Tóm tắt: Bài viết phân tích và đánh giá sự cần thiết phải thành lập và thực trạng tổ chức, hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay, từ đó, đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban này trong thời gian tới.

Abstract: The paper analyzes and assesses the need of establishment and situation of organization and operation of the State Capital Management in enterprises in Vietnam today, thence, makes some proposals for improving operation effect of this Committee in the next time.

1. Sự cần thiết phải thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam

Cùng với quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam thì ý tưởng cho sự ra đời của cơ quan quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã được hình thành tương đối sớm, tuy nhiên, nó được khẳng định mạnh mẽ hơn tại Nghị quyết số 12/NQ-TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị Trung ương 5 với mục tiêu: “Chậm nhất đến năm 2018, thành lập một cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp”.Thể chế hóa chủ trương của Đảng, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 09/NQ-CP ngày 03/02/2018 thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Với quyết định thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, lần đầu tiên Việt Nam có một cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với các doanh nghiệp có vốn nhà nước đúng như thông lệ quốc tế về quản trị doanh nghiệp. Sự ra đời của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp là kết quả của quá trình nghiên cứu, học hỏi, tiếp thu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về xây dựng và áp dụng mô hình quản lý vốn nhà nước, thể hiện chủ trương triệt để tách bạch quyền sở hữu với quyền quản lý tại doanh nghiệp có vốn nhà nước đã tồn tại trong thời gian dài ở Việt Nam; hạn chế tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” trong khu vực kinh tế nhà nước; đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đổi mới, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

Mô hình đại diện chủ sở hữu tập trung vào cơ quan chuyên trách sẽ khắc phục những hạn chế cố hữu của mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu hiện nay ở Việt Nam. Với mô hình đại diện chủ sở hữu còn phân tán, dẫn tới vướng mắc và lúng túng trong phối hợp giữa các cơ quan, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý, gây khó khăn cho tổ chức, hoạt động và đổi mới quản trị doanh nghiệp nhà nước. Đặc biệt là bộ máy thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu chủ yếu là kiêm nhiệm, cơ quan đại diện chủ sở hữu là các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chưa chuyên trách, thiếu chuyên nghiệp nên ngày càng không theo kịp với yêu cầu của thực tiễn quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn nhà nước. Đối với mô hình Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), dù đã góp phần đổi mới phương thức quản lý vốn nhà nước, chuyển từ cơ chế hành chính sang phương thức đầu tư kinh doanh vốn, nhưng có hạn chế là chưa thực hiện đầy đủ chức năng đại diện chủ sở hữu, chủ yếu là thực hiện thoái vốn, bán vốn nhà nước; chưa thực hiện được nhiệm vụ đầu tư phát triển vào những ngành, lĩnh vực có tính chiến lược, dẫn dắt và lan tỏa cho nền kinh tế theo yêu cầu tại các nghị quyết của Đảng. Những bất cập và hạn chế nêu trên đã tồn tại trong một thời gian dài và khó có thể khắc phục nếu như không đổi mới và thay thế bằng mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu chuyên trách, chuyên nghiệp và có trách nhiệm giải trình đầy đủ. Sự ra đời của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng đã tách bạch quyền sở hữu với quyền quản lý hành chính nhà nước, giúp các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân làm tốt hơn nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, góp phần cải thiện môi trường kinh doanh và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường.

2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Về địa vị pháp lý, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp là cơ quan thuộc Chính phủ, được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên theo quy định của pháp luật[1]. Về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, với tư cách là cơ quan đại diện chủ sở hữu, Ủy ban thực hiện quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; tuân thủ các quy định về chế độ quản lý tài chính doanh nghiệp, cơ chế giám sát về tài chính đối với các doanh nghiệp do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu.

Vai trò cơ quan đại diện chủ sở hữu của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp thể hiện ở quyền hạn chủ trì, phối hợp với các Bộ có liên quan trình Thủ tướng chính phủ quyết định các vấn đề về thành lập, chấm dứt hoạt động, tổ chức lại, vốn điều lệ và nhân sự của các doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập. Đối với doanh nghiệp do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu, Ủy ban có thẩm quyền quyết định toàn bộ các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp. Ủy ban cũng có quyền giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn, thực hiện chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển, việc tuyển dụng lao động, thực hiện chế độ tiền lương, tiền thưởng của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. Đồng thời đánh giá kết quả hoạt động, hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ trong quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên theo quy định của pháp luật[2]. Với tư cách là cơ quan đại diện chủ sở hữu thể hiện ở việc phải tự chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng, bảo toàn và gia tăng tổng giá trị danh mục vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được giao quản lý. Thực hiện chế độ báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ định kỳ theo quy định của pháp luật hoặc đột xuất về việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Do mang bản chất là cơ quan quản lý vốn, không có chức năng kinh doanh, nên Ủy ban không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp cũng như hoạt động quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp. Ủy ban cũng không có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật.

Mặc dù mới thành lập, nhưng Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã nhanh chóng kiện toàn bộ máy và bước đầu có những hoạt động đáng ghi nhận. Ngày 09/11/2018, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 1515/NQ-TTg ban hành Quy chế về trình tự, thủ tục, hồ sơ chuyển giao quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp về Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Hiện tại đã có 19 tập đoàn và tổng công ty do các Bộ làm đại diện chủ sở hữu đã được bàn giao thành công[3]. Sau tiếp nhận, Ủy ban đảm bảo cho sự hoạt động của 19 tập đoàn, tổng công ty không bị xáo trộn, cơ bản ổn định và tập hợp được những vướng mắc, khó khăn trong quá trình chuyển giao này. Tổng kết báo cáo tài chính tại thời điểm ngày 31/12/2017, giá trị sổ sách vốn chủ sở hữu nhà nước của 19 tập đoàn, tổng công ty được chuyển giao về Ủy ban đạt trên một triệu tỷ đồng, với tổng giá trị tài sản hơn 2,3 triệu tỷ đồng[4].

Bên cạnh chuyển giao quyền sở hữu, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng bắt đầu tiến hành hoạt động giám sát đối với các doanh nghiệp được giao đại diện chủ sở hữu theo Quyết định số 151/QĐ-UBQLV phê duyệt kế hoạch giám sát tài chính năm 2019 đối với 19 tập đoàn, tổng công ty do Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp làm đại diện chủ sở hữu vốn. Việc phê duyệt kế hoạch giám sát tài chính nhằm đánh giá đúng thực trạng, hiệu quả hoạt động, kịp thời giúp doanh nghiệp khắc phục tồn tại, hoàn thành mục tiêu, kế hoạch kinh doanh, nhiệm vụ công ích, nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh và khả năng cạnh tranh. Đồng thời, nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc chấp hành các quy định của pháp luật trong quản lý và sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước; phát hiện các yếu kém trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp để có cảnh báo và đề ra biện pháp chấn chỉnh kịp thời; công khai, minh bạch hóa tình hình tài chính của doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nước[5]. Kế hoạch này được áp dụng đối với việc đánh giá tình hình tài chính 6 tháng năm 2019 và năm 2019 của các tập đoàn, tổng công ty do Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp làm đại diện chủ sở hữu.

Về nội dung giám sát, Ủy ban sẽ thực hiện giám sát việc bảo toàn và phát triển vốn; giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, gồm: Giám sát hoạt động đầu tư vốn với các dự án đầu tư; giám sát hoạt động đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp; giám sát tình hình huy động vốn và sử dụng vốn huy động, phát hành trái phiếu; giám sát tình hình quản lý tài sản, quản lý nợ tại doanh nghiệp, khả năng thanh toán nợ của doanh nghiệp, hệ thống nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu; giám sát tình hình lưu chuyển tiền tệ của doanh nghiệp. Bên cạnh đó, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước cũng tiến hành giám sát hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, gồm: Giám sát việc thực hiện kế hoạch sản xuất kinh doanh, thực hiện nhiệm vụ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch; giám sát kết quả hoạt động kinh doanh (doanh thu, lợi nhuận, ROE, ROA); giám sát việc thực hiện nghĩa vụ với ngân sách nhà nước; giám sát việc phân phối lợi nhuận, trích lập và sử dụng các quỹ. Các hoạt động giám sát còn lại bao gồm: Giám sát chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, việc ban hành và thực hiện các quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp; giám sát việc cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, cơ cấu lại vốn của doanh nghiệp đầu tư tại công ty con, công ty liên kết; giám sát thực hiện chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng, phụ cấp trách nhiệm và quyền lợi khác đối với người lao động, người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, người đại diện phần vốn của doanh nghiệp.

Về công tác hoàn thiện bộ máy, Ủy ban đã triển khai thực hiện việc xây dựng 44 quy chế giữa Ủy ban và doanh nghiệp. Thủ tục tiếp nhận 50 biên chế với 08 Vụ đã hoàn thành theo Nghị định số 131/2018/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp[6]. Những kết quả bước đầu trong quá trình hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã phần nào chứng minh được ưu điểm của mô hình tập trung trong quản lý vốn nhà nước, khắc phục những khiếm khuyết về phân tán trong thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu ở nhiều Bộ, cơ quan trước đây. Đồng thời, sự ra đời của cơ quan chuyên trách về quản lý vốn đã giảm tải nhiệm vụ cho các Bộ, ngành, tạo điều kiện tập trung chuyên môn, nâng cao hiệu quả trong quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp nói chung. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động cũng đặt ra cho Ủy ban Quản lý vốn nhà nước những thách thức không nhỏ trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.

Trước hết là khối lượng công việc mà Ủy ban phải tiếp nhận và xử lý là rất nhiều và khó khăn. Theo Báo cáo của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp gần đây về tình hình 19 tập đoàn, tổng công ty nhà nước mà Ủy ban này đã tiếp nhận từ 05 Bộ thì việc bàn giao đã được thực hiện theo nguyên tắc “bàn giao nguyên trạng”. Cụ thể trong năm 2018, ước tính tổng doanh thu hợp nhất của 19 tập đoàn, tổng công ty đạt trên 1,3 triệu tỷ đồng, tăng 15% so với năm 2017. Trong đó có 17 tập đoàn, tổng công ty đạt kết quả cao hơn năm 2017 và 04 tổng công ty có kết quả thấp hơn năm 2017. Tổng lợi nhuận trước thuế hợp nhất của 19 tập đoàn, tổng công ty này đạt 116.514 tỷ đồng, tăng 12% so với năm 2018, trong đó, một số đơn vị tăng lãi mạnh như TKV tăng 49,5%, ACV tăng 45% và SCIC tăng 41%. Trên thực tế, nợ phải trả của 19 tập đoàn, tổng công ty này trong năm 2018 cũng lên đến trên 1,3 triệu tỷ đồng[7]. Ngoài ra, trong số doanh nghiệp chuyển giao về Ủy ban thì có 9/12 doanh nghiệp thua lỗ của ngành Công thương phải xử lý dứt điểm trước năm 2020 và 4/19 tập đoàn, tổng công ty đang trong tình trạng thua lỗ. Đặc biệt danh mục đầu việc dở dang nhiều năm ngay tại thời điểm chuyển giao sang Ủy ban là rất lớn gồm các nhóm vấn đề liên quan đến quy hoạch, bổ nhiệm cán bộ, phê duyệt tiền lương năm 2018, đầu tư thương mại..., trong đó, có nhiều việc phức tạp, vướng mắc, khó khăn tồn tại khá lâu chưa được các Bộ xử lý phải chuyển về Ủy ban[8].

Vấn đề nhân sự cũng là thách thức đặt ra đối với hoạt động của Ủy ban quản lý vốn nhà nước. Hiện nay, ngoài lãnh đạo Ủy ban thì có 09 đơn vị, mỗi đơn vị chỉ có 7 - 8 người, có đơn vị có từ 3-4 người, so với khối lượng cần giải quyết thì lực lượng tương đối mỏng chưa đáp ứng được yêu cầu. Sở dĩ như vậy là do hiện nay, nước ta đang lựa chọn nhân sự các cơ quan nhà nước bằng cách đưa ra yêu cầu điều chuyển người từ đơn vị này sang đơn vị khác nên không chọn được người phù hợp. Thêm nữa, hệ thống công chức nước ta là làm theo quy định, làm đúng quy trình và điều này sẽ không tạo ra được sáng tạo hay đổi mới. Trong khi đó, nhân sự cho Ủy ban này không như các Bộ, ngành khác là chỉ làm công việc quản lý nhà nước. Nhân sự của Ủy ban sẽ bị sa thải do không hoàn thành nhiệm vụ, có nguy cơ không hoàn thành nhiệm vụ, thậm chí họ có thể tự nghỉ việc khi thấy cơ chế không phù hợp[9].

3. Một số đề xuất, kiến nghị

Qua nghiên cứu các quy định pháp luật và đánh giá thực tiễn hoạt động trong thời gian vừa qua của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước, tác giả đưa ra một số kiến nghị, đề xuất nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả quản lý vốn của cơ quan này trong thời gian tới, cụ thể là:

Thứ nhất, việc thực hiện các quy định về cơ chế hoạt động của Ủy ban phải thực sự đảm bảo nguyên tắc tập trung thẩm quyền và trách nhiệm trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhưng cũng cần tránh sự chồng chéo giữa hoạt động giám sát thuộc chức năng chủ sở hữu với hoạt động thanh, kiểm tra của chức năng quản lý nhà nước. Giữa Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp với các cơ quan liên quan cần có cơ chế phối hợp chặt chẽ, chia sẻ thông tin đầy đủ nhằm tăng hiệu quả và hiệu lực giám sát của chủ sở hữu nhà nước.

Thứ hai, về địa vị pháp lý, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần phải được xem là một nhà đầu tư, không phải là một cơ quan quản lý nhà nước - như tên gọi của nó, do vậy, cần áp dụng những quy tắc bổ nhiệm, giao nhiệm vụ, đánh giá một cách khác biệt với cơ quan hành chính khác; phải hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị vào các tập đoàn kinh tế.

Thứ ba, về hoạt động quản lý, giám sát, Ủy ban cần hoạt động theo quy trình rõ ràng, minh bạch, trong đó phương thức và nội dung quản lý giám sát phải có sự thay đổi, đồng thời quy định một hệ thống chỉ tiêu đánh giá rất cụ thể, đổi mới so với trước đây. Đối với người đứng đầu và từng cá nhân được giao trách nhiệm quản lý, giám sát vốn của Nhà nước tại các tập đoàn kinh tế phải được quy trách nhiệm rõ ràng, có cơ chế, chế tài xử phạt nghiêm minh khi không hoàn thành trách nhiệm để xảy ra những tổn thất về tài sản của Nhà nước.

Thứ tư, về nhân sự, các tiêu chuẩn tuyển dụng của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước phải theo yêu cầu của thị trường, quy tắc của đầu tư và kinh doanh, không phải áp dụng nguyên tắc của quản lý nhà nước. Muốn vậy, nhân sự của Ủy ban này phải được lựa chọn từ doanh nghiệp, có thể từ doanh nghiệp tư nhân, đó là những người hiểu biết về công việc kinh doanh. Việc áp dụng các quy tắc lựa chọn nhân sự của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước vào cơ quan này sẽ không mang lại hiệu quả thiết thực.

ThS. Hồ Thị Hải

Khoa Luật, Đại học Vinh