Tóm tắt: Bài viết phân tích những điểm tiến bộ của Luật Tố cáo năm 2018 trong việc ghi nhận và bảo vệ quyền con người trong tố cáo.

Abstract: The paper analyzes progressive points of the 2018 Denunciation Law in acknowledging and protecting human rights in denunciations.

1. Luật Tố cáo năm 2018 ghi nhận “tố cáo” là quyền con người

Luật Tố cáo năm 2011 được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11/11/2011, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012. Sau 06 năm triển khai thi hành, Luật Tố cáo năm 2011 đã chứng tỏ những giá trị nhất định trong việc đảm bảo quyền tố cáo của công dân, góp phần hoàn thiện khung pháp lý về vấn đề này. Tuy nhiên, trước những đòi hỏi từ thực tiễn, Luật Tố cáo năm 2011 đã bộc lộ những hạn chế cần phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung. Do vậy, ngày 12/6/2018, Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 5 đã thông qua Luật Tố cáo mới thay thế cho Luật Tố cáo năm 2011. Một trong những điểm mới rất tiến bộ của Luật Tố cáo năm 2018 so với Luật Tố cáo năm 2011 là đã nâng quyền tố cáo từ quyền công dân lên một tầm mới là quyền con người.

Khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 quy định “tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Quy định này cho thấy, Luật Tố cáo năm 2011 quy định “tố cáo” là đặc quyền dành riêng cho công dân, tức là những ai mang quốc tịch Việt Nam[1]. Điều này được tái khẳng định qua quy định “người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố cáo”[2]. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 3 Luật Tố cáo năm 2011 lại quy định “việc tố cáo của cá nhân nước ngoài đang cư trú tại Việt Nam và giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”. Phân tích kỹ quy định này có thể thấy, Luật Tố cáo năm 2011 đã gián tiếp thừa nhận “cá nhân nước ngoài đang cư trú tại Việt Nam” cũng có quyền tố cáo.

Như vậy, tự thân Luật Tố cáo năm 2011 đã mâu thuẫn khi các điều khoản có sự quy định khác nhau về quyền tố cáo. Điều này hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đó là “bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”[3]. Đồng thời, cách quy định về quyền tố cáo chỉ thuộc về công dân như quy định tại khoản 1, khoản 4 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 đã vô tình làm giảm ý nghĩa của việc tố cáo bởi mục đích của tố cáo là “báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức” nên không chỉ có công dân mà những cá nhân khác cũng có thể thực hiện quyền này. Bên cạnh đó, việc giới hạn quyền tố cáo chỉ thuộc về công dân Việt Nam trong Luật Tố cáo năm 2011 cũng làm giảm hiệu quả của việc đấu tranh, phòng chống vi phạm pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân bởi người nước ngoài, người không quốc tịch cư trú và làm việc tại Việt Nam dù biết được hành vi vi phạm pháp luật cũng không thể thực hiện việc tố cáo vì không được Luật Tố cáo năm 2011 quy định.

Khắc phục bất cập này, Luật Tố cáo năm 2018 đã thể hiện sự đột phá khi “mạnh dạn” ghi nhận quyền tố cáo không chỉ dành riêng cho công dân mà thuộc về mọi người. Cụ thể, khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018 quy định “tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Bên cạnh đó, Luật Tố cáo năm 2018 cũng đã mở rộng đối tượng “người tố cáo” so với Luật Tố cáo năm 2011 qua quy định “người tố cáo là cá nhân thực hiện việc tố cáo”[4]. Như vậy, theo quy định của Luật Tố cáo năm 2018 thì “cá nhân” có thể thực hiện quyền tố cáo tại Việt Nam bao gồm công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không có quốc tịch[5]. Điều này cho thấy sự đột phá của Luật Tố cáo năm 2018 khi nâng “quyền tố cáo” từ quyền hiến định dành cho công dân Việt Nam lên thành quyền con người. Điểm mới này của Luật Tố cáo năm 2018 cũng là sự cụ thể hóa điểm tiến bộ của Hiến pháp năm 2013 khi ghi nhận quyền tố cáo là quyền con người chứ không chỉ là quyền công dân qua quy định “mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”[6].

2. Luật Tố cáo năm 2018 cụ thể hóa quy định về bảo vệ người tố cáo

Một trong những vấn đề rất quan trọng liên quan đến quyền con người được ghi nhận trong Luật Tố cáo năm 2011 và Luật Tố cáo năm 2018 là vấn đề bảo vệ người tố cáo. Luật Tố cáo năm 2011 quy định về bảo vệ người tố cáo tại Chương 5 từ Điều 34 đến Điều 40. Tuy nhiên, các quy định về bảo vệ người tố cáo khó thực hiện, chưa tạo ra cơ chế pháp lý đầy đủ để bảo vệ người tố cáo một cách hiệu quả và thực chất. Do vậy, cần có các quy định pháp luật cụ thể, chi tiết nhằm bảo vệ kịp thời, hiệu quả người tố cáo và người thân thích của người tố cáo. Luật Tố cáo năm 2018 quy định về bảo vệ người tố cáo tại Chương 6 từ Điều 47 đến Điều 58. So với Luật Tố cáo năm 2011 thì Luật Tố cáo năm 2018 đã bổ sung những quy định quan trọng thể hiện sự tiến bộ trong việc bảo vệ người tố cáo, nâng cao hiệu quả bảo vệ người tố cáo trên thực tế, thể hiện qua các điểm sau:

Thứ nhất, Luật Tố cáo năm 2018 đã quy định rõ đối tượng được bảo vệ

Luật Tố cáo năm 2011 quy định đối tượng bảo vệ gồm có: (i) Người tố cáo và (ii) Người thân thích của người tố cáo[7]. Mặc dù có quy định về đối tượng bảo vệ, tuy nhiên, cách quy định của Luật Tố cáo năm 2011 còn chưa cụ thể khi không giải thích rõ “người thân thích của người tố cáo” là những đối tượng nào, từ đó gây ra nhiều khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc xác định đối tượng được bảo vệ. Khắc phục bất cập này, Luật Tố cáo năm 2018 đã quy định rất rõ các đối tượng được bảo vệ gồm: (i) Người tố cáo và (ii) Vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo[8]. Như vậy, có thể thấy rằng, Luật Tố cáo năm 2018 đã giải thích rõ đối tượng “người thân thích của người tố cáo” thuộc đối tượng bảo vệ trong Luật Tố cáo năm 2011 gồm “vợ, chồng, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi của người tố cáo”. Quy định cụ thể và rõ ràng như vậy sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc xác định đối tượng bảo vệ cũng như triển khai các biện pháp bảo vệ phù hợp.

Thứ hai, Luật Tố cáo năm 2018 đã quy định rõ cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ

Một trong những “thiếu sót” của Luật Tố cáo năm 2011 là không quy định cụ thể cơ quan có thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo vệ, dẫn đến người được bảo vệ không xác định được cơ quan có thẩm quyền bảo vệ để đề nghị thực hiện việc bảo vệ, đồng thời cơ quan có thẩm quyền bảo vệ cũng không xác định được đối tượng và phạm vi bảo vệ của mình, từ đó làm giảm hiệu quả của việc bảo vệ. Để khắc phục điều này, Luật Tố cáo năm 2018 đã bổ sung quy định về các cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp bảo vệ để xác định rõ chủ thể có thẩm quyền cũng như phạm vi bảo vệ của từng chủ thể đó (Điều 49 Luật Tố cáo năm 2018).

Thứ ba, Luật Tố cáo năm 2018 quy định cụ thể trình tự, thủ tục bảo vệ

Để việc triển khai thực hiện các biện pháp bảo vệ được thống nhất, Luật Tố cáo năm 2018 đã bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục bảo vệ (các điều 50, 51 và 52). Đây là quy định mới so với Luật Tố cáo năm 2011 khi đạo luật này không có quy định về trình tự, thủ tục yêu cầu cũng như triển khai thực hiện các biện pháp bảo vệ.

Thứ tư, Luật Tố cáo năm 2018 quy định chi tiết các biện pháp bảo vệ

Luật Tố cáo năm 2011 quy định các biện pháp bảo vệ người tố cáo và người thân thích của họ gồm: Bảo vệ bí mật thông tin về người tố cáo; bảo vệ người tố cáo tại nơi công tác, làm việc; bảo vệ người tố cáo tại nơi cư trú và bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo[9]. Luật Tố cáo năm 2018 tiếp tục kế thừa quy định về 03 biện pháp[10] bảo vệ đối với đối tượng được bảo vệ trong Luật Tố cáo năm 2011, đồng thời có sự bổ sung các giải pháp bảo vệ trong từng biện pháp, cụ thể:

Đối với biện pháp bảo vệ bí mật thông tin: Luật Tố cáo năm 2018 bổ sung nội dung: (i) Lược bỏ họ tên, địa chỉ, bút tích, các thông tin cá nhân khác của người tố cáo ra khỏi đơn tố cáo và các tài liệu, chứng cứ kèm theo để quản lý theo chế độ mật khi giao cơ quan, tổ chức, cá nhân xác minh nội dung tố cáo; (ii) Bố trí thời gian, địa điểm, lựa chọn phương thức làm việc phù hợp để bảo vệ bí mật thông tin cho người tố cáo khi làm việc trực tiếp với người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan[11].

Đối với biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm: Luật Tố cáo năm 2018 đã có sự tách bạch các biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm của 02 nhóm đối tượng: (i) Người được bảo vệ là cán bộ, công chức, viên chức và (ii) Người được bảo vệ là người làm việc theo hợp đồng lao động. Trong đó, các biện pháp bảo vệ đối với người được bảo vệ là cán bộ, công chức, viên chức kế thừa các biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm tại Luật Tố cáo năm 2011[12]. Đồng thời, Luật Tố cáo năm 2018 đã bổ sung các biện pháp bảo vệ vị trí công tác, việc làm đối với người được bảo vệ là người làm việc theo hợp đồng lao động gồm các biện pháp: (i) Yêu cầu người sử dụng lao động chấm dứt hành vi vi phạm; khôi phục vị trí việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người được bảo vệ; (ii) Xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật[13].

Đối với biện pháp bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm: Luật Tố cáo năm 2018 bổ sung các giải pháp mới gồm: (i) Đưa người được bảo vệ đến nơi an toàn và (ii) Yêu cầu người có hành vi xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm của người được bảo vệ chấm dứt hành vi vi phạm[14].

3. Luật Tố cáo năm 2018 có những quy định bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người bị tố cáo

Bên cạnh quy định vấn đề bảo vệ người tố cáo và người thân thích của họ, Luật Tố cáo năm 2018 còn thể hiện tính nhân văn qua việc kế thừa và bổ sung các quy định mới nhằm bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo.

Thứ nhất, Luật Tố cáo năm 2018 tiếp tục kế thừa Luật Tố cáo năm 2011 khi quy định nguyên tắc giải quyết tố cáo “việc giải quyết tố cáo phải bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo trong quá trình giải quyết tố cáo”[15]. Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo, tức là có hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ hoặc có hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Mặc dù người bị tố cáo có thể là người có hành vi vi phạm pháp luật và có thể bị áp dụng các chế tài pháp lý tương ứng sau khi có kết luận giải quyết tố cáo, tuy nhiên, người bị tố cáo vẫn được pháp luật bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của họ qua việc quy định nguyên tắc nói trên. Đồng thời, quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi tiếp nhận, giải quyết tố cáo có trách nhiệm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo khi chưa có kết luận nội dung tố cáo của người giải quyết tố cáo[16]. Bên cạnh đó, người bị tố cáo còn được Luật Tố cáo năm 2018 quy định rất nhiều quyền trong quá trình giải quyết tố cáo[17]. Điều này thể hiện tính nhân văn và tư tưởng bảo vệ quyền con người của Luật Tố cáo năm 2018.

Thứ hai, Luật Tố cáo năm 2018 quy định một nội dung mới so với Luật Tố cáo năm 2011 đó là quy định về rút tố cáo. Theo đó, người tố cáo có quyền rút toàn bộ nội dung tố cáo hoặc một phần nội dung tố cáo trước khi người giải quyết tố cáo ra kết luận nội dung tố cáo. Việc rút tố cáo phải được thực hiện bằng văn bản. Trường hợp người tố cáo rút một phần nội dung tố cáo thì phần còn lại được tiếp tục giải quyết theo quy định của Luật này; trường hợp người tố cáo rút toàn bộ nội dung tố cáo thì người giải quyết tố cáo ra quyết định đình chỉ việc giải quyết tố cáo. Trường hợp nhiều người cùng tố cáo mà có một hoặc một số người tố cáo rút tố cáo thì tố cáo vẫn tiếp tục được giải quyết theo quy định. Trường hợp người tố cáo rút tố cáo mà người giải quyết tố cáo xét thấy hành vi bị tố cáo có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc có căn cứ xác định việc rút tố cáo do bị đe dọa, mua chuộc hoặc người tố cáo lợi dụng việc tố cáo để vu khống, xúc phạm, gây thiệt hại cho người bị tố cáo thì vụ việc tố cáo vẫn phải được giải quyết. Đồng thời, để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo, Luật Tố cáo năm 2018 quy định người tố cáo rút tố cáo nhưng có căn cứ xác định người tố cáo lợi dụng việc tố cáo để vu khống, xúc phạm, gây thiệt hại cho người bị tố cáo thì vẫn phải chịu trách nhiệm về hành vi tố cáo của mình, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật[18].

Thứ ba, khi xử lý kết luận nội dung tố cáo của người giải quyết tố cáo, Luật Tố cáo năm 2018 quy định trường hợp kết luận người bị tố cáo không vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo bị xâm phạm do việc tố cáo không đúng sự thật gây ra; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý người cố ý tố cáo sai sự thật.

4. Kết luận

Việc ghi nhận quyền tố cáo dưới góc độ quyền con người là một điểm tiến bộ vượt bậc của Luật Tố cáo năm 2018, thể hiện sự phát triển và hội nhập trong tư duy lập pháp của các nhà làm luật. Qua những nội dung đã phân tích, có thể thấy, Luật Tố cáo năm 2018 đã xây dựng được khung pháp lý khá đầy đủ trong việc ghi nhận và bảo vệ quyền con người trong tố cáo, thực hiện mục tiêu phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; đồng thời, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức có liên quan đến việc tố cáo và giải quyết tố cáo.

ThS. Nguyễn Nhật Khanh

Nguyễn Thị Kim Duyên

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh