1. Quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập

Khiếu nại là một trong các quyền hiến định đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Một trong những điểm mới rất tiến bộ của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây là đã nâng quyền khiếu nại từ quyền công dân lên một tầm mới là quyền con người.

Cụ thể hóa quy định Hiến pháp về quyền khiếu nại, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại (năm 2011) để quy định chi tiết về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; tiếp công dân; quản lý và giám sát công tác giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản để hướng dẫn thực hiện việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, trong đó có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập.

Phân tích quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 tác giả nhận thấy đạo luật này không quy định trực tiếp về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập mà sử dụng quy định chung về giải quyết khiếu nại trong cơ quan hành chính để giải quyết vấn đề này. Cụ thể, khoản 2 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập được áp dụng theo quy định của Luật này. Các quy định chi tiết về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay chỉ được quy định tại Chương 2 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại (Nghị định số 75/2012/NĐ-CP).

Theo hướng dẫn của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP, khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập là việc công dân, cơ quan, tổ chức, công chức, viên chức, người lao động trong đơn vị sự nghiệp công lập theo thủ tục được quy định tại Luật Khiếu nại và Nghị định này đề nghị đơn vị sự nghiệp công lập, người có thẩm quyền trong đơn vị đó xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình[1].

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định rõ người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của công chức, viên chức, người lao động do mình quản lý trực tiếp. Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập đã giải quyết lần đầu mà còn khiếu nại; đối với đơn vị sự nghiệp công lập không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan nhà nước quản lý đơn vị sự nghiệp công lập đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Trường hợp khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai[2].

Về vấn đề quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định sẽ thực hiện theo quy định của Luật Khiếu nại và Nghị định này[3].

2. Một số kết quả tích cực trong quá trình thực hiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Một là, bảo đảm được quyền và lợi ích của người khiếu nại trên cơ sở quy định của pháp luật. Luật Khiếu nại năm 2011 là văn bản đầu tiên đề cập đến việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Do đó, sự ra đời của đạo luật này cùng với Nghị định số 75/2012/NĐ-CP là khung pháp lý quan trọng để viên chức tiến hành khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Hai là, hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập đã xây dựng được quy trình giải quyết khiếu nại riêng tại đơn vị sự nghiệp công lập, nếu như trước đây việc giải quyết khiếu nại ở các đơn vị sự nghiệp công lập còn gặp nhiều khó khăn vì chưa xây dựng được quy trình khiếu nại phù hợp với đặc thù của từng đơn vị thì đến nay gần 85% đơn vị sự nghiệp công lập đã có quy trình giải quyết khiếu nại (các cơ quan chủ quản đã ban hành các văn bản hướng dẫn để các đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại cho đơn vị như: Thông tư số 40/2013/TT-BGDĐT ngày 18/12/2013 của Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo của Bộ Giáo dục và Đào tạo; Quyết định số 868/QĐ-BHXH ngày 08/6/2016 quy định quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo và tiếp công dân thuộc lĩnh vực bảo hiểm xã hội…).

Ba là, các đơn vị sự nghiệp công lập đã thành lập ra các bộ phận chuyên môn để đảm trách công tác tiếp nhận khiếu nại như: Phòng Thanh tra, Ban Kiểm tra, Phòng Pháp chế… để tiếp nhận và hỗ trợ thủ trưởng của đơn vị sự nghiệp công lập trong việc giải quyết khiếu nại.

Bốn là, một số đơn vị sự nghiệp công lập đã chú trọng công tác nâng cao chuyên môn nghiệp vụ cho các bộ phận chức năng chuyên môn trong việc tiếp nhận và giúp thủ trưởng đơn vị sự nghiệp công lập xử lý, giải quyết khiếu nại. Hoạt động tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng về pháp luật, kỹ năng tiếp nhận, xử lý khiếu nại được các đơn vị sự nghiệp công lập tổ chức thường xuyên, từ đó tăng cường hiệu quả của hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại các đơn vị sự nghiệp công lập.

3. Một số yêu cầu cần thực hiện để bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập

3.1. Yêu cầu về mặt pháp lý

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật khiếu nại về đối tượng khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập

Đối tượng khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm: (i) Quyết định hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; (ii) Hành vi hành chính của những người có thẩm quyền các đơn vị sự nghiệp công lập; (iii) Quyết định kỷ luật của công chức, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, không phải mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập, người đứng đầu hay người có thẩm quyền trong đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện đều là đối tượng khiếu nại. Theo đó, các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ đơn vị sự nghiệp công lập để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ thì không được khiếu nại[4].

Qua quy định này có thể thấy những quyết định hành chính, hành vi hành chính mà sự tác động của nó hướng vào bên trong đơn vị sự nghiệp công lập thì không thuộc đối tượng khiếu nại. Về cơ bản, điều này là hợp lý để đảm bảo tính tự quyết, tự quản lý, điều hành nội bộ của các đơn vị sự nghiệp công lập và việc sử dụng các nhiệm vụ, quyền hạn trong các trường hợp này cũng có những cơ chế kiểm soát nhất định. Mặc dù vậy, nếu tất cả các quyết định mang tính nội bộ đều không thuộc đối tượng khiếu nại thì việc kiểm soát việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý tại các đơn vị sự nghiệp công lập và việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người có quyền, lợi ích bị tác động trực tiếp bởi quyết định có thể không kịp thời hoặc không thật sự hiệu quả. Chẳng hạn, quyết định bổ nhiệm, biệt phái, cho thôi việc viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Những quyết định này vẫn có thể rơi vào tình trạng bất hợp pháp. Trong trường hợp các quyết định này bất hợp pháp, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của viên chức thì các cơ chế kiểm soát hiện nay thực sự thiếu tính kịp thời. Hơn nữa, có thể nói, quyết định kỷ luật viên chức thực chất cũng là quyết định nội bộ. Mặc dù là loại quyết định nội bộ nhưng quyết định kỷ luật đã được xác định là đối tượng khiếu nại. Như vậy, cần soát xét lại các quyết định hành chính nội bộ để xác định chính xác những quyết định như thế nào thì cần cơ chế kiểm soát quyền lực trong ban hành quyết định nào là phù hợp và rất nên coi các quyết định nội bộ nhưng liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của cá nhân viên chức là đối tượng khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập[5].

Thứ hai, cần bổ sung các hình thức khiếu nại mới trong pháp luật khiếu nại

Theo quy định của pháp luật hiện hành, khiếu nại nói chung và khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng được thực hiện thông qua hai hình thức: (i) Khiếu nại bằng đơn khiếu nại hoặc (ii) Khiếu nại trực tiếp. Trường hợp khiếu nại được thực hiện bằng đơn thì trong đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại. Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên hoặc điểm chỉ. Trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì người tiếp nhận khiếu nại hướng dẫn người khiếu nại viết đơn khiếu nại hoặc người tiếp nhận ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản và yêu cầu người khiếu nại ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó ghi rõ nội dung như khiếu nại bằng đơn khiếu nại nêu trên[6].

Hiện nay, bên cạnh loại hình văn bản giấy đã tồn tại thêm loại hình văn bản điện tử, đây là loại hình văn bản được sử dụng rất phổ biến trong xã hội hiện nay. Quy định pháp luật hiện hành cũng đã thừa nhận loại hình văn bản điện tử trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Cụ thể, Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước giải thích “văn bản điện tử là văn bản được thể hiện dưới dạng thông điệp dữ liệu”[7]. Bên cạnh đó, Nghị định này còn quy định “người đứng đầu cơ quan nhà nước ở các cấp có trách nhiệm chỉ đạo việc ứng dụng công nghệ thông tin vào xử lý công việc, tăng cường sử dụng văn bản điện tử, từng bước thay thế văn bản giấy trong quản lý, điều hành và trao đổi thông tin”[8]. Thiết nghĩ, Luật Khiếu nại nên bổ sung thêm các hình thức khiếu nại mới, trong đó có hình thức khiếu nại dưới dạng văn bản điện tử để phù hợp với thực tiễn trong cuộc sống.

Thứ ba, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật dành riêng cho khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập

Như đã trình bày, Luật Khiếu nại năm 2011 cũng như Nghị định số 75/2012/NĐ-CP lần đầu tiên đã có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập; tuy nhiên, qua phân tích các quy định này tác giả đánh giá đây là sự bổ sung khá “gượng ép” trong bối cảnh thiếu vắng các quy định pháp luật để điều chỉnh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Trong khi đó, nhận thức về đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta chưa có sự thống nhất cả về phương diện lý luận cũng như thực tiễn. Các quy định của pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập chưa sát với thực tế phát triển cũng như quy mô, vai trò, lĩnh vực hoạt động của hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập. Bên cạnh đó, công tác quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và hoạt động giải quyết khiếu nại nói riêng chưa được quan tâm đúng mức; mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các đơn vị sự nghiệp công lập, giữa cơ quan chủ quản với các đơn vị này trong công tác giải quyết khiếu nại còn chưa chặt chẽ, nhiều trường hợp rất lúng túng trong việc xác định mối quan hệ quản lý cũng như trình tự, cấp giải quyết khiếu nại[9]. Do vậy, việc làm cấp thiết và ý nghĩa là cần nhanh chóng xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập để quy định đầy đủ các vấn đề pháp lý về đối tượng khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, quyền và nghĩa vụ của các bên trong giải quyết khiếu nại, thủ tục giải quyết khiếu nại... để bảo đảm sự thống nhất trong thực hiện.

3.2. Yêu cầu về tổ chức thực hiện

Thứ nhất, phát huy sự chủ động trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Như đã trình bày, khiếu nại là một quyền hiến định. Về phương diện lý luận, quyền là khả năng của chủ thể được hưởng lợi ích, giá trị hoặc thực hiện một hành vi, tham gia một quan hệ nào đó mà không bị chủ thể khác cản trở, can thiệp. Trong đời sống xã hội, quyền pháp lý là phạm trù có giới hạn. Quyền pháp lý không chỉ được nhận diện dưới góc độ các quy định pháp luật mà quan trọng hơn là khả năng hiện thực hóa nội dung các quyền trên thực tế như thế nào[10]. Vì thế, việc phát huy sự chủ động của các chủ thể có liên quan trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại có ý nghĩa bảo đảm hoạt động khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập đạt hiệu quả. Sự chủ động này cần thể hiện ở cả người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại.

Đối với người có quyền khiếu nại, sự chủ động thể hiện qua việc quyết định có hay không thực hiện khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Quá trình giải quyết khiếu nại chỉ thực sự phát sinh khi những người chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Mặc dù việc thực hiện quyền phụ thuộc vào ý chí của chủ thể có quyền xong nếu vì lý do nào đó (khách quan hay chủ quan dưới những áp lực nhất định) mà người bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các đơn vị sự nghiệp công lập nhưng họ không thực hiện khiếu nại thì quyền khiếu nại chỉ tồn tại dưới dạng “tiềm ẩn” mà không được thực hiện trên thực tế. Do vậy việc giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập sẽ không diễn ra. Điều này đồng nghĩa với việc người có quyền khiếu nại tự mình chấp nhận việc quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại (nếu có) chứ không phải Nhà nước và pháp luật từ chối bảo vệ cho họ. Ngược lại, nếu người có quyền khiếu nại thực hiện khiếu nại thì tranh chấp giữa người khiếu nại và đơn vị sự nghiệp công lập chính thức được khởi xướng và người có thẩm quyền phải tiến hành giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật. Nếu thực sự quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại thì quyền, lợi ích hợp pháp đó sẽ được khôi phục sau quá trình giải quyết khiếu nại. Sự chủ động trong thực hiện khiếu nại của người khiếu nại còn thể hiện qua việc người khiếu nại chủ động nhờ luật sư bảo vệ; nhờ luật sư, trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư, trợ giúp pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh đó, người khiếu nại còn có thể chủ động trong việc rút khiếu nại nếu sau khi khiếu nại người khiếu nại nhận thấy quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật trong đơn vị sự nghiệp công lập không trái pháp luật nên không có vấn đề xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ[11].

Đối với người giải quyết khiếu nại, cần có sự chủ động trong việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại thể hiện qua việc tập trung lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức công tác giải quyết khiếu nại tại các đơn vị sự nghiệp công lập; quan tâm xây dựng, ban hành quy chế, quy trình tiếp nhận và giải quyết khiếu nại tại đơn vị; bố trí nhân sự có năng lực chuyên môn thực hiện công tác tiếp nhận và tham mưu giải quyết khiếu nại. Trong quá trình giải quyết khiếu nại, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập thể hiện tinh thần trách nhiệm cao, tránh tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm hay quan liêu, thiếu sâu sát, loại trừ tình trạng “khoán trắng” cho cấp dưới giải quyết dẫn đến tình trạng giải quyết khiếu nại kéo dài, trái quy định pháp luật.

Thứ hai, phát huy tính dân chủ trong việc thực hiện khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại đơn vị sự nghiệp công lập

Thực hiện dân chủ là một trong những yêu cầu quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như các cơ quan, tổ chức trong đó có các đơn vị sự nghiệp công lập. Do vậy, để thực hiện hiệu quả việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại các đơn vị sự nghiệp công lập thì việc thực hiện và phát huy dân chủ đóng vai trò quan trọng. Nội dung thực hiện dân chủ tại đơn vị sự nghiệp công lập trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại cần chú trọng đến yếu tố công khai thông tin về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập.

Nội dung này đòi hỏi các đơn vị sự nghiệp công lập phải cung cấp đầy đủ thông tin liên quan đến tổ chức và hoạt động của đơn vị cho viên chức một cách chân thực, kịp thời, công khai. Có công khai thì mới có dân chủ vì công khai là điều kiện để thực hiện quyền làm chủ của viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Yếu tố công khai đòi hỏi cơ quan, đơn vị phải thông báo cho các nhân sự của mình một cách cụ thể mục tiêu, kế hoạch hành động, các chủ trương, đường lối, chính sách xây dựng và phát triển đơn vị; tránh tình trạng giấu diếm, che đậy các thông tin của đơn vị, nhất là những thông tin ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của viên chức tại các đơn vị sự nghiệp công lập./.

ThS. Nguyễn Nhật Khanh

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1] Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP.

[2] Khoản 2, 3 Điều 3 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP.

[3] Khoản 5 Điều 3 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP.

[4] Khoản 1 Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011.

[5] Xem thêm: Bùi Thị Đào (2018), “Giải quyết tranh chấp hành chính với việc kiểm soát quyền lực nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5, tr.8.

[6] Khoản 1, 2, 3 Điều 8 Luật Khiếu nại năm 2011.

[7] Khoản 8 Điều 3 Nghị định số 64/2007/NĐ-CP.

[8] Khoản 1 Điều 8 Nghị định số 64/2007/NĐ-CP.

[9] Xem thêm: Nguyễn Thị Hạnh (2017), “Công tác giải quyết khiếu nại trong các đơn vị sự nghiệp công lập – Nhìn từ thực tiễn”, Tạp chí Thanh tra, số 8, tr.22.

[10] Lê Vương Long (2018), “Quyền chủ động của người có quyền khiếu nại, khởi kiện trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính”, Tạp chí Nghề luật, số 2, tr.62.

[11] Lê Vương Long (2018), “Quyền chủ động của người có quyền khiếu nại, khởi kiện trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính”, Tạp chí Nghề luật, số 2, tr.64.