Bài viết đề cập đến các quy định pháp luật về Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng, đồng thời phân tích một số vấn đề đặt ra trong thực tiễn xác định tội phạm này, từ đó, đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật có liên quan.
1. Quy định pháp luật về Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng
Luật Đầu tư công năm 2019 được ban hành góp phần thống nhất nguồn vốn đầu tư công; tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện đầu tư công; đẩy mạnh phân cấp cho các bộ, ngành, địa phương trong quá trình thực hiện đầu tư công; tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công; đồng thời, Luật Đầu tư công năm 2019 gắn với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế và cơ cấu lại đầu tư công theo hướng sử dụng hiệu quả nguồn vốn của Nhà nước. Trong đó, tại Điều 16 Luật Đầu tư công năm 2019 đã quy định cụ thể 12 nhóm hành vi bị nghiêm cấm. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để xác định trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm cụ thể, trong đó có Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng.
Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2017 (Bộ luật Hình sự năm 2015) quy định Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng như sau:
“1. Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn thực hiện một trong những hành vi sau đây gây thiệt hại từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng hoặc dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, nếu không thuộc trường hợp quy định tại Điều 224 của Bộ luật này, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 01 năm đến 05 năm: a. Vi phạm quy định về quyết định chủ trương đầu tư; b. Vi phạm quy định về lập, thẩm định chủ trương đầu tư; c. Vi phạm quy định về quyết định đầu tư chương trình, dự án; d. Vi phạm quy định về tư vấn, thiết kế chương trình, dự án.
2. Phạm tội thuộc một trong những trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ 03 năm đến 12 năm: a. Vì vụ lợi; b. Có tổ chức; c. Dùng thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt; d. Gây thiệt hại từ 300.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng.
3. Phạm tội gây thiệt hại 1.000.000.000 đồng trở lên, thì bị phạt tù từ 10 năm đến 20 năm.
4. Người phạm tội còn có thể bị cấm đảm nhiệm chức vụ hoặc làm công việc nhất định từ 01 năm đến 05 năm hoặc tịch thu một phần hoặc toàn bộ tài sản”.
Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng là tội phạm xâm phạm trật tự quản lý kinh tế được thực hiện do người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao trong quản lý và sử dụng tài sản công cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quyết định chủ trương đầu tư; về lập, thẩm định chủ trương đầu tư; về quyết định đầu tư chương trình, dự án; về tư vấn, thiết kế chương trình, dự án gây hậu quả nghiêm trọng. Tội phạm này là một trong các tội phạm cụ thể được tách ra từ tội cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng quy định tại Điều 165 Bộ luật Hình sự năm 1999, là một trong số các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế. Tuy nhiên, Bộ luật Hình sự năm 2015 đã bỏ tội danh này và quy định một số tội danh khác tương ứng với hành vi cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng, cụ thể là các tội sau: Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí (Điều 219); Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 220); Tội vi phạm quy định về kế toán gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 221); Tội vi phạm quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 222); Tội thông đồng, bao che cho người nộp thuế gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 223); Tội vi phạm quy định về đầu tư công trình xây dựng gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 224); Tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 230).
2. Một số vấn đề đặt ra trong thực tiễn xác định tội phạm vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng
Một là, còn có sự chồng lấn giữa cấu thành tội phạm vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng với một số tội phạm khác được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 2015.
- Có sự chồng lấn với cấu thành tội phạm của một số tội như: Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí (Điều 219); Tội vi phạm quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 222); Tội vi phạm quy định về đầu tư công trình xây dựng gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 224)… Ví dụ: Đối với Tội vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí (Điều 219), người có chức vụ, quyền hạn được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước mà vi phạm chế độ quản lý, sử dụng tài sản, gây thất thoát, lãng phí từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng hoặc dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị coi là phạm tội; hoặc, đối với Tội vi phạm quy định về đầu tư công trình xây dựng gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 224), người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng chức vụ thực hiện một trong những hành vi vi phạm quy định trong lĩnh vực đầu tư xây dựng (như quyết định đầu tư xây dựng không đúng quy định của Luật Xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán, điều chỉnh dự toán, nghiệm thu công trình sử dụng vốn của Nhà nước trái với quy định của Luật Xây dựng; lựa chọn nhà thầu không đủ điều kiện năng lực để thực hiện hoạt động xây dựng; dàn xếp, thông đồng làm sai lệch kết quả lập dự án, khảo sát, thiết kế, giám sát thi công, xây dựng công trình) gây thiệt hại từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng hoặc dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị coi là phạm tội.
Như vậy, về bản chất, cấu thành tội phạm vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng có nhiều điểm giống với cấu thành tội phạm của các tội nêu trên như đều liên quan đến lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, nếu làm trái trong lĩnh vực quản lý khác nhau như xây dựng tài sản công hoặc trong đầu tư công thì việc xem xét trách nhiệm pháp lý cũng khác nhau.
- Có sự chồng lấn với cấu thành tội phạm của các tội có dấu hiệu tham nhũng trong lĩnh vực quản lý, sử dụng vốn nhà nước, trong đó, có các tội: Tội tham ô tài sản (Điều 353); Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ (Điều 356); Tội lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản (Điều 355); Tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 360); Tội nhận hối lộ (Điều 354)… Ví dụ: Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ (Điều 356) quy định, người nào vì vụ lợi hoặc động cơ cá nhân khác mà lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái công vụ gây thiệt hại về tài sản từ 10.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng hoặc gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 01 năm đến 05 năm.
Như vậy, cấu thành tội phạm vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng cũng có nhiều nét tương đồng đối với nhóm tội tham nhũng liên quan đến lĩnh vực quản lý, sử dụng vốn nhà nước. Đối với nhóm tội tham nhũng thì vụ lợi là dấu hiệu định tội còn trường hợp lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái pháp luật trong đầu tư công gây thiệt hại nghiêm trọng cho Nhà nước nhằm vụ lợi thì không phạm tội tham nhũng. Theo đó, người phạm tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn thực hiện hành vi trái với chức năng, nhiệm vụ được giao nhằm thu lợi bất chính như nhằm thu tiền, tài sản, trốn tránh bồi thường thiệt hại hoặc nhằm trả thù, trả ơn hay vì tình cảm cá nhân khác…, còn tội phạm về tham nhũng được thực hiện với mục đích vụ lợi. Vụ lợi được hiểu là mưu cầu lợi ích vật chất hoặc tinh thần cho bản thân. Lợi ích mà người thực hiện hành vi phạm tội về tham nhũng có thể nhận được như hệ quả trực tiếp của việc thực hiện hành vi tham nhũng như tiền chiếm đoạt từ tham ô tài sản, nhận hối lộ, hưởng lợi từ lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái công vụ... hoặc là hệ quả gián tiếp từ việc thực hiện hành vi tham nhũng như làm theo sự chỉ đạo trái pháp luật của cấp trên để được cấp trên xem xét, cất nhắc...
Hai là, còn các quan điểm khác nhau, chưa thống nhất liên quan đến yếu tố lỗi của Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng.
Một số quan điểm cho rằng, lỗi của tội phạm này là lỗi vô ý. Theo cách hiểu của tên gọi tội phạm này thì “vi phạm quy định” là điều kiện cần, là cơ sở xác định hình thức trái pháp luật, còn để xác định hành vi có dấu hiệu tội phạm hay không thì hành vi đó phải “gây hậu quả nghiêm trọng”. Theo đó, người phạm tội không nhận biết được và không mong muốn gây ra hậu quả, thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, do đó, lỗi của họ là vô ý. Mặt khác, đây là dấu hiệu cơ bản xác định bản chất của hành vi vi phạm, có tính chất quyết định đến cấu thành tội phạm nên cần phải nhận thức rằng, tội phạm này là tội phạm do lỗi vô ý.
Một số quan điểm khác lại cho rằng, người phạm tội này có lỗi trực tiếp, lỗi cố ý. Mặc dù cách mô tả về hành vi phạm tội trong các điều luật của Bộ luật Hình sự năm 2015 nêu trên bỏ cụm từ “cố ý làm trái quy định...” và thay bằng cụm từ “vi phạm quy định…” nhưng dấu hiệu về thái độ tâm lý của người phạm tội trong các tội này so với tội phạm được quy định tại Điều 165 Bộ luật Hình sự năm 1999 không thay đổi. Nghĩa là, người phạm tội đều biết hành vi của mình là trái pháp luật, vi phạm quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế nhưng vẫn thực hiện hành vi đó.
Bên cạnh đó, động cơ và mục đích phạm tội chưa được thể hiện thống nhất ngay trong nội dung của Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015. Theo đó, động cơ, mục đích không được nêu trong cấu thành cơ bản của Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng. Tuy nhiên, trong cấu thành tăng nặng tại khoản 2 Điều này, người phạm tội xuất phát từ động cơ vụ lợi và khi xác định tội phạm này không cần chứng minh người phạm tội thực hiện hành vi vi phạm quy định trong đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng vì động cơ mục đích gì.
Ba là, tên của Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng chưa phù hợp với nội dung của cấu thành cơ bản.
Nghiên cứu Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015 cho thấy, quy định về tên của Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng còn có sai sót về kỹ thuật. Tên của tội danh này thể hiện rằng đây là tội phạm có cấu thành vật chất vì có gắn với cụm từ “gây hậu quả nghiêm trọng”. Với quy định như vậy thì về kỹ thuật lập pháp, khi xây dựng các dấu hiệu của cấu thành tội phạm cơ bản, đáng lẽ nhà làm luật phải thể hiện được đây là tội phạm có cấu thành tội phạm vật chất, hậu quả là dấu hiệu bắt buộc của cấu thành tội phạm, đó là “hậu quả nghiêm trọng”. Tuy nhiên, nếu nghiên cứu tên của tội với dấu hiệu định tội thì sẽ nhận thấy có sự mâu thuẫn. Nhà làm luật quy định về dấu hiệu định tội của tội này đã đưa ra hai trường hợp: (i) Gây thiệt hại từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng; (ii) Tuy gây thiệt hại dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm. Điều này có nghĩa, chỉ có trường hợp gây thiệt hại từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng mới được xác định là cấu thành tội phạm vật chất vì có gây ra hậu quả nghiêm trọng là “gây thiệt hại từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng”. Trường hợp còn lại thì không phải là cấu thành vật chất; trường hợp này không thể coi là “gây hậu quả nghiêm trọng” như tên tội đã mô tả, vì hậu quả ở dưới “ngưỡng” 100.000.000 đồng và trường hợp này sở dĩ bị coi là tội phạm bởi vì có thỏa mãn kèm theo đặc điểm xấu về nhân thân - “đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm”.
Ví dụ: Người phạm tội tuy gây thiệt hại về tài sản là 05 triệu đồng nhưng trước đó đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm thì vẫn bị coi là phạm tội này chứ không phải là người đó đã gây ra hậu quả nghiêm trọng, với việc gây ra thiệt hại là 05 triệu đồng thì không thể coi là thiệt hại nghiêm trọng được. Như vậy, có thể thấy, quy định của Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015 như trên đã dẫn đến sự mâu thuẫn giữa tội danh với dấu hiệu pháp lý của cấu thành tội phạm cơ bản, chưa bảo đảm chính xác về khoa học.
3. Một số kiến nghị
Thứ nhất, đối với cấu thành cơ bản tại khoản 1 Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015, về cơ sở lỗi của tội phạm là cơ sở xác định trách nhiệm của người có chức vụ, quyền hạn trong xử lý các hành vi quy định với tội phạm cần phải thống nhất và quy định rõ là thực hiện với lỗi cố ý hay trong trường hợp do nhận thức không rõ của người có chức vụ, quyền hạn mà ra các quyết định không đúng quy định của pháp luật. Để từ đó, xác định trách nhiệm pháp lý của người có chức vụ, quyền hạn trong việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự hay chỉ bị kỷ luật, xử lý hành chính… tùy thuộc vào hậu quả, thiệt hại gây ra.
Thứ hai, theo tác giả, nên đưa Tội vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng vào nhóm tội tham nhũng. Bởi, đối với nhóm tội tham nhũng, vụ lợi là dấu hiệu định tội. Tại Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015, các đối tượng cũng lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái pháp luật trong đầu tư công gây thiệt hại nghiêm trọng cho Nhà nước nhằm vụ lợi. Vụ lợi được hiểu là người lợi dụng chức vụ, quyền hạn thực hiện hành vi trái với chức năng, nhiệm vụ được giao nhằm thu lợi bất chính như thu tiền, tài sản, trốn tránh bồi thường thiệt hại hoặc nhằm trả thù, trả ơn hay vì tình cảm cá nhân khác…
Thứ ba, vấn đề nhận thức về dấu hiệu lỗi của tội phạm, theo quan điểm của tác giả, tội phạm vi phạm quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công gây hậu quả nghiêm trọng thực hiện với hình thức “lỗi cố ý trực tiếp” là có cơ sở. Bởi vì, trong cách mô tả cấu thành cơ bản tại khoản 1 của Điều luật này có nêu: “Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn thực hiện...”, chính dấu hiệu lợi dụng đã thể hiện ý thức chủ quan của người phạm tội trong nhận thức và thái độ trong thực hiện hành vi trong hoạt động quản lý và sử dụng vốn đầu tư công theo chức trách, nhiệm vụ thuộc thẩm quyền Nhà nước giao. Từ sự nhận thức đã tác động tới thái độ của người có chức vụ, quyền hạn và hành vi vi phạm quy định của pháp luật về sử dụng và quản lý vốn nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công. Do vậy, trong cấu thành tội phạm này không cần sử dụng cụm từ “cố ý làm trái” như một số quan điểm đã nêu ở phần trên.
Thứ tư, về động cơ và mục đích phạm tội, trong Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015, động cơ và mục đích không được nêu lên trong cấu thành cơ bản của tội phạm. Tuy nhiên, trong cấu thành tăng nặng tại khoản 2 của Điều này có nêu rõ, người phạm tội xuất phát từ động cơ vụ lợi, như vậy là chưa có sự thống nhất. Vì vậy, cần phải đề cập đến động cơ, mục đích phạm tội trong cấu thành cơ bản của tội phạm để phù hợp về cấu trúc và bản chất của hành vi phạm tội.
Thứ năm, như đã phân tích ở trên, tên của tội được quy định tại Điều 220 Bộ luật Hình sự năm 2015 thể hiện rằng, đây là tội phạm có cấu thành vật chất vì có cụm từ “gây hậu quả nghiêm trọng”. Tuy nhiên, dấu hiệu định tội ở trường hợp thứ hai là “gây thiệt hại dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm”, thì dấu hiệu định tội ở trường hợp này không phải là cấu thành tội phạm vật chất. Vì vậy, cần xem xét bỏ cụm từ “gây hậu quả nghiêm trọng” ở tên tội để phù hợp giữa tội danh với dấu hiệu pháp lý của cấu thành tội phạm cơ bản.
ThS. Nguyễn Văn Hùng
Đại học Cảnh sát nhân dân
Tài liệu tham khảo:
1. Học viện Cảnh sát nhân dân (2005), Giáo trình Luật Hình sự (phần chung), Hà Nội.
2. Nguyễn Thị Phương Hoa & Phan Anh Tuấn (2017), Bình luận khoa học những điểm mới của Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017), Nxb. Hồng Đức, Thành phố Hồ Chí Minh.
3. Trần Minh Hưởng và tập thể tác giả (2014), Bình luận khoa học Bộ luật Hình sự (đã được sửa đổi, bổ sung), Nxb. Hồng Đức, Thành phố Hồ Chí Minh.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 392), tháng 11/2023)
