Biện pháp khắc phục hậu quả là hình thức cưỡng chế do Nhà nước tiến hành, buộc cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải thực hiện những nghĩa vụ pháp lý nhất định nhằm khôi phục một phần hoặc toàn bộ những thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra[1]. Nếu như mục đích của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân thì mục đích của biện pháp khắc phục hậu quả là làm cho hậu quả xấu do vi phạm hành chính gây ra không còn trên thực tế.

Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP ngày 07/10/2020 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực báo chí, hoạt động xuất bản (Nghị định số 119/2020/NĐ-CP) đã quy định khá nhiều biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính về báo chí. Điều này tạo điều kiện cho các chủ thể có thẩm quyền có nhiều lựa chọn trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính, nhất là trong bối cảnh các vi phạm hành chính về báo chí đang diễn biến phức tạp và gây ra những thiệt hại nhất định. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tích cực, các biện pháp khắc phục hậu quả trong Nghị định số 119/2020/NĐ-CP vẫn còn tồn tại một số bất cập nhất định, ảnh hưởng đến hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực báo chí.

1. Một số bất cập về các biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính về báo chí

Thứ nhất, các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Nghị định số 119/2020/NĐ-CP không nhất quán, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật

Hiện nay, các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định trong các nghị định tồn tại dưới ba hình thức[2]: Một là, liệt kê các biện pháp khắc phục hậu quả trong cùng một điều luật[3]; hai là, không liệt kê trong cùng một điều luật mà áp dụng công thức “tùy theo tính chất, mức độ, tổ chức, cá nhân vi phạm còn bị áp dụng một hoặc một số biện pháp khắc phục hậu quả được quy định cụ thể tại điều luật đó”[4]; ba là, áp dụng biện pháp hỗn hợp là sau khi liệt kê các biện pháp khắc phục hậu quả trong một điều luật thì trong từng vi phạm hành chính cụ thể lại quy định các biện pháp khắc phục hậu quả đặc thù không có trong các biện pháp đã liệt kê[5]. Theo đó, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định theo cách thứ ba, khi các biện pháp khắc phục hậu quả không chỉ được quy định tại một điều luật mà còn nằm tản mạn trong từng vi phạm hành chính cụ thể.

Cụ thể, điểm c khoản 4 Điều 14 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc cung cấp nội dung chính xác đã đăng, phát đối với hành vi không đảm bảo tính thống nhất, chính xác giữa nội dung tác phẩm đăng, phát với nội dung tác phẩm cung cấp cho cơ quan thực hiện lưu chiểu điện tử”. Tuy nhiên, biện pháp này lại không được tìm thấy trong phần liệt kê các biện pháp khắc phục hậu quả tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP.

Tương tự, điểm a khoản 8 Điều 20 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ ngay nội dung thông tin đã tổng hợp khi nguồn thông tin được trích dẫn đã gỡ bỏ nội dung thông tin đó hoặc theo yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền” áp dụng đối với hành vi “không gỡ bỏ ngay nội dung thông tin đã tổng hợp khi nguồn thông tin được trích dẫn đã gỡ bỏ nội dung thông tin đó hoặc theo yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền”; điểm b khoản 8 Điều 20 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc đăng tải nội dung thông tin cải chính, xin lỗi của cơ quan báo chí vi phạm mà trang thông tin điện tử tổng hợp đã trích dẫn” áp dụng đối với hành vi “không thực hiện đăng tải nội dung thông tin cải chính, xin lỗi của cơ quan báo chí vi phạm mà trang thông tin điện tử tổng hợp đã trích dẫn thông tin”. Tuy nhiên, các biện pháp này cũng không được quy định tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP.

Cách quy định trên cho thấy sự thiếu thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật, đi ngược lại nguyên tắc “dễ tiếp cận, dễ thực hiện” trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật[6].

Bên cạnh đó, biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ ngay” nội dung thông tin đã tổng hợp khi nguồn thông tin được trích dẫn đã gỡ bỏ nội dung thông tin đó hoặc theo yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đã thể hiện sự không rõ ràng, thiếu chính xác trong quy định pháp luật. Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông của Viện Ngôn ngữ học giải thích thì “ngay” là “liền sau đó, không chậm trễ”[7]. Từ điển Từ và ngữ Việt Nam cũng có cách giải thích tương tự (“ngay” là “tức khắc, tức thì, lập tức”)[8]. Như vậy, theo cách giải thích trên thì “buộc gỡ bỏ ngay” là hành vi của cá nhân, tổ chức khi nhận được quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải ngay lập tức gỡ bỏ nội dung thông tin được yêu cầu. Tuy nhiên, cách giải thích này chỉ mang ý nghĩa học thuật và cũng chưa có tiêu chí định lượng để xác định chuẩn mực pháp lý[9]. Mặt khác, cũng chưa phù hợp với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Cụ thể, theo quy định tại Điều 73 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì quyết định xử phạt vi phạm hành chính sẽ phải được chấp hành trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Đây là mốc thời gian tối thiểu để người có thẩm quyền buộc chủ thể vi phạm phải chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả. Do đó, biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ ngay” quy định trong Nghị định số 119/2020/NĐ-CP thực chất đã “tự ý rút ngắn” thời hạn thi hành biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).

Thứ hai, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP chưa hướng dẫn cụ thể để thi hành biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp” đối với các vi phạm hành chính về báo chí

Trong các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP có bao gồm biện pháp “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính”. Theo đó, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải nộp lại số lợi bất hợp pháp bao gồm tiền, tài sản, giấy tờ và vật có giá có được từ vi phạm hành chính mà cá nhân, tổ chức đó đã thực hiện để sung vào ngân sách nhà nước hoặc hoàn trả cho đối tượng bị chiếm đoạt. Nếu cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không tự nguyện thực hiện thì bị cưỡng chế thực hiện.

Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định rất nhiều vi phạm bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính như: Cung cấp dịch vụ phát thanh, truyền hình trả tiền mà không có giấy phép; hành vi hoạt động xuất bản khi chưa được cấp giấy phép thành lập nhà xuất bản; liên kết xuất bản, tái bản tác phẩm, tài liệu nhưng không có văn bản hợp pháp chứng minh đã được sự chấp thuận của chủ sở hữu quyền tác giả đối với từng tên xuất bản phẩm… Tuy nhiên, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP lại không có quy định cụ thể về cách tính số lợi bất hợp pháp dẫn đến khó khăn cho việc triển khai thực hiện. Điều này làm cho việc áp dụng biện pháp này khó khăn, gây lúng túng cho người có thẩm quyền xử phạt[10].

Thứ ba, một số vi phạm hành chính làm phát sinh số lợi bất hợp pháp nhưng Nghị định số 119/2020/NĐ-CP lại “bỏ quên” việc áp dụng biện pháp “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính”

Biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính được áp dụng với mục đích là thu lại số lợi bất hợp pháp để sung vào ngân sách nhà nước hoặc hoàn trả cho đối tượng bị chiếm đoạt, từ đó bảo đảm mọi hậu quả do vi phạm hành chính gây ra phải được khắc phục[11]. Biện pháp này đánh vào chính mục đích của người vi phạm là mong muốn đạt được lợi ích nhất định thông qua hành vi trái pháp luật. Thông qua việc thu lại số lợi bất hợp pháp, hiệu quả giáo dục, răn đe chủ thể vi phạm và những chủ thể có ý định vi phạm hành chính được tăng cường. Như vậy, có thể khẳng định việc áp dụng biện pháp này để khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra là điều cần thiết.

Tuy nhiên, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP lại “bỏ quên” việc áp dụng biện pháp này với một số vi phạm hành chính, mặc dù vi phạm đó làm phát sinh số lợi bất hợp pháp. Cụ thể, điểm a khoản 2 Điều 6 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định đối với hành vi “mạo danh nhà báo, phóng viên để hoạt động báo chí” sẽ chỉ phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng mà không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp. Ví dụ, người vi phạm mạo danh nhà báo, phóng viên để hoạt động báo chí, làm phát sinh những số lợi nhất định như nhận tiền để “chạy việc”, “chạy đi học”… Nếu chưa đủ dấu hiệu cấu thành tội phạm để truy cứu trách nhiệm hình sự thì chủ thể có thẩm quyền xử phạt chỉ có thể phạt tiền chứ không thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp đối với vi phạm này. Trong trường hợp này, việc xử phạt chỉ mới mang mục đích trừng trị, răn đe chứ chưa khắc phục triệt để các hậu quả do vi phạm hành chính gây ra.

Bất cập trên có thể do nhà làm luật nhận thấy hành vi mạo danh nhà báo, phóng viên để hoạt động báo chí bị xử phạt vi phạm hành chính thì số lợi bất hợp pháp thu được là không lớn, do đó, việc áp dụng hình thức xử phạt phạt tiền (từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng) đã đủ sức răn đe. Tuy nhiên, cần phải có sự phân định rõ ràng giữa bản chất pháp lý của hình thức xử phạt phạt tiền và biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính. Nếu như bản chất pháp lý của biện pháp phạt tiền là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu thì việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính là nhằm khôi phục lại lợi ích hợp pháp bị chính vi phạm hành chính xâm hại.

Tương tự, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP chưa quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính đối với các hành vi có thể làm phát sinh số lợi bất hợp pháp khác như hành vi “hoạt động thông tin, báo chí mà không có giấy phép của Bộ Ngoại giao” quy định tại điểm c khoản 3 Điều 5 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP; hành vi “báo chí nước ngoài, cơ quan đại diện nước ngoài, tổ chức nước ngoài tại Việt Nam thực hiện hoạt động báo chí, hoạt động liên quan đến báo chí không có sự chấp thuận của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam” quy định tại điểm e khoản 3 Điều 5 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP; hành vi “cung cấp kênh chương trình nước ngoài có thu phí bản quyền nội dung cho các đơn vị cung cấp dịch vụ phát thanh, truyền hình trả tiền nhưng không có giấy chứng nhận đăng ký cung cấp kênh chương trình nước ngoài” quy định tại điểm a khoản 3 Điều 18 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP; hành vi “bán, chuyển nhượng, cho thuê, cho mượn giấy phép cung cấp dịch vụ phát thanh, truyền hình dưới mọi hình thức” quy định tại điểm d khoản 4 Điều 17 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP; hành vi “cung cấp trên dịch vụ phát thanh, truyền hình kênh chương trình trong nước mà không có giấy phép sản xuất kênh chương trình trong nước theo quy định” quy định tại điểm a khoản 5 Điều 17 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP.

Thứ tư, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định nhiều biện pháp khắc phục hậu quả nhưng lại không được áp dụng đúng và đủ

Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định khá nhiều biện pháp khắc phục hậu quả (15 biện pháp). Tuy nhiên, các biện pháp này lại không được áp dụng phù hợp với từng vi phạm hành chính. Điều này dẫn đến thực trạng là nhiều vi phạm hành chính lẽ ra phải áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả để khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra nhưng lại không bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng. Cụ thể, đối với hành vi “phát hành sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí không được phép lưu hành hoặc có quyết định thu hồi, tịch thu” thì việc quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí không được phép lưu hành hoặc có quyết định thu hồi, tịch thu” là cần thiết. Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 13 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP chỉ quy định phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng và không áp dụng biện pháp “buộc thu hồi” đối với vi phạm nêu trên. Tương tự, đối với hành vi “thể hiện không đúng chủ quyền quốc gia khi đăng, phát hình ảnh bản đồ Việt Nam” điểm a khoản 4 Điều 20 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP chỉ quy định phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng mà không quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ” là điều không hợp lý...

Mặc dù các biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi” và “buộc gỡ bỏ” đã được quy định tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP nhưng các biện pháp khắc phục hậu quả này lại không được quy định áp dụng với các vi phạm hành chính tương ứng. Bất cập này dẫn đến thực trạng người có thẩm quyền xử phạt “bị trói tay” khi không tìm thấy cơ sở pháp lý vững chắc để buộc người vi phạm gỡ bỏ bài viết hay thu hồi sản phẩm mà phải “để mặc” cho sự tồn tại của các thông tin sai sự thật, không đúng quy định pháp luật.

Thứ năm, Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định áp dụng đồng thời biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí, chương trình phát thanh, truyền hình, xuất bản phẩm vi phạm các quy định của pháp luật” với biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tiêu hủy sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí, chương trình phát thanh, chương trình truyền hình, xuất bản phẩm vi phạm quy định của pháp luật” là không cần thiết

Điểm b khoản 1 Điều 13 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi “bán sản phẩm báo chí nhập khẩu trái phép”. Vi phạm này bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí” đồng thời lại bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tiêu hủy sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí”. Tương tự, điểm a khoản 2 Điều 13 Nghị định số 119/2020/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng đối với hành vi “phát hành sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí không được phép lưu hành hoặc có quyết định thu hồi, tịch thu”. Vi phạm này cũng bị áp dụng đồng thời hai biện pháp khắc phục hậu quả là “buộc thu hồi sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí và buộc tiêu hủy sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí”.

Tuy nhiên, việc áp dụng “song trùng” hai biện pháp khắc phục hậu quả như trên là không cần thiết. Khi áp dụng biện pháp buộc thu hồi thì sản phẩm báo chí, sản phẩm thông tin có tính chất báo chí đã không còn thuộc quyền sở hữu của người vi phạm. Việc “tiêu hủy” có hay không cũng không quan trọng và chỉ là một bước giải quyết sau khi đã áp dụng biện pháp “buộc thu hồi”. Nói cách khác, trong trường hợp này, đã có sự “lãng phí” biện pháp khắc phục hậu quả bởi một khi người có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi” thì không cần đồng thời áp dụng biện pháp “buộc tiêu hủy”[12].

2. Các giải pháp hoàn thiện

Để khắc phục các bất cập trong quy định pháp luật về biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng trong xử phạt vi phạm hành chính về báo chí, tác giả đề xuất một số giải pháp cụ thể như sau:

Thứ nhất, cách quy định các biện pháp khắc phục hậu quả trong Nghị định số 119/2020/NĐ-CP hiện còn tản mạn, không thống nhất. Điều này sẽ gây khó khăn cho chủ thể có thẩm quyền xử phạt trong quá trình tra cứu, tìm kiếm biện pháp khắc phục hậu quả để xử phạt vi phạm hành chính. Do đó, Chính phủ cần tiến hành rà soát, tổng hợp theo hướng liệt kê tất cả các biện pháp khắc phục hậu quả trong cùng một điều luật. Sau đó tùy vào tính chất, mức độ của từng vi phạm hành chính mà quy định biện pháp khắc phục hậu quả phù hợp. Bên cạnh đó, Chính phủ cần xem xét, đánh giá lại tính hợp pháp và hợp lý của biện pháp khắc phục hậu quả “buộc gỡ bỏ ngay” bởi như đã phân tích biện pháp này không phù hợp với quy định tại Điều 73 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Mặt khác, với điều kiện nhân lực, vật lực hạn chế, việc người vi phạm thực hiện ngay tức khắc biện pháp khắc phục hậu quả không phải lúc nào cũng khả thi, dễ dàng[13].

Thứ hai, cần tiến hành rà soát tổng thể tất cả các vi phạm hành chính trong Nghị định số 119/2020/NĐ-CP để từ đó bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính” đối với các vi phạm có làm phát sinh số lợi bất hợp pháp. Đồng thời, cần sửa đổi, bổ sung các biện pháp khắc phục hậu quả khác phù hợp với từng vi phạm hành chính cụ thể. Bổ sung này là cần thiết và tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng trong thực tiễn, góp phần xử lý triệt để, hiệu quả các vi phạm và khắc phục mọi hậu quả xấu do vi phạm gây ra.

Thứ ba, về lý luận lẫn thực tiễn, một quy phạm nội dung sẽ không thể tự mình đi vào cuộc sống nếu thiếu sự “dẫn đường” của các quy phạm thủ tục[14]. Vì vậy, Chính phủ cần bổ sung hướng dẫn cách xác định số lợi bất hợp pháp một cách rõ ràng, cụ thể, từ đó làm cơ sở cho việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này trên thực tế.

Thứ tư, một nghị định của Chính phủ bên cạnh việc tuân thủ tính hợp pháp còn phải tuân thủ các yêu cầu về tính hợp lý. Việc áp dụng đồng thời hai biện pháp khắc phục hậu quả có bản chất pháp lý như nhau cho cùng một vi phạm hành chính nêu trên ít nhiều thể hiện sự hạn chế trong kỹ thuật lập pháp. Do đó, cơ quan có thẩm quyền cần rà soát, loại bỏ các điều luật quy định áp dụng đồng thời hai biện pháp này để khắc phục tình trạng “thừa chế tài” như cách quy định hiện nay.

Cao Ngọc Anh Thi
Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh