Chính quyền địa phương đóng vai trò then chốt trong việc xây dựng và củng cố môi trường tạo thuận lợi cho các quy định về công khai, minh bạch, các cơ chế giải trình và giám sát được thực hiện đầy đủ. Một trong những yêu cầu quan trọng là phải bảo đảm công khai, minh bạch trong toàn bộ hoạt động thi hành pháp luật này.

1. Thực tiễn về bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Có thể thấy, trong gần 40 năm đổi mới vừa qua, các yêu cầu về bảo đảm công khai, minh bạch nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng đã được xác định và thực hiện trong thực tế với những mức độ khác nhau. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy vấn đề này còn có một số hạn chế, khó khăn nhất định.

Thứ nhất, về bảo đảm công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Quy trình hiện nay đã có sự chú trọng hai nguyên tắc liên quan đến công khai, minh bạch, đó là bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL và bảo đảm công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.

Tuy nhiên, tính minh bạch của hệ thống pháp luật (bao gồm VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành) vẫn còn hạn chế, một số quy định được hiểu, được áp dụng chưa thống nhất[2]. Việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh vẫn còn tồn tại, hạn chế, chất lượng một số văn bản chưa được như mong muốn, vẫn còn văn bản có nội dung trái pháp luật, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội[3]. Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung còn có những điểm chưa thực sự bảo đảm công khai, minh bạch trong việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL, xây dựng VBQPPL (đánh giá tác động chính sách[4], lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, giải trình các ý kiến đối với dự án, dự thảo VBQPPL…). Trách nhiệm giải trình trong quy trình xây dựng pháp luật nói chung còn chưa thực sự đầy đủ, rõ nét và thiếu yếu tố chịu trách nhiệm bên cạnh yếu tố giải trình, làm rõ các vấn đề có liên quan. Nghiên cứu Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) trong giai đoạn vừa qua cho thấy, tổng hợp chỉ số về công khai, minh bạch trong hoạch định chính sách qua các năm không có sự cải thiện đáng kể, tổng hợp chỉ số về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước cũng ở tình trạng tương tự[5]. Điều đó được thể hiện thông qua: Cơ quan nhà nước chưa thực hiện công khai, minh bạch đầy đủ toàn bộ chu trình của chính sách; chưa quy định cụ thể về giám sát cơ quan chủ trì trong việc tổ chức lấy ý kiến, tiếp nhận, phản hồi đối với những góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; quy định về thời gian ban hành văn bản quy định chi tiết chưa phù hợp…

Thứ hai, về bảo đảm công khai, minh bạch trong việc chính quyền địa phương tổ chức thực hiện chính sách, biện pháp trong VBQPPL:

- Tình trạng pháp luật được ban hành, có hiệu lực nhưng lại chậm được đưa vào thực tiễn hoặc không phù hợp với cuộc sống đang diễn ra trên không ít lĩnh vực quản lý nhà nước (như: Quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, an toàn giao thông, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, tình trạng tham nhũng, lãng phí, sử dụng nguồn vốn đầu tư, tài nguyên, khoáng sản[6]). Có thể thấy, công khai, minh bạch là vấn đề nổi cộm trong hoạt động thi hành pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng.

- Việc chủ động công khai thủ tục hành chính, thời gian, phí và lệ phí tại nơi giải quyết công việc của một số cơ quan hành chính thời gian quan còn hình thức, chiếu lệ. Nghĩa vụ công khai, minh bạch các hoạt động của cơ quan nhà nước còn nhiều hạn chế[7].

- Hiệu lực, hiệu quả quản lý, chỉ đạo điều hành trong một số lĩnh vực chưa cao; nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài chưa được giải quyết dứt điểm; một bộ phận cán bộ ở các cấp, các ngành chưa thể hiện tinh thần trách nhiệm cao, có trường hợp tham nhũng... làm giảm sút niềm tin của nhân dân[8].

- Một số hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật còn phân tán, dàn trải, nguồn lực hạn chế; nội dung và hình thức phổ biến, giáo dục pháp luật chưa thật sát và phù hợp với đối tượng, nhu cầu thực tiễn và địa bàn phổ biến. Nhận thức về công tác phổ biến, giáo dục pháp luật chưa cao[9].

- Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật chưa thực sự rõ nét, thực chất. Các quy định của pháp luật chủ yếu hướng đến việc xem trách nhiệm giải trình là trách nhiệm giải thích việc thực thi nhiệm vụ, công vụ hay các vấn đề liên quan đến trách nhiệm quản lý của mình khi được yêu cầu. Tuy nhiên, trên thực tế, nội dung về trách nhiệm giải trình rộng hơn, không chỉ thực hiện khi có yêu cầu, mà còn được thực hiện ngay cả khi không có yều cầu nhưng chủ thể thấy đó là việc làm cần thiết để tìm kiếm sự ủng hộ, đồng thuận về những vấn đề đã, đang, sẽ được thực hiện, bảo đảm tính khả thi của các quyết định hay việc làm của mình trên thực tế…

2. Một số gợi mở tiếp tục bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương

Nhiệm vụ bảo đảm công khai, minh bạch trong tổ chức, hoạt động của Nhà nước nói chung và trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương nói riêng đã được Đảng ta quan tâm trong thời gian qua[10]. Văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng tiếp tục xác định một số định hướng, yêu cầu đối với vấn đề bảo đảm công khai, minh bạch nói chung, trong đó có hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương. Cần phải đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả; xây dựng và thực thi pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch nâng cao chất lượng, hiệu quả quản trị quốc gia cũng như đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật[11]. Có thể thấy, việc ghi nhận “quản trị quốc gia” là một trong những điểm mới đáng chú ý của Văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng, thể hiện tinh thần đổi mới, chuyển dần từ “quản lý” sang “quản trị”. Do vậy, yêu cầu đầu tiên là chúng ta phải định nghĩa được khái niệm này gắn với bối cảnh thực tế ở Việt Nam hiện nay. Nhìn chung, “quản trị quốc gia” theo hướng hiện đại, hiệu quả gắn liền với các nguyên tắc về quản trị tốt trong Nhà nước pháp quyền cùng với các yếu tố quan trọng là công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Đại hội lần thứ XIII của Đảng cũng xác định xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì nhân dân phục vụ... Tăng cường công khai, minh bạch… gắn với siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động của Nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức. Tăng cường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, kiểm soát quyền lực gắn với siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động của Nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức[12]. Tập trung xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, vững mạnh, bảo đảm công khai, minh bạch, quản lý thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả”[13]; bảo đảm công khai, minh bạch thông tin, quyền được thông tin và cơ hội tiếp cận thông tin của mọi tầng lớp nhân dân (trong đó nhấn mạnh ở các vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số)[14]; đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước... nhất là các quy định về kiểm soát quyền lực, trách nhiệm người đứng đầu, trách nhiệm giải trình, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch[15]…

Có thể thấy, những định hướng, yêu cầu nêu trên là sự kế thừa, tiếp tục bổ sung, phát triển từ các kỳ Đại hội trước. Yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch gắn với việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân; nâng cao hiệu quả hoạt động của Nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước phải gắn với việc đổi mới quản trị quốc gia. Văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng cũng nhận định thi hành pháp luật “chưa hiệu quả, chấp hành pháp luật có nơi chưa nghiêm, việc giám sát chưa chặt chẽ”[16]. Điều đó càng cho thấy cần phải tiếp tục nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, nghiên cứu khoa học mà một trong những yêu cầu quan trọng là phải bảo đảm công khai, minh bạch trong toàn bộ hoạt động thi hành pháp luật.

Khi chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy cơ quan nhà nước được nâng cao thì mức độ hài lòng của nhân dân cũng tăng lên, điều đó phụ thuộc một phần vào mức độ công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật. Ngược lại, khi sự công khai, minh bạch không được đề cao, quá trình xây dựng thể chế sẽ có chỗ cho hiện tượng “mua, bán chính sách”, thủ tục hành chính không rõ ràng là cơ hội để cán bộ công quyền nhũng nhiễu, hạch sách người dân, là môi trường để những hành vi tham nhũng, tiêu cực nảy sinh. Việc được tiếp cận với các thông tin cho phép người dân chất vấn, chỉ trích và cản trở các hành động của chính quyền mà họ không đồng tình, cũng như cho phép họ tìm cách “uốn nắn” các hành vi sai trái của các quan chức[17].

Để Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung nem 2019) thực sự là căn cứ pháp lý cho chính quyền địa phương thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ được giao, cần đưa vào những nguyên lý căn bản đối với một chính quyền địa phương hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, trong sạch, vững mạnh. Trong số những nguyên lý đó, yêu cầu về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình với người dân có vai trò nòng cốt. Chính quyền địa phương đóng vai trò then chốt trong việc xây dựng và củng cố môi trường tạo thuận lợi cho các quy định về công khai, minh bạch, các cơ chế giải trình và giám sát được thực hiện đầy đủ. Việc công bố công khai, minh bạch quá trình hoạch định và thi hành các cơ chế, chính sách là rất cần thiết.

TS. Trương Hồng Quang

Đoàn Luật sư TP. Hà Nội

[1]. Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2022 - 2023 của Bộ Tư pháp: “Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động thi hành pháp luật của chính quyền địa phương theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII của Đảng”.

[2]. Bộ Tư pháp (2020), Tổng quan về công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và thi hành pháp luật giai đoạn 2016 - 2020, Hội nghị của Chính phủ về công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật và thi hành pháp luật, Thành phố Hà Nội, tr. 17.

[3]. Bảo Yến, Phạm Thắng (2022), Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ: “Sớm ban hành văn bản hướng dẫn hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật, https://quochoi.vn/hoidongdantoc/cacphienhop/Pages/home.aspx?ItemID=66449, ngày 11/7/2022, truy cập ngày 10/3/2023”.

[4]. Trần Thị Diệu Oanh (2019), Công khai, minh bạch hoạt động chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Đại sứ quán Anh, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Viện Khoa học Môi trường và Xã hội, Hội thảo quốc tế “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng ở trên thế giới và Việt Nam”, Hà Nội, ngày 03/10/2019, tr. 285.

[5]. Dữ liệu được công bố tại địa chỉ: https://papi.org.vn/.

[6]. Báo cáo chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) qua các năm do VCCI thực hiện đã phản ánh tình trạng thực thi pháp luật không nghiêm dẫn tới những biểu hiện lệch lạc trong thực tiễn liên quan tới chi phí không chính thức mà doanh nghiệp phải chịu và chất lượng dịch vụ công.

[7]. Trần Thị Diệu Oanh (2019), tlđd, tr. 289 - 290.

[8]. Bộ Tư pháp (2020), Tổng quan về công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và thi hành pháp luật giai đoạn 2016 - 2020, tlđd, tr. 18.

[9]. Bộ Tư pháp (2020), Tổng quan về công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và thi hành pháp luật giai đoạn 2016 - 2020, tlđd, tr. 18.

[10]. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” xác định nhiệm vụ bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình.

[11]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 203, 132, 285.

[12]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, tlđd, tr. 118.

[13]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, tlđd, tr. 286.

[14]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, tlđd, tr. 51, 272.

[15]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập I, tlđd, tr. 194 - 195.

[16]. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập II, tlđd, tr. 76.

[17]. Hoàn thiện thể chế về công khai, minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước, https://moha.gov.vn/75-nam/van-ban-huong-dan/hoan-thien-the-che-ve-cong-khai-minh-bach-trong-quan-ly-hanh-chinh-nha-nuoc-17998.html, truy cập ngày 10/3/2023.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 388), tháng 9/2023)