1. Khái quát

Kể từ khi thực hiện Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức pháp chế đã cơ bản được hình thành. Đến khi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế, công tác pháp chế (Nghị định số 55/2011/NĐ-CP) được ban hành thay thế Nghị định số 122/2004/NĐ-CP, tổ chức và hoạt động pháp chế đã đạt được nhiều kết quả tích cực trên tất cả các lĩnh vực thuộc phạm vi, chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của các bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp. Hoạt động quản lý nhà nước về công tác pháp chế được quan tâm và đẩy mạnh đã có tác động tích cực; công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra công tác pháp chế được thực hiện thường xuyên, nghiêm túc; hoạt động tổ chức bồi dưỡng kỹ năng, chuyên môn, nghiệp vụ về công tác pháp chế được chú trọng. Công tác củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp được các cấp lãnh đạo ngày càng quan tâm hơn. Vụ Pháp chế được thành lập ở tất cả các bộ, ngành.

Sau hơn 10 năm triển khai thi hành Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, công tác pháp chế ở các bộ, ngành trung ương đã nhận được sự quan tâm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong lãnh đạo, chỉ đạo và đã có những bước chuyển biến tích cực, cơ bản đáp ứng yêu cầu tham mưu xây dựng và hoàn thiện thể chế của Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành trung ương. Hầu hết đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp, Vụ Pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đều được đào tạo chính quy, bài bản (gần 99% cán bộ, công chức làm nhiệm vụ xây dựng pháp luật có trình độ từ đại học trở lên), có kinh nghiệm, tâm huyết và trách nhiệm trong công việc[1]. Tính đến ngày 01/4/2021, có 4.429 người làm công tác pháp chế ở trung ước, gồm 1417 người chuyên trách, 3012 người kiêm nhiệm[2].

Lực lượng cán bộ, công chức pháp chế ở trung ương hiện nay đã góp phần bảo đảm chất lượng văn bản quy phạm pháp luật chuyển biến tích cực, nhiều văn bản được đề xuất ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng, Nghị quyết về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh; chùm các nghị định về điều kiện đầu tư, kinh doanh...). Các văn bản về kinh tế, về tổ chức bộ máy được ban hành đồng thời để bảo đảm tính đồng bộ, khả thi của hệ thống pháp luật[3].

2. Một số hạn chế, bất cập và nguyên nhân trong tổ chức, hoạt động của pháp chế bộ, ngành

Bên cạnh những kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động của pháp chế các bộ, ngành trung ương cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, chưa đáp ứng tốt nhất yêu cầu xây dựng và hoàn thiện thể chế hiện nay. Có thể nêu ra những hạn chế, bất cập chủ yếu sau:

Một là, đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật tại một số bộ, ngành thiếu ổn định, chưa thật sự chuyên nghiệp. Phần lớn người làm công tác pháp chế chỉ được trang bị kiến thức chuyên ngành luật, thiếu kiến thức chuyên ngành về kinh tế, tài chính, ngân hàng và các chuyên ngành kỹ thuật nhất là các kiến thức pháp luật quốc tế. Vì vậy, chất lượng công việc của cán bộ pháp chế nói chung chưa thực sự đáp ứng yêu cầu, đặc biệt, trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng.

Hai là, một số bộ, ngành còn thiếu về số lượng công chức làm công tác pháp chế, ảnh hưởng đến khả năng triển khai hiệu quả các nhiệm vụ được giao.

Ba là, các bộ, ngành chưa có chiến lược dài hạn về phát triển nguồn nhân lực làm công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là chính sách đãi ngộ và sử dụng hiệu quả cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật sau khi đã được đào tạo, bồi dưỡng.

Bốn là, việc phân công lãnh đạo cơ quan, đơn vị phụ trách công tác pháp chế chưa đúng với yêu cầu của Chính phủ đã được quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP. Ở một số bộ, ngành, người đứng đầu không phụ trách công tác pháp chế mà giao cho cấp phó phụ trách công tác này (có 22/30 Bộ do Thứ trưởng phụ trách). Do đó, việc quan tâm, chỉ đạo về công tác pháp chế còn hạn chế.

Năm là, công tác phối hợp công tác giữa tổ chức pháp chế với một số đơn vị chuyên môn; giữa Vụ Pháp chế với tổ chức pháp chế các đơn vị thuộc bộ, ngành; giữa các doanh nghiệp nhà nước ở Trung ương với bộ chủ quản chưa thực sự gắn kết nên kết quả một số công tác pháp chế chưa đáp ứng yêu cầu.

Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập nêu trên có nhiều nhưng có thể thấy rõ nét nhất là thể chế về tổ chức và hoạt động của pháp chế các bộ, ngành đã lạc hậu so với hệ thống pháp luật hiện hành và chức năng, nhiệm vụ mới của ngành Tư pháp. Từ khi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP được ban hành cho đến nay, nhiều VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới, trong đó có quy định liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức pháp chế. Do đó, một số quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP không còn bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, đặc biệt là triển khai các nhiệm vụ mới được giao cho ngành Tư pháp (như công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, xử lý vi phạm hành chính, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, kiểm tra, rà soát hệ thống hóa VBQPPL, hợp nhất VBQPPL, ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế …). Các bộ, ngành cũng chưa có giải pháp mang tính đột phá chiến lược trong việc kiện toàn tổ chức bộ máy pháp chế.

Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân nêu trên dẫn đến thực trạng là việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của pháp chế các bộ, ngành còn hạn chế như: Công tác đề xuất chính sách đối với một số dự án chưa có khảo sát, đánh giá kỹ lưỡng, chưa thực sự đáp ứng yêu cầu về tính chiến lược và tầm nhìn dài hạn; trong một số trường hợp khả năng thích ứng của pháp luật trước những thay đổi nhanh chóng của thực tiễn còn hạn chế; một số bất cập của pháp luật mặc dù đã được phát hiện nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung. Chất lượng một số đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa cao; vẫn còn tình trạng các dự án, dự thảo văn bản sau khi đã đưa vào chương trình nhưng phải xin lùi, rút điều chỉnh. Nhiều hoạt động của Ngành Tư pháp vẫn bị coi tách biệt, hạn chế chỉ đạo, điều hành và giao cho pháp chế thực hiện (như công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật...)…

3. Đề xuất hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất lượng đội ngũ người làm công tác pháp chế tại các Bộ, ngành hiện nay

Giai đoạn 2021 - 2025, Chính phủ tiếp tục xác định nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm về hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển, trước hết là thể chế phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, giải quyết tốt hơn quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội, do đó, hoàn thiện thể chế về công tác pháp chế bộ, ngành là yêu cầu cấp bách đặt ra trọng giai đoạn hiện nay, đặc biệt là việc xây dựng, ban hành Nghị định mới thay thế những điểm bất cập, hạn chế tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP. Qua đánh giá thực trạng nêu trên, tác giả đề xuất một số nội dung sau:

Thứ nhất, tiếp tục tổ chức rà soát, tổng kết tình hình thực hiện và đề xuất hoàn thiện quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, đội ngũ người làm công tác pháp chế quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong đó, cần giải quyết về tổ chức và hoạt động của pháp chế bộ, ngành như:

- Thống nhất vị trí, chức năng của tổ chức pháp chế tại các bộ, cơ quan ngang bộ, không để xảy ra tình trạng địa vị pháp lý không thống nhất ở cùng cấp trung ương[4].

- Quy định các cơ quan thuộc Chính phủ có tổ chức pháp chế độc lập hoặc ghép với bộ phận Văn phòng thành Văn phòng - Pháp chế để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn và bảo đảm tính linh hoạt trong việc chọn mô hình tổ chức pháp chế trong điều kiện các cơ quan thuộc Chính phủ có tổ chức và hoạt động khác nhau..

Khoản 2 Điều 8 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP quy định cơ quan thuộc Chính phủ có Ban Pháp chế hoặc Phòng Pháp chế trực thuộc Văn phòng. Đến nay, hầu hết các cơ quan thuộc Chính phủ đã thành lập tổ chức pháp chế độc lập. Tuy nhiên, khi thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, đến nay, các Phòng, Ban Pháp chế này đã bị giải thể hoặc ghép với các bộ phận khác trực thuộc Văn phòng, có nơi bố trí cán bộ chuyên trách hoặc cán bộ pháp chế kiêm nhiệm.

- Bảo đảm chế độ phụ cấp ưu đãi theo nghề cho người làm công tác pháp chế đã được quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP song vẫn chưa thực hiện trên thực tế, làm ảnh hưởng đến sự ổn định của đội ngũ cán bộ, công chức pháp chế. Chính phủ đặt công tác pháp chế, xây dựng pháp luật thuộc nhóm việc đòi hỏi khắt khe nhất về phẩm chất, tư duy, trí tuệ, đạo đức nghề để có cơ chế thu hút, đãi ngộ phù hợp, tiền lương thỏa đáng cho đội ngũ pháp chế khi triển khai thực hiện chính sách cải cách tiền lương trong thời gian tới[5].

- Phân định rõ nét hơn chức năng, nhiệm vụ của pháp chế bộ, ngành, khắc phục tình trạng chồng chéo với nhiệm vụ chuyên môn của các đơn vị khác trực thuộc bộ, ngành đã được quy định trong các luật được ban hành sau khi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP có hiệu lực cho đến nay.



Thứ hai, tiếp tục triển khai có hiệu quả Kết luận số 83-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về việc tổng kết thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Chỉ thị số 43/CT-TTg ngày 11/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ về nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật. Xác định trách nhiệm của Thủ trưởng các bộ, ngành trong chỉ đạo công tác pháp chế hoàn thành những nhiệm vụ hoàn thiện thể chế của bộ, ngành mình. Cần nâng cao nhận thức của các cấp lãnh đạo về vị trí, vai trò của công tác pháp chế để từ đó dành sự quan tâm, tạo điều kiện cho công tác này trong đó có việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác pháp chế.

Đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên ngành luật và kiến thức chuyên môn cho đội ngũ cán bộ, pháp chế để nâng cao trình độ, kỹ năng xử lý công việc. Xây dựng các Bộ tài liệu hướng dẫn chuyên ngành cho từng lĩnh vực pháp chế chuyên môn./.

ThS. Đồng Ngọc Dám
Khoa Nhà nước - Pháp luật, Học viện chính trị khu vực I

[1] Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 của Bộ Tư pháp đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, tr. 5.

[2] Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Công tác pháp chế ở Bộ, ngành, địa phương năm 2021 và một số đề xuất, kiến nghị trong năm 2022, nguồn: https://hcmussh.edu.vn/news/item/14552, truy cập ngày 02/10/2022.

[3] Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 của Bộ Tư pháp đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, tr. 8.

[4] Chẳng hạn như: Bộ Công an thành lập Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp; Bộ Ngoại giao thành lập Vụ Luật pháp và Điều ước quốc tế… Một số cơ quan thuộc Chính phủ (Thông tấn xã Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học Công nghệ Việt Nam) chỉ thành lập Phòng Tổng hợp - Pháp chế trực thuộc Văn phòng, trong khi đó nhiệm vụ của pháp chế lại tương đương với các Ban khác trong cơ quan. Có cơ quan thuộc Chính phủ (Bảo hiểm xã hội xã hội) do yêu cầu công việc đã thành lập Vụ Pháp chế.

[5] Vũ Hà (2021), ĐBQH Đồng Ngọc Ba: Cần có cơ chế thu hút, đãi ngộ phù hợp đối với đội ngũ pháp chế, nguồn: https://quochoi.vn/UserControls/Publishing/News/BinhLuan/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/content/tintuc/Lists/News&ItemID=57853, truy cập ngày 02/10/2022.