Bên cạnh các quy định về điều kiện cấp phép xây dựng, nghĩa vụ của cơ quan cấp phép xây dựng thì quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng giữ vai trò hết sức quan trọng để công tác quản lý nhà nước trong hoạt động xây dựng được hiệu quả, khách quan và minh bạch. Chính vì vậy, việc nghiên cứu hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có ý nghĩa hết sức quan trọng, góp phần tạo cơ sở lý luận và thực tiễn cho chủ thể có thẩm quyền thực thi hoạt động này trên thực tế một cách chính xác, khách quan và phù hợp với từng hoàn cảnh nhất định. Bài viết này tập trung phân tích các quy định của pháp luật về vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng và thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực này của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, qua đó đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định này.

1. Quy định về vi phạm hành chính và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện

Xét ở góc độ lý luận, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung[1] - quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Từ đó, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính đã trao cho người đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp là Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương (khoản 3 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012).

Xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) trong lĩnh vực xây dựng là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng theo quy định của pháp luật về XPVPHC. Thuật ngữ trên chỉ ra rằng, không phải ai cũng có thể xử lý vi phạm hành chính mà chỉ có những người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật đưa ra các biện pháp xử lý như: Hình thức xử phạt, mức xử phạt biện pháp khắc phục hậu quả trong phạm vi thẩm quyền pháp lý của mình. Vì vậy, việc xác định chính xác thẩm quyền pháp lý trong XPVPHC trong lĩnh vực xây dựng của từng chức danh có thẩm quyền sẽ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Theo khoản 2 Điều 38 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 được sửa đổi, bổ sung năm 2020, thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 50% mức tiền phạt tối đa đối với lĩnh vực tương ứng quy định tại Điều 24 của Luật này nhưng không quá 100.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại các điểm a, b, c, đ, e, h, i và k khoản 1 Điều 28 của Luật này.

Một số lưu ý liên quan đến thẩm quyền XPVPHC của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện:

Một là, Luật cũng quy định Chính phủ có thẩm quyền quy định (bằng nghị định) hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, mức phạt tiền tối thiểu, tối đa trong từng lĩnh vực. Đây cũng là căn cứ quan trọng để xác định thẩm quyền XPVPHC của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể.

Hai là, điểm c khoản 4 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: Nếu hành vi thuộc thẩm quyền XPVPHC của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm. Theo tác giả, quy định này rất hợp lý. Bởi lẽ, trong một vụ vi phạm với nhiều hành vi thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau thì không thể giao về cho bất cứ một cơ quan chuyên môn nào, cũng không thể xé nhỏ vụ này ra và đưa về cho từng cơ quan chuyên ngành xử phạt[2].

Ba là, thẩm quyền XPVPHC của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện được quy định tại khoản 2 Điều 38 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi vi phạm hành chính của cá nhân; trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp 02 lần thẩm quyền xử phạt cá nhân.

Bốn là, việc XPVPHC phải tuân thủ một nguyên tắc quan trọng đó là bảo đảm công bằng[3], nội dung nguyên tắc này đòi hỏi hoạt động XPVPHC phải bảo đảm cho người vi phạm được xử lý phù hợp với tính chất và mức độ vi phạm, có căn cứ các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, không làm oan, sai nhưng đồng thời phải bảo đảm xử lý nghiêm minh[4]; các vi phạm hành chính có tính chất, mức độ, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ như nhau thì phải bị xử phạt với hình thức giống nhau.

Về áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả, theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Chính phủ thực hiện việc quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực cụ thể. Vì vậy, nếu một hành vi vi phạm hành chính có hình thức xử phạt, mức xử phạt thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện nhưng có quy định biện pháp khắc phục hậu quả ngoài các biện pháp nêu trên (các biện pháp khắc phục hậu quả ngoài thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện) thì cũng không thuộc thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Trong lĩnh vực xây dựng, cụ thể theo Điều 77 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng; khai thác, chế biến, kinh doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở (Nghị định số 139/2017/NĐ-CP), Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 3. Cụ thể gồm:

- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu: Là một biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng nhằm buộc chủ thể vi phạm hành chính khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra. Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã tách biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép” thành hai biện pháp riêng biệt. Sở dĩ, có sự tách ra như vậy vì bản chất pháp lý cũng như thẩm quyền áp dụng hai biện pháp này là khác nhau.

Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực mới chỉ quy định khái quát về “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” mà chưa có quy định cụ thể về cách thức xác định “tình trạng ban đầu”. Vì thế, trên thực tế, các chủ thể có thẩm quyền gặp không ít khó khăn, lúng túng khi áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” trong xử phạt vi phạm hành chính[5].

- Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường.

- Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính: Điều 37 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp lại số lợi bất hợp pháp là tiền, tài sản, giấy tờ và vật có giá có được từ vi phạm hành chính mà cá nhân, tổ chức đó đã thực hiện để sung vào ngân sách nhà nước hoặc hoàn trả cho đối tượng bị chiếm đoạt; nếu cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không tự nguyện thực hiện thì bị cưỡng chế thực hiện. Như vậy, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã khoanh vùng số lợi bất hợp pháp có được từ vi phạm hành chính gồm tiền, tài sản, giấy tờ và vật có giá; đồng thời quy định rõ số lợi bất hợp pháp do cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính nộp lại sẽ được xử lý bằng 02 cách: (i) Sung vào ngân sách nhà nước; (ii) Hoàn trả cho đối tượng bị chiếm đoạt. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 chỉ mới dừng lại ở việc quy định về các khoản lợi được coi là “số lợi bất hợp pháp” cũng như cách thức nộp lại số lợi bất hợp pháp mà chưa quy định về cách tính giá trị “số lợi bất hợp pháp”[6].

- Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm: Điều 3 và Điều 76 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền buộc tháo dỡ công trình, phần xây dựng công trình vi phạm. Đối với công trình xây dựng thuộc thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng của Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc Sở Xây dựng thì người có thẩm quyền xử phạt gửi hồ sơ đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện để ban hành quyết định cưỡng chế. Trong thời hạn 02 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế phá dỡ.

2. Một số bất cập về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và giải pháp khắc phục

2.1. Bất cập

Thứ nhất, việc áp dụng các chế tài trong XPVPHC thường được xây dựng theo hướng có sự lựa chọn hình thức xử phạt hoặc quy định khung dao động. Cách thức này giúp bảo đảm cụ thể hóa trách nhiệm trong những tình huống, vụ việc khác nhau. Điều này nhằm bảo đảm rằng việc áp dụng hình thức, mức xử phạt của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ tương ứng với hành vi vi phạm cũng như tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã dành Điều 9 và 10 để quy định về các tình tiết này. Tuy nhiên, Điều 9, 10 và Điều 3 quy định về nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính lại không quy định cách thức tăng, giảm cụ thể như thế nào với mỗi tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 chỉ quy định tương đối khái lược nguyên tắc tăng nặng, giảm nhẹ mức tiền phạt, cụ thể: Mức tiền phạt đối với một hành vi vi phạm hành chính là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với hành vi đó; nếu có tình tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt; nếu có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên nhưng không được vượt quá mức tối đa của khung tiền phạt[7]. Mặc dù, Luật có xác định được tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ nhưng còn khá chung chung vì có nghĩa rằng với chỉ một tình tiết tăng nặng thì người có thẩm quyền đã được phép áp dụng mức cao nhất của khung tiền phạt. Tuy nhiên, cũng không bắt buộc áp dụng mức tối đa mà chỉ cần tăng lên cao hơn mức trung bình là được. Đây là một quy định mang tình chất tùy nghi. Các nghị định được cân nhắc, xây dựng nguyên tắc tăng nặng, giảm nhẹ sao cho phù hợp với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của mình. Có một số giải pháp có thể tham khảo cho vấn đề này như quy định tỷ lệ phần trăm (%) sẽ tăng lên hoặc giảm xuống khi có tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Việc còn lại chỉ là lựa chọn sẽ quy định tăng nặng hay giảm nhẹ bao nhiêu phần trăm cho mỗi tình tiết được ghi nhận. Khoản 5 Điều 4 Nghị định số 71/2014/NĐ-CP ngày 21/7/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh ấn định đối với mỗi tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng, mức tiền phạt xác định theo quy định được điều chỉnh tăng hoặc giảm tương ứng tỷ lệ này là 15%. Còn Nghị định số 129/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế thì quy định 20% cho mỗi tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ[8]. Tuy nhiên, cách thức quy định này có vẻ phù hợp cho việc xử phạt trong các lĩnh vực có mức tiền phạt lớn, biên độ dao động có mức thấp nhất và cao nhất tương đối rộng.

Điều đáng nói là khi soạn thảo Nghị định số 121/2013/NĐ-CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng; kinh doanh bất động sản; khai thác sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý hạ tầng kỹ thuật; quản lý phát triển nhà và công sở trước đây cũng như Nghị định số 139/2017/NĐ-CP, vấn đề này không được chú ý bổ sung vào cho đầy đủ. Là cơ quan chủ quản về chuyên môn, Bộ Xây dựng cũng không có văn bản nào khác nhằm hướng dẫn việc áp dụng cho thống nhất pháp luật trong phạm vi cả nước.

Thứ hai, về nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt

Dựa trên góc độ lý luận khoa học, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung - tức là quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Từ đó, người đứng đầu Ủy ban nhân dân - Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp được trao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương”[9]. Ngoài ra, để phân định thẩm quyền xử phạt, Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 còn quy định nếu hành vi thuộc thẩm quyền XPVPHC của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm.

Nếu trong trường hợp xảy ra một vụ vi phạm với nhiều hành vi thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau thì không thể giao về cho bất cứ một cơ quan chuyên môn nào, cũng không thể tách nhỏ vụ này ra và đưa về cho từng cơ quan chuyên ngành xử phạt. Cho nên các nhà làm luật đã rất đúng đắn khi giao thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm. Tuy nhiên, việc XPVPHC trong các lĩnh vực cụ thể lại được điều chỉnh bằng các nghị định của Chính phủ, trong đó, có nhiều nghị định không quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp. Điều này dẫn đến thực trạng là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp không có thẩm quyền xử phạt trong rất nhiều ngành, lĩnh vực. Bất cập này đã vô hiệu hóa nguyên tắc “Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương”. Quy định trên vô hình trung cũng làm mất giá trị của nguyên tắc “nếu hành vi thuộc thẩm quyền XPVPHC của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”[10].

2.2. Giải pháp khắc phục

Thứ nhất, bổ sung quy định về tình tiết tăng nặng và tình tiết giảm nhẹ

Như đã phân tích ở trên, do không có quy định về vấn đề tăng nặng, giảm nhẹ trong Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng như Nghị định số 139/2017/NĐ-CP nên việc áp dụng trên thực tế gặp nhiều khó khăn. Cụ thể, không thống nhất tăng bao nhiêu tiền phạt khi có tình tiết tăng nặng và ngược lại giảm bao nhiêu tiền phạt khi có tình tiết giảm nhẹ. Thông qua việc tham khảo các quy định có liên quan, ví dụ như: Nghị định số 109/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn (Nghị định này được sửa đổi hai lần bởi Nghị định số 65/2015/NĐ-CP ngày 07/8/2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước liên quan đến hành vi đăng, phát, cung cấp, đưa tin, công bố thông tin sai sự thật và Nghị định số 49/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 109/2013/Đ-CP); Nghị định số 132/2015/NĐ-CP ngày 25/12/2015 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường thủy nội địa; Nghị định số 71/2014/NĐ-CP ngày 21/7/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh… Qua nghiên cứu, tác giả đề xuất xây dựng nguyên tắc tăng nặng, giảm nhẹ như sau:

Trường hợp có một tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ thì áp dụng mức trung bình tăng thêm hoặc mức trung bình giảm bớt. Mức trung bình tăng thêm được định xác định bằng cách chia đôi tổng số của mức tối đa và mức trung bình. Mức trung bình giảm bớt được xác định bằng cách chia đôi tổng số của mức tối thiểu và mức trung bình.

Trường hợp có từ hai tình tiết tăng nặng thì áp dụng mức tối đa của khung phạt tiền. Trường hợp có từ hai tình tiết giảm nhẹ thì áp dụng mức tối thiểu của khung tiền phạt.

Trường hợp vừa có tình tiết tăng nặng vừa có tình tiết giảm nhẹ thì bù trừ theo nguyên tắc một tình tiết tăng nặng trừ một tình tiết giảm nhẹ.

Thứ hai, bổ sung quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

Trên cơ sở hài hòa giữa quy tắc xử sự chung với ngoại lệ như sau: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương, trừ các vi phạm trong các lĩnh vực mà pháp luật không quy định thẩm quyền xử phạt cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp”. Trên cơ sở đó, đối với trường hợp hành vi thuộc thẩm quyền XPVPHC của nhiều người thuộc các lĩnh vực khác nhau thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm. Trong trường hợp vụ vi phạm có bất kỳ hành vi nào không thuộc thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp thì vi phạm này sẽ được tách riêng thành một vi phạm độc lập và thẩm quyền xử phạt thuộc về các chức danh có thẩm quyền xử phạt chuyên ngành.

Trong những năm qua, trong hoạt động XPVPHC trong lĩnh vực xây dựng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, nhờ việc không ngừng rút ra những bài học quý giá, cả thành công lẫn không thành công mà chúng ta đã thu được những kết quả bước đầu. Một trong số đó là một hệ thống pháp luật về XPVPHC tương đối đầy đủ. Với những quy định cụ thể, Nhà nước đã điều chỉnh hành vi xử sự của các chủ thể trong hoạt động xây dựng; hạn chế một cách tối đa các tác động xấu đến lĩnh vực này.

Nguyễn Huy Toàn
Học viên Cao học Khoa Luật - Đại học Quốc Hà Nội