1. Quy định của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc về việc xây dựng báo cáo quốc gia thực thi Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị

Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (Công ước ICCPR) là một trong những điều ước quốc tế quan trọng nhất về quyền con người, với sự tham gia của 173 quốc gia thành viên[1] (tính đến ngày 10/5/2021). Việt Nam gia nhập Công ước ICCPR vào năm 1982 và đã xây dựng, nộp báo cáo quốc gia về tình hình thực thi Công ước ICCPR tại Việt Nam lần lượt vào các năm 1989, 2001 và 2017[2]. Việc nộp các báo cáo quốc gia này đã thể hiện thiện chí, nỗ lực của Việt Nam trong việc bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế.

Để xây dựng báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR, Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (UBNQLHQ) quy định một số yêu cầu về nội dung, hình thức đối với một báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR để các quốc gia thành viên trình bày các báo cáo một cách thống nhất. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, quy định chung đối với các báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR

Theo quy định tại Điều 40 Công ước ICCPR, tất cả các quốc gia đã phê chuẩn hoặc tham gia vào Công ước này cam kết nộp báo cáo lên UBNQLHQ về các biện pháp mà họ đã áp dụng bảo đảm các quyền mà Công ước quy định và lộ trình thực hiện các quyền đó. Báo cáo ban đầu của quốc gia thành viên được nộp trong vòng một năm, kể từ khi Công ước ICCPR có hiệu lực đối với quốc gia thành viên. Các báo cáo tiếp theo được gọi là báo cáo định kỳ.

Năm 1997, UBNQLHQ đã thay đổi quy định liên quan đến các báo cáo định kỳ tiếp theo, theo đó, các quốc gia thành viên thường được yêu cầu nộp báo cáo sau mỗi 05 năm. Hiện tại, UBNQLHQ chỉ ra trong phần cuối của các kết luận quan sát của mình về ngày phải nộp báo cáo định kỳ tiếp theo. Thông thường, khung thời gian này là từ 04 đến 05 năm, mặc dù vậy, cũng có trường hợp UBNQLHQ yêu cầu nộp báo cáo định kỳ tiếp theo với thời gian ngắn hơn. UBNQLHQ thường xem xét trung bình là 05 báo cáo tại mỗi kỳ họp và ưu tiên xem xét các báo cáo được nộp trước.

Hiện nay, UBNQLHQ áp dụng thủ tục xem xét các báo cáo quốc gia mới. Theo đó, UBNQLHQ sẽ chuẩn bị Danh sách các vấn đề quan tâm (LOI) của từng quốc gia và gửi danh mục này tới các quốc gia trước khi báo cáo quốc gia được nộp. Những quốc gia nhận được LOI sẽ chỉ nộp Bản trả lời đối với LOI thay vì nộp báo cáo quốc gia đầy đủ như trước đây. Tuy nhiên, thủ tục này không áp dụng với các báo cáo quốc gia sơ bộ; các quốc gia được UBNQLHQ yêu cầu nộp báo cáo đầy đủ hoặc những quốc gia đã có thông báo tới UBNQLHQ về mong muốn được nộp một báo cáo đầy đủ; hoặc các quốc gia đã có sự thay đổi cơ bản về khung pháp lý, chính trị bảo đảm các quyền ghi nhận trong Công ước ICCPR.

Thứ hai, về nội dung báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR

Báo cáo quốc gia có thể bao gồm[3]:

(a) Tài liệu thông tin chung: Các thông tin chung về quốc gia báo cáo như điều kiện tự nhiên, xã hội, kinh tế, văn hóa; khung pháp lý, khung bảo vệ và thúc đẩy quyền con người; thông tin về quá trình xây dựng báo cáo ở cấp độ quốc gia; thông tin khác về quyền con người.

Các quốc gia nên nộp tài liệu thông tin chung ngay từ đầu. Tài liệu này nêu chi tiết thông tin cơ bản về một quốc gia, nhân khẩu học và địa lý, cũng như các thông tin về hiến pháp, pháp lý và chính trị và các thông tin chung khác. Các thông tin này là mối quan tâm chung cho tất cả các cơ quan công ước nên được cung cấp trong một tài liệu duy nhất có sẵn cho tất cả các cơ quan công ước khi xem xét báo cáo của một quốc gia. Do đó, quốc gia thành viên không cần phải cung cấp thông tin tương tự khi nộp báo cáo cho các cơ quan công ước khác.

Khi có những thay đổi quan trọng ở một quốc gia thành viên, tài liệu thông tin chung cần được cập nhật để các cơ quan công ước vẫn có thể được thông báo về những sự phát triển mới có lợi cho quốc gia thành viên.

(b) Báo cáo về tình hình thực thi các quyền của Công ước ICCPR: Các quốc gia xây dựng báo cáo dựa trên các kết luận quan sát (Bản khuyến nghị) của UBNQLHQ tại lần báo cáo trước đó hoặc tập trung báo cáo những tiến triển trong việc thực thi, bảo vệ các quyền của Công ước. Đối với những quốc gia có sự thay đổi đáng kể về thể chế chính trị, khung pháp lý trong giai đoạn báo cáo, báo cáo phải được trình bày theo thứ tự từng quyền được ghi nhận trong Công ước ICCPR.

Các tài liệu nói trên có thể được nộp riêng biệt. Tài liệu thông tin chung sẽ được nộp cho Tổng Thư ký, sau đó sẽ được chuyển tới tất cả các ủy ban Công ước mà quốc gia nộp tài liệu là thành viên (như Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ICESCR), Công ước chống tra tấn và các hình thức trừng phạt hay đối xử tàn ác, vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm (CAT), Công ước Liên Hợp quốc về quyền trẻ em (CRC),…). Báo cáo về tình hình thực thi Công ước ICCPR cũng được nộp cho Tổng Thư ký nhưng tài liệu này chỉ được chuyển cho UBNQLHQ.

Thứ ba, về hình thức báo cáo quốc gia Công ước ICCPR

Thông tin mà một quốc gia cung cấp cho UBNQLHQ về tình hình trong nước cần được trình bày một cách ngắn gọn và có cấu trúc, không nên quá dài. Các tài liệu thông tin chung không vượt quá 60 - 80 trang, các tài liệu cụ thể của báo cáo lần đầu không được vượt quá 60 trang và các tài liệu báo cáo định kỳ tiếp theo nên được giới hạn ở 40 trang. Các trang báo cáo phải được định dạng trên khổ giấy A4, với khoảng cách 1,5 dòng và cỡ chữ 12 đối với phông chữ Times New Roman. Báo cáo phải được gửi dưới dạng điện tử (trên đĩa, CD-ROM hoặc bằng thư điện tử), kèm theo một bản sao in trên giấy. Theo quy định, báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR không vượt quá 21.200 từ.

Báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR phải được gửi bằng một trong những ngôn ngữ chính thức của Liên Hợp quốc (bao gồm tiếng Ả Rập, tiếng Trung, tiếng Anh, tiếng Pháp, tiếng Nga hoặc tiếng Tây Ban Nha).

Các báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR phải dễ hiểu và chính xác khi nộp cho Tổng Thư ký.

2. Xây dựng Báo cáo quốc gia thực thi Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị tại Việt Nam

Việc xây dựng Báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR tại Việt Nam được giao cho 01 bộ/ngành làm cơ quan đầu mối, có nhiệm vụ phối hợp với các bộ, ngành, cơ quan, tổ chức có liên quan xây dựng Báo cáo.

Năm 2014, sau khi tiếp nhận vai trò đầu mối xây dựng Báo cáo quốc gia về thực thi Công ước ICCPR, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 487/QĐ-BTP ngày 04/3/2014 về Kế hoạch tiếp tục triển khai thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị, trong đó có nhiệm vụ xây dựng Báo cáo quốc gia lần thứ ba thực thi Công ước ICCPR. Việt Nam đã xây dựng Báo cáo quốc gia cho giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2017, trong đó tập trung đánh giá việc thực thi các điều khoản cụ thể của Công ước ICCPR và những khuyến nghị của UBNQLHQ đưa ra sau khi xem xét Báo cáo quốc gia năm 2002.

Quá trình xây dựng Báo cáo quốc gia được tiến hành công phu với sự chủ động của Bộ Tư pháp và sự phối hợp tích cực của các bộ, ngành, cơ quan liên quan, Bộ Tư pháp đã hoàn thành dự thảo Báo cáo quốc gia vào đầu năm 2017; tổ chức 03 hội thảo tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng để tham vấn ý kiến của các bộ, ngành, các chuyên gia trong nước, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức phi Chính phủ nước ngoài ở Việt Nam… và đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp. Ngày 22/12/2017, Việt Nam đã chính thức nộp Báo cáo quốc gia lên UBNQLHQ.

Sau khi Việt Nam đệ trình Báo cáo quốc gia, ngày 03/8/2018, UBNQLHQ gửi LOI gồm 27 đoạn. Việt Nam đã xây dựng Báo cáo trả lời LOI bao gồm 119 đoạn, được xây dựng theo cách thức trả lời lần lượt 27 vấn đề nêu tại LOI và 04 phụ lục cung cấp các thông tin bổ trợ cho nội dung Báo cáo.

Tại kỳ họp lần thứ 125, UBNQLHQ đã tổ chức phiên đối thoại đối với Việt Nam về báo cáo này vào ngày 11 - 12/3/2019 tại Geneva, Thụy Sỹ. Ngày 28/3/2019, UBNQLHQ đã ban hành Bản khuyến nghị về Báo cáo quốc gia của Việt Nam. Bản khuyến nghị có tổng cộng 59 đoạn, trong đó tại đoạn 58 của Bản khuyến nghị, UBNQLHQ có yêu cầu Việt Nam cung cấp các thông tin về việc triển khai các khuyến nghị nêu tại đoạn 24, 46 và 52 của Bản khuyến nghị vào ngày 29/3/2021. Tại đoạn 59 Bản khuyến nghị, UBNQLHQ yêu cầu Việt Nam nộp Báo cáo định kỳ tiếp theo vào ngày 29/3/2023 và có báo cáo cụ thể, cập nhật thông tin về việc triển khai các khuyến nghị nêu tại Bản khuyến nghị và về Công ước nói chung.

Để triển khai thực hiện Công ước ICCPR và các khuyến nghị của UBNQLHQ, ngày 26/9/2019, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1252/QĐ-TTg phê duyệt Kế hoạch tăng cường thực thi hiệu quả Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị và các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (Quyết định số 1252/QĐ-TTg). Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 3028/QĐ-BTP ngày 04/12/2019 ban hành Kế hoạch của Bộ Tư pháp trong việc thực thi hiệu quả Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị và các khuyến nghị của Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (Quyết định số 3028/QĐ-BTP). Trong số các nhiệm vụ nêu tại các quyết định này, có nhiệm vụ xây dựng Báo cáo giữa kỳ do Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện.

Trên cơ sở nhiệm vụ được giao, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành xây dựng dự thảo báo cáo giữa kỳ về tình hình thực hiện các khuyến nghị tại đoạn 24, 46 và 52 của Bản khuyến nghị. Ngày 22/3/2021, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt nội dung, cho phép công bố và nộp báo cáo giữa kỳ (gồm 01 Báo cáo và 04 Phụ lục kèm theo). Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp đã thực hiện các thủ tục để nộp báo cáo giữa kỳ đến UBNQLHQ đúng hạn. Báo cáo giữa kỳ của Việt Nam đã được đăng tải trên website của UBNQLHQ[4].

2.1. Những thuận lợi trong quá trình xây dựng Báo cáo quốc gia

Thứ nhất, về thực tiễn thực hiện Công ước ICCPR tại Việt Nam. Trong bối cảnh Việt Nam đã thực hiện cải cách đồng bộ và mạnh mẽ các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp với nhiều chiến lược về hoàn thiện và xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam, cải cách hành chính được thông qua, việc soạn thảo Báo cáo quốc gia có sự tham gia của nhiều bộ, ngành có liên quan, giúp cho nội dung Báo cáo có thông tin phong phú, phản ánh tương đối đầy đủ các thành tựu trong lĩnh vực cải cách pháp luật, hành chính, tư pháp cũng như tình hình thực hiện thực tế các quyền dân sự, chính trị. Bên cạnh đó, Báo cáo quốc gia cũng chỉ ra những khó khăn, thách thức đối với việc thực thi Công ước ICCPR tại Việt Nam. Do vậy, với việc cung cấp các thông tin này một cách tương đối chi tiết, đầy đủ, Báo cáo quốc gia đã góp phần nâng cao sự hiểu biết của quốc tế về tình hình thực hiện quyền dân sự, chính trị ở Việt Nam.

Thứ hai, về quá trình phối hợp xây dựng Báo cáo quốc gia giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan tại Việt Nam. Bộ Tư pháp đã nhận được sự phối hợp tham gia tích cực, chặt chẽ của các bộ, ngành (như cử cán bộ tham gia Ban soạn thảo; cung cấp thông tin, góp ý hoàn thiện nội dung dự thảo Báo cáo...). Bên cạnh đó, đầu mối của Bộ Tư pháp tại Phái đoàn đại diện thường trực nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bên cạnh Liên Hợp quốc, Tổ chức Thương mại Thế giới và các tổ chức quốc tế khác tại Giơ-ne-vơ cũng phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp trong quá trình liên lạc, phối hợp với UBNQLHQ để xây dựng và bảo vệ Báo cáo quốc gia.

Thứ ba, về cơ chế hợp tác quốc tế. Việt Nam đã có cơ chế phối hợp khá chặt chẽ với một số tổ chức quốc tế trong khuôn khổ Liên Hợp quốc trong quá trình xây dựng Báo cáo kiểm điểm định kỳ phổ quát về quyền con người (UPR), các báo cáo quốc gia thực hiện các Công ước mà Việt Nam là thành viên như Công ước CAT, Công ước CRC… Bên cạnh đó, việc trở thành Ủy viên của Hội đồng Nhân quyền, đảm nhận vai trò Ủy viên không thường trực của Hội đồng Bảo an Liên Hợp quốc, Chủ tịch Hội đồng Bảo an Liên Hợp quốc cũng giúp Việt Nam có thêm kênh thông tin cần thiết, bổ trợ đắc lực đối với hoạt động xây dựng Báo cáo quốc gia.

2.2. Những khó khăn trong quá trình xây dựng Báo cáo quốc gia

Thứ nhất, Việt Nam chưa có quy trình chung về việc soạn thảo các báo cáo quốc gia thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người, trong đó có Báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR. Bên cạnh đó, Việt Nam chưa có tài liệu thông tin chung nộp các ủy ban Công ước nên trong quá trình xây dựng Báo cáo quốc gia thực thi Công ước ICCPR vẫn phải xây dựng phần thông tin chung, dẫn đến hạn chế dung lượng đối với phần báo cáo các quy định cụ thể.

Thứ hai, trong thời gian vừa qua, cơ chế phối hợp giữa các bộ, ngành mặc dù đã đạt được những kết quả nhất định nhưng do chưa có kế hoạch tổng thể triển khai cụ thể về việc thực hiện các quy định của Công ước ICCPR và các khuyến nghị của UBNQLHQ nên các công việc chưa được phân công trách nhiệm chủ trì cũng như chưa xác định lộ trình thực hiện rõ ràng, dẫn đến công tác phối hợp của các bộ, ngành đôi khi chưa thực sự đạt được hiệu quả như mong muốn.

Thứ ba, việc thu thập thông tin để xây dựng Báo cáo quốc gia còn khó khăn, nhiều nội dung không có đầy đủ dữ liệu; chưa có cơ chế thông tin, báo cáo định kỳ về việc thực thi các quy định của Công ước ICCPR. Số lượng thông tin do bộ, ngành cung cấp còn tản mát, chưa có sự tập trung, thống nhất về cách thức, giai đoạn thống kê nên việc chọn lọc thông tin còn gặp nhiều khó khăn; nhiều nội dung báo cáo yêu cầu cung cấp các số liệu nhưng các chỉ số thống kê của Việt Nam hiện chưa có các trường thông tin này.

Thứ tư, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục và đào tạo các quy định của Công ước ICCPR có đôi lúc chưa đạt được hiệu quả như mong muốn, chưa tạo được sự chuyển biến trong nhận thức của người dân, cán bộ, công chức dẫn đến việc người dân, cán bộ, công chức chưa có đầy đủ thông tin, chưa hiểu đúng các quy định của Công ước ICCPR để thực hiện, bảo vệ các quyền của mình.

Thứ năm, đội ngũ cán bộ thực hiện công tác xây dựng và bảo vệ Báo cáo quốc gia còn hạn chế về số lượng. Cụ thể, chỉ có khoảng 03 - 05 công chức trực tiếp thực hiện công việc với khối lượng lớn này, đồng thời kiêm nhiệm nhiều công việc khác. Bên cạnh đó, nhiều nội dung trong Báo cáo quốc gia là các vấn đề chuyên môn sâu nên cần có đội ngũ chuyên gia pháp lý có trình độ cao, tiếng Anh pháp lý tốt để bảo đảm chuyển ngữ chính xác nhất nội dung của Báo cáo, nhưng hiện tại, Việt Nam đang gặp nhiều khó khăn khi xây dựng được đội ngũ chuyên gia này.

Bên cạnh đó, nguồn kinh phí xây dựng và bảo vệ Báo cáo quốc gia chủ yếu được bố trí từ ngân sách nhà nước với mức chi thấp, kinh phí eo hẹp.

3. Đề xuất, kiến nghị

Theo Điều 40 Công ước ICCPR, các quốc gia thành viên cam kết sẽ đệ trình báo cáo về những biện pháp mà mình đã thông qua để thực hiện các quyền được ghi nhận trong Công ước này và về những tiến bộ đã đạt được trong việc thực hiện các quyền đó. Để tiếp tục hoàn thiện quy trình, kỹ thuật xây dựng báo cáo quốc gia, tác giả đề xuất một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, xây dựng tài liệu thông tin chung nộp các ủy ban Công ước cũng như quy trình chung về việc soạn thảo các báo cáo quốc gia thực hiện các điều ước quốc tế về quyền con người. Khi các tài liệu, quy trình này được ban hành sẽ giúp các bộ, ngành thống nhất trong quy trình xây dựng báo cáo quốc gia cũng như có thêm dung lượng cho phần báo cáo chi tiết thực hiện các quy định của Công ước ICCPR.

Thứ hai, nâng cao hiệu quả công tác phối hợp giữa các bộ, ngành, cơ quan trong quá trình xây dựng báo cáo và thực hiện Công ước ICCPR. Trong quá trình thực hiện Công ước ICCPR và xây dựng Báo cáo quốc gia, cần có sự phân công trách nhiệm, nhiệm vụ cụ thể và phối hợp chặt chẽ giữa tất cả các bộ, ngành; xác định lộ trình thực hiện phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam; gắn kết được các hoạt động của các ngành, lĩnh vực có liên quan và huy động được sức mạnh của cả hệ thống chính trị. Các bộ, ngành cần quan tâm triển khai các công việc được phân công cụ thể tại Quyết định số 1252/QĐ-TTg, từ đó góp phần bảo vệ, bảo đảm quyền con người ở Việt Nam nói chung và thực hiện các quy định của Công ước ICCPR nói riêng.

Thứ ba, Việt Nam cần xây dựng cơ chế thông tin, báo cáo thống nhất trên phạm vi toàn quốc với đầy đủ các trường thông tin cần thiết để các bộ, ngành cung cấp trong quá trình xây dựng Báo cáo quốc gia.

Hiện nay, tại Việt Nam, việc thống kê thông tin, số liệu được quy định trong Luật Thống kê, tuy nhiên, các chỉ số thống kê này chưa hoàn toàn đáp ứng các trường thông tin mà UBNQLHQ yêu cầu cung cấp. Do đó, cần nghiên cứu bổ sung các quy định pháp luật về thống kê hoặc xây dựng hướng dẫn riêng về thống kê thông tin, số liệu để phục vụ cho việc xây dựng các báo cáo quốc gia trong thời gian tới.

Thứ tư, tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định của Công ước ICCPR, góp phần nâng cao sự hưởng thụ của người dân về các quyền dân sự và chính trị phù hợp với Hiến pháp, pháp luật và điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam. Đồng thời, tiếp tục đổi mới, đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền, phổ biến cho nhân dân để công tác này được hiệu quả hơn (như dịch Công ước ICCPR ra tiếng của các dân tộc thiểu số có chữ viết;…). Bên cạnh đó, cần chú trọng công tác đào tạo và nâng cao nhận thức của người dân, cán bộ pháp chế tại các bộ, ngành ở trung ương, báo cáo viên pháp luật ở trung ương thông qua các hoạt động, chương trình tuyên truyền, phổ biến, giáo dục và đào tạo pháp luật (như các hoạt động truyền thông, tổ chức lớp tập huấn...).

Thứ năm, cần đầu tư thêm nguồn lực cho việc thực hiện các quy định của Công ước, nghiên cứu các khuyến nghị của UBNQLHQ, trong đó ưu tiên nguồn nhân lực, kinh phí xây dựng và bảo vệ các báo cáo quốc gia.

ThS. Nguyễn Thị Tuyết Giang
Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Tư pháp