi tất yếu khi cán bộ, công chức, viên chức đã được cung cấp thông tin một cách công khai. Việc cán bộ, công chức, viên chức trao đổi, bàn bạc, thảo luận về những thông tin mà họ tiếp nhận được là một khâu rất quan trọng để thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan, đơn vị nhằm nâng cao tỷ trọng các ý kiến hợp lý, giúp người đứng đầu cơ quan, đơn vị đưa ra quyết định đúng đắn. Không có sự trao đổi, bàn bạc, thảo luận, thậm chí cọ xát, va đập các ý kiến với nhau thì không thể có quan điểm chung được mọi người chia sẻ, tán thành và ủng hộ. Quá trình cán bộ, công chức, viên chức tham gia ý kiến, bàn luận các thông tin được cung cấp cho phép lưu lại và nhấn mạnh được những yếu tố cơ bản, quan trọng; lược bớt những yếu tố không quan trọng, không cần thiết, tạo nên ý kiến, quan điểm chung, sự đồng thuận trong cơ quan, đơn vị. Sự đồng thuận lại là nền tảng cho hoạt động của cơ quan, đơn vị đạt được chất lượng, hiệu quả cao. Quyền của cán bộ, công chức, viên chức được tham gia ý kiến, người đứng đầu cơ quan, đơn vị quyết định được quy định tại Điều 9 Nghị định số 04/2015/NĐ-CP. Các nội dung này không nhằm mục tiêu nào khác ngoài bảo đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị; bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của cán bộ, công chức, viên chức nên cần được thực hiện một cách dân chủ bằng cách lấy ý kiến của cán bộ, công chức, viên chức.

Về hình thức, cán bộ, công chức, viên chức tham gia ý kiến với một trong ba hình thức sau: Tham gia ý kiến trực tiếp hoặc tham gia ý kiến thông qua người đại diện với người đứng đầu cơ quan, đơn vị; thông qua hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị; phát phiếu hỏi ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo văn bản để cán bộ, công chức, viên chức tham gia ý kiến (Điều 10).

2.3. Thực hiện quyền giám sát, kiểm tra

Trong nội bộ cơ quan, đơn vị, quyền giám sát, kiểm tra thường gắn liền với việc cán bộ, công chức, viên chức theo dõi xem hoạt động của cơ quan, đơn vị có phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao và sự phân công, phân cấp trong nội bộ cơ quan, đơn vị; quan sát, nhận xét, đánh giá việc thực hiện trên thực tế chức năng, nhiệm vụ được giao; kiểm tra kết quả, đánh giá hiệu quả thực tế của các hoạt động theo kế hoạch đặt ra; việc bảo đảm sự tuân thủ, chấp hành pháp luật, kỷ luật trong hoạt động của cơ quan, đơn vị...

Theo Điều 11 Nghị định số 04/2015/NĐ-CP, cán bộ, công chức, viên chức có quyền giám sát, kiểm tra đối với việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; việc sử dụng kinh phí và chấp hành chế độ quản lý và sử dụng tài sản; thực hiện nội quy, quy chế của cơ quan, đơn vị; thực hiện các chế độ, chính sách bảo đảm quyền và lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong nội bộ cơ quan, đơn vị. Để hiện thực hóa quyền kiểm tra, giám sát, cơ quan, đơn vị tổ chức để cán bộ, công chức, viên chức giám sát, kiểm tra thông qua ba hình thức sau: Thông qua hoạt động của ban thanh tra nhân dân; thông qua kiểm điểm công tác, tự phê bình và phê bình; thông qua hội nghị cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị (Điều 12). Đây đều là những phương thức, cơ chế, diễn đàn để cán bộ, công chức, viên chức thực hiện có hiệu quả quyền giám sát, kiểm tra của mình đối với hoạt động của cơ quan, đơn vị, tháo gỡ kịp thời những khó khăn, vướng mắc, xử lý nghiêm minh các hành vi sai phạm, góp phần giữ vững kỷ luật, kỷ cương, tăng cường pháp chế trong hoạt động của cơ quan, đơn vị.

TS. Ngọ Văn Nhân

Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo:

[1]. Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài khoa học cấp trường “Thực hiện dân chủ trong hoạt động của Trường Đại học Luật Hà Nội đáp ứng yêu cầu xây dựng trường trọng điểm đào tạo cán bộ về pháp luật - Thực trạng và giải pháp” do TS. Ngọ Văn Nhân làm Chủ nhiệm đề tài.

[2]. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 41.

[3]. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 125.

[4]. Điều 3 Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính phủ về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.