1. Đặt vấn đề

Hoàn thiện pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Nghị quyết số 27- NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. Trong tiến trình hoàn thiện pháp luật, với sự hoàn thiện về cơ sở pháp lý tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015); Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP); Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (Nghị định số 154/2020/NĐ-CP), lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) đã đạt nhiều thành tựu, các VBQPPL đã thể chế hóa đầy đủ, kịp thời các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật trên nhiều lĩnh vực, góp phần điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội phát sinh, nhất là những vấn đề mang tính thời sự, cấp bách cần phải được giải quyết kịp thời, hiệu quả. Bên cạnh đó, công tác ban hành VBQPPL vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, đặc biệt là thực trạng ban hành VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật, trái thẩm quyền, vi phạm về thể thức, trình tự, thủ tục ban hành. Trong năm 2022, đã phát hiện và kết luận đối với 477 văn bản, gồm 376 VBQPPL có quy định trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền ban hành (trong đó có 135 văn bản ban hành trong năm 2022) và 101 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật. Số văn bản trái pháp luật được phát hiện, kết luận tăng 172 văn bản so với năm 2021[1]. Một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thực trạng trên xuất phát từ những bất cập trong các quy định về ban hành VBQPPL.

2. Một số bất cập trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, về khái niệm quy phạm pháp luật: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có định nghĩa cụ thể về khái niệm quy phạm pháp luật, theo đó: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 định nghĩa: VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Như vậy, một văn bản được xem là VBQPPL phải chứa đựng các đặc điểm cơ bản sau: Chứa đựng các quy tắc xử sự chung; có hiệu lực bắt buộc chung; được áp dụng lặp đi, lặp lại nhiều lần; được Nhà nước bảo đảm thực hiện; được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Như vậy, một văn bản chỉ cần thiếu một trong các đặc điểm nêu trên thì không xác định là VBQPPL. Quy định này dẫn đến một thực tiễn có những văn bản được ban hành thỏa mãn tất cả các yếu tố nhưng không được ban hành đúng về mặt hình thức hoặc không theo trình tự, thủ tục luật định thì không phải là quy phạm pháp luật; có những văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung và chứa chế tài xử lý hành chính nhưng được ban hành với hình thức không phải là VBQPPL thì cũng không được ghi nhận. Từ định nghĩa, có thể thấy, luật thực định chưa xác định đúng bản chất của quy phạm pháp luật là chứa quy tắc xử sự chung, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước, khái niệm quy phạm pháp luật phải được làm rõ thông qua khái niệm xử sự chung, đây cũng là điều kiện cơ bản để xác định một quy phạm pháp luật.

Khi bàn đến khái niệm quy phạm pháp luật, đa số các nhà khoa học bắt đầu từ việc giải thích từ “quy phạm”. Quy phạm trong tiếng Latinh là “khuôn mẫu”, “mực thước” hay “quy tắc”[2], Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng định nghĩa quy phạm pháp luật chính là “quy tắc xử sự chung”. Tuy nhiên, nội hàm quy định “quy tắc xử sự chung” nên được hiểu và áp dụng như thế nào trong ban hành VBQPPL đang là vấn đề khó khăn đối với người làm công tác soạn thảo VBQPPL. Bởi vì, có thể hiểu, quy tắc xử sự chung là các quy định, chuẩn mực hoặc các công thức, kết luận tổng quát buộc mọi người phải tuân theo trong một hoạt động chung hoặc trong một công việc chung nào đó[3]; cũng có thể hiểu, quy tắc xử sự chung là quy tắc hành vi, có tính bắt buộc chung, được biểu thị bằng hình thức nhất định, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội[4]. Vì chưa hiểu rõ về quy tắc xử sự chung nên một số cán bộ còn lúng túng trong xây dựng nội dung văn bản pháp luật với thẩm quyền, trình tự, thủ tục tương ứng dẫn đến tình trạng ban hành văn bản trái luật hoặc ban hành văn bản không đúng về mặt thẩm quyền và hình thức. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng ban hành VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật trong thời gian qua, trong năm 2022, cả nước có 376 VBQPPL có quy định trái pháp luật về nội dung, 101 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật, số văn bản trái pháp luật được phát hiện, kết luận tăng 172 văn bản so với năm 2021[5].

Bên cạnh vấn đề về khái niệm, việc ban hành quyết định gián tiếp (như quyết định ban hành quy chế) còn một số vướng mắc. Theo quy định tại Điều 7 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020 của Chính phủ về công tác văn thư thì quy chế là văn bản hành chính. Rà soát các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn, theo đó, tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định quy chế không được ghi nhận là VBQPPL, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ được quyền ban hành hình thức VBQPPL là quyết định. Tuy nhiên, tại các luật chuyên ngành như Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm phối hợp cùng Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, căn cứ vào yêu cầu, đặc điểm và điều kiện thực tế của địa phương, xây dựng và ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn để quy định cụ thể hơn nội dung, cách thức thực hiện dân chủ trên địa bàn cấp xã làm cơ sở để công dân kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Nội dung của quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn có thể mở rộng hơn phạm vi thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn nhưng không được trái hoặc hạn chế việc thực hiện các nội dung đã được quy định trong Luật này” (Điều 35). Với quy định này, nhà làm luật đã khẳng định, quy chế là VBQPPL. Trong thực tiễn áp dụng pháp luật, các quy chế chứa đựng nội dung là các quy tắc xử sự nội bộ được ban hành đính kèm với quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc cấp huyện mặc nhiên được xem là VBQPPL và ban hành dưới hình thức là VBQPPL, ví dụ, Quyết định số 06/2022/QĐ-UBND ngày 07/7/2022 của Ủy ban nhân dân huyện Cái Bè ban hành Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân huyện Cái Bè nhiệm kỳ 2021 - 2026; Quyết định số 01/2021/QĐ-UBND ngày 05/10/2021 của Ủy ban nhân dân huyện Yên Mô ban hành Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân huyện Yên Mô, giai đoạn 2021 - 2026. Điều này dẫn đến thực trạng ban hành văn bản trái pháp luật hoặc ban hành văn bản không đúng về thể thức và nội dung diễn ra tại một số địa phương. Vì vậy, cần có quy định cụ thể về quy chế, trường hợp nào ban hành quy chế chứa đựng quy phạm pháp luật; trường hợp nào ban hành quy chế hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất và đồng bộ trong ban hành VBQPPL tại các địa phương.

Thứ hai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đưa ra các quy định về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp luật (Điều 35), xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định, đánh giá tác động chính sách sau khi Chính phủ thông qua (khoản 3 Điều 85); trong đó, tại Điều 27 quy định: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: 1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; 2. Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; 3. Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; 4. Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”.

Như vậy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền ban hành nghị quyết dưới hình thức là VBQPPL để quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền ban hành nghị quyết dưới hình thức là VBQPPL để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy nhiên, việc không quy định khái niệm như thế nào là “chính sách”, “biện pháp có tính chất đặc thù” trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và chưa có văn bản hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền, chưa có cơ chế để kiểm soát khi xây dựng văn bản liên quan đến chính sách, biện pháp có tính chất đặc thù, do đó, đã phát sinh rất nhiều cách hiểu về “chính sách”, “biện pháp có tính chất đặc thù” dẫn đến cơ quan soạn thảo văn bản tại địa phương gặp rất nhiều khó khăn trong việc xác định nội dung và thẩm quyền ban hành VBQPPL ở địa phương, mà cụ thể là hình thức nghị quyết quy phạm pháp luật. Về mặt ngữ nghĩa, đặc thù là nét riêng biệt làm cho sự vật này khác với sự vật cùng loại khác; tính chất đặc thù là những đặc tính, đặc điểm nổi bật của sự vật, hiện tượng dùng để phân biệt giữa sự vật, hiện tượng này với sự vật, hiện tượng khác. Chính sách đặc thù của địa phương phải được ban hành dựa trên những những đặc điểm riêng, khác biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế, văn hóa, xã hội của từng địa phương nhằm phát huy thế mạnh của địa phương, phát triển kinh tế - xã hội. Nếu chỉ dựa trên lý thuyết này thì mỗi tỉnh, thành đều có thể ban hành chính sách đặc thù vì xét về yếu tố tự nhiên, văn hóa, xã hội, con người, các địa phương đều có những điểm riêng biệt nhất định.

Ngày 11/01/2022, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 45/2022/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Cần Thơ. Trước đó, theo các nghị quyết của Quốc hội, các tỉnh, thành bao gồm: Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng, thành phố Hải Phòng, Thanh Hóa, Nghệ An, Thừa Thiên Huế, Cần Thơ đã áp dụng cơ chế chính sách đặc thù được phân cấp, phân quyền mạnh mẽ hơn, chủ động và linh hoạt quyết định một số vấn đề liên quan về nguồn lực đất đai, tài chính, con người... Tuy nhiên, đứng ở góc độ pháp lý, “chính sách đặc thù” là yếu tố khiến hệ thống quy định pháp luật thêm phức tạp, thậm chí, ở góc độ nào đó xung đột với nguyên tắc pháp luật phải thống nhất, như một đại biểu Quốc hội đã nhận xét: “Về lâu dài cơ chế đặc thù không phải để giải quyết vấn đề vì Việt Nam có 63 tỉnh, thành thì có từng ấy đặc điểm không giống nhau. Luật pháp không thể chạy theo các đặc điểm này mà phải xuất phát từ lợi ích tối ưu của toàn xã hội và định hướng cho tương lai”[6].

Thứ ba, các yếu tố về hình thức trong ban hành VBQPPL như thể thức và kỹ thuật trình bày của VBQPPL được quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, Nghị định số 154/2020/NĐ-CP còn chưa thống nhất với nhau, đặc biệt là cách đánh số văn bản (như quy chế quy định tại Mẫu số 17, 19, 21, 23, 25, 27 Phụ lục I ban hành kèm theo Nghị định số 154/2020/NĐ-CP; phần ký của người có thẩm quyền đối với các văn bản được ban hành kèm theo; quy tắc viết hoa…).

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Thứ nhất, trong ban hành VBQPPL, vấn đề hiểu rõ bản chất các khái niệm là điều hết sức quan trọng, có tác động mạnh mẽ tới chất lượng ban hành VBQPPL ở các cơ quan hiện nay. Vì vậy, cần làm rõ nội hàm các định nghĩa quy phạm pháp luật, các dấu hiệu nhận diện quy chế được ban hành dưới hình thức VBQPPL trong các văn bản hướng dẫn, có thể xem xét quy định quy chế là văn bản pháp luật nào trong trường hợp có chứa đựng quy phạm pháp luật. Từ đó, cần xác định rõ loại VBQPPL cụ thể đối với dạng văn bản ban hành kèm theo văn bản được quy định là VBQPPL để tránh hiện tượng “núp bóng” văn bản chính thức đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và cũng là biện pháp thừa nhận tính quy phạm chung hay chỉ là những quy phạm nội bộ trong những dạng văn bản pháp luật này.

Nhằm bảo đảm thực hiện phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước, đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cần làm rõ khái niệm chính sách có tính chất đặc thù tại Điều 27, để các địa phương có cơ sở pháp lý rõ ràng trong xây dựng và ban hành VBQPPL. Ở đây, nhà làm luật cần đưa ra các tiêu chí để xác định tính chất nào là tính chất đặc thù.

Thứ hai, ở góc độ hoàn thiện kỹ thuật soạn thảo quy phạm pháp luật, cần quy định thống nhất hình thức trong ban hành VBQPPL tại Mẫu số 36 Phụ lục I ban hành kèm theo Nghị định số 154/2020/NĐ-CP; quy định cụ thể cách đánh số trang đối với quy định/quy chế là văn bản được ban hành kèm theo quyết định; hướng dẫn thống nhất quy tắc viết hoa trong ban hành VBQPPL.

Thứ ba, ở góc độ tổ chức thực hiện, cần kiện toàn đội ngũ làm công tác ban hành VBQPPL theo hướng chuyên nghiệp tại các tổ chức pháp chế, các cơ quan chuyên môn phụ trách ban hành VBQPPL tại các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các bộ, ngành kịp thời có văn bản hướng dẫn đối với những khó khăn, vướng mắc của địa phương trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến công tác ban hành VBQPPL. Bộ Tư pháp thường xuyên hướng dẫn nghiệp vụ chuyên sâu về công tác ban hành văn bản; kiểm tra, rà soát và hệ thống hóa VBQPPL cho các địa phương./.

ThS. Đặng Thị Hà

Trường Đại học Luật, Đại học Huế

[1]. Báo cáo số 20/BC-TCT ngày 28/01/2022 của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ về kết quả hoạt động năm 2021; Báo cáo số 132/BC-BTP ngày 16/5/2023 của Bộ Tư pháp về công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL năm 2022 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2023 (Báo cáo số 132/BC-BTP).

[2]. Nguyễn Văn Động (2014), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia.

[3]. Từ điển Luật học (2011), Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội.

[4]. Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu (2009), Giáo trình lý luận Nhà nước và Pháp luật, Nxb. Giao thông vận tải, Hà Nội.

[5]. Báo cáo số 132/BC-BTP.

[6]. Minh Khang (2022), Hậu “chính sách đặc thù”, https://baophapluat.vn/hau-chinh-sach-dac-thu-post430398.html, truy cập ngày 13/01/2022.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 407), tháng 6/2024)