Tóm tắt: Bài viết phân tích, đánh giá những vướng mắc, bất cập của cơ chế, chính sách, pháp luật về kinh tế ban đêm theo Quyết định số 1129/QĐ-TTg ngày 27/7/2020 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án phát triển kinh tế ban đêm ở Việt Nam trên cơ sở nghiên cứu thực tiễn triển khai tại một số địa phương, từ đó kiến nghị những giải pháp hoàn thiện pháp luật phù hợp.

Abstract: The article analyzes and evaluates the problems and shortcomings of mechanisms, policies and laws on the night-time economy according to the Prime Minister's Decision No. 1129/QD-TTg dated July 27, 2020 approving the Project of night-time economy development in Vietnam based on practical research and implementation in some localities, thereby proposing solutions to improve the law.

Ngày 27/7/2020, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1129/QĐ-TTg phê duyệt Đề án phát triển kinh tế ban đêm ở Việt Nam (Quyết định số 1129/QĐ-TTg) với mục tiêu: “Khai thác tiềm năng phát triển kinh tế ban đêm nhằm tận dụng tối đa cơ hội phát triển kinh tế mới, nâng cao thu nhập và đời sống của người dân; đồng thời hạn chế những rủi ro, tác động tiêu cực đối với công tác đảm bảo an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội”. Đề án xác định, chính quyền cấp tỉnh được chủ động nghiên cứu xây dựng và thực hiện Chương trình/kế hoạch cũng như các giải pháp thúc đẩy kinh tế ban đêm (KTBĐ) theo thẩm quyền và đề xuất sáng kiến phát triển KTBĐ với cấp có thẩm quyền (nếu vượt quá thẩm quyền của địa phương). Trên cơ sở Quyết định số 1129/QĐ-TTg, nhiều địa phương trên cả nước đã ban hành hoặc đang xây dựng chính sách phát triển KTBĐ[2].

1. Chính sách phát triển kinh tế ban đêm tại một số địa phương ở Việt Nam hiện nay

1.1. Thành phố Hà Nội

Hà Nội là một trong những địa phương có những hoạt động kinh tế về đêm sôi động và nổi bật nhất cả nước; tiêu biểu là sự hình thành và phát triển của tuyến phố đi bộ Hồ Gươm, các hoạt động du lịch văn hóa tại khu vực phố cổ, phố ẩm thực Tạ Hiện, Tống Duy Tân… thu hút sự quan tâm đặc biệt của khách du lịch quốc tế. Có thể thấy, KTBĐ không phải là một vấn đề mới ở Thủ đô mà nó đã tồn tại và phát triển theo từng khu vực, từng cụm phố với các loại hình dịch vụ, hoạt động vui chơi, giải trí, du lịch khác nhau. Tuy nhiên, Thành phố Hà Nội chưa có một chính sách chung cho việc phát triển KTBĐ trong toàn thành phố, mà mới chỉ có các văn bản chỉ đạo giao Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội phối hợp với các cơ quan có liên quan dự thảo văn bản của Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội để chỉ đạo triển khai, nghiên cứu, xây dựng mô hình phát triển KTBĐ[3].

Ở cấp huyện, quận Hoàn Kiếm - một đơn vị hành chính của Thủ đô - đã ban hành và tổ chức thực hiện Đề án số 11-ĐA/QU ngày 01/11/2021 của Ban Thường vụ Quận ủy về phát triển KTBĐ trên địa bàn quận Hoàn Kiếm[4] và Kế hoạch số 248/KH-UBND ngày 23/11/2021 của Ủy ban nhân dân quận Hoàn Kiếm tập trung vào một số nội dung cơ bản, gồm: (i) Phát triển các không gian tạo động lực cho phát triển KTBĐ; (ii) Định hướng các lĩnh vực dịch vụ chủ yếu của KTBĐ, các hoạt động du lịch văn hóa, các hoạt động vận tải hành khách, giao thông tĩnh; (iii) Về thời gian: Các hoạt động kinh doanh dịch vụ KTBĐ không bị giới hạn thời gian hoạt động vào tất cả các ngày trong tuần, trừ một số ngành nghề kinh doanh có quy định về thời gian hoạt động theo quy định của pháp luật; các hoạt động ngoài trời tổ chức đến 24h00, các điểm di tích, di sản phục vụ du lịch mở cửa đến 22h00.

1.2. Thành phố Đà Nẵng

Thành phố Đà Nẵng là địa phương có tiền năng lớn về phát triển KTBĐ với nhiều sản phẩm du lịch, dịch vụ, các hoạt động về đêm tiêu biểu, thu hút khách du lịch như: Khu phố du lịch An Thượng, chợ đêm Sơn Trà, Sun World Danang Wonders… Bên cạnh đó, hệ thống cơ sở lưu trú, khu vui chơi có thưởng dành cho người nước ngoài hoạt động 24/24h (One Opera, Crowne Plaza…), hệ thống nhà hàng, cơ sở dịch vụ ăn uống, phố ẩm thực, quán bar, pub (ngoài cơ sở lưu trú) khá phát triển. Ngày 28/9/2020, Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng ban hành Quyết định số 3613/QĐ-UBND phê duyệt Đề án phát triển kinh tế ban đêm tại thành phố Đà Nẵng (Quyết định số 3613). Đề án này tập trung chủ yếu vào lĩnh vực cốt lõi là dịch vụ văn hóa, vui chơi giải trí, dịch vụ ăn uống, dịch vụ mua sắm và du lịch diễn ra từ 06 giờ tối hôm trước đến 06 giờ sáng hôm sau. Theo lộ trình, định hướng phát triển KTBĐ tại Thành phố Đà Nẵng sẽ gồm 03 giai đoạn: Ở giai đoạn thí điểm, thành phố sẽ khảo sát, chọn lọc, tổ chức khai thác các khu vực, dịch vụ phục vụ KTBĐ sẵn có trên nguyên tắc bảo đảm mỹ quan, an ninh trật tự, vệ sinh môi trường, đời sống của người dân; Giai đoạn 2 hoàn thành định hướng phát triển, kêu gọi đầu tư và triển khai các dự án; Giai đoạn 3 đưa vào hoạt động các dự án, các tổ hợp giải trí ban đêm…

Ngày 24/12/2021, Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng ban hành Quyết định số 4194/QĐ-UBND (Quyết định số 4194) về việc ban hành Đề án “Tổ chức các sự kiện, lễ hội văn hóa đặc sắc hằng năm, gắn với thiết lập chuỗi sự kiện, văn hóa lễ hội về đêm của thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2022 - 2026” hướng tới việc quy hoạch, định hướng, nâng cấp những sự kiện; lựa chọn, đề xuất giải pháp xây dựng một số lễ hội, sự kiện văn hóa - thể thao mang tính tiêu biểu, khác biệt nhằm tạo nên những sản phẩm, sự kiện mới, đặc sắc, mang thương hiệu riêng của thành phố; kết nối vào các hoạt động KTBĐ. Đề án xác định 04 nhóm hoạt động/dịch vụ đặc trưng (hoạt động văn hóa, vui chơi, giải trí; dịch vụ ăn uống; mua sắm và tham quan du lịch ban đêm) phân bố theo không gian và liên thông với các địa điểm tạo thành chuỗi các hoạt động có nét đặc trưng riêng như không gian vũ hội, ẩm thực, thể thao, văn hóa - nghệ thuật...

1.3. Thành phố Hồ Chí Minh

Thành phố Hồ Chí Minh được đánh giá là “thành phố không ngủ” với sự hình thành và phát triển các khu phố kinh doanh về đêm như: Phố Nguyễn Thượng Hiền (Quận 3), khu Phan Xích Long, phố Người Hoa (Quận 5), đặc biệt là phố đi bộ Bùi Viện (Quận 1)... Từ năm 2016, Ủy ban nhân dân Quận 1 đã xây dựng Đề án tuyến phố đi bộ Bùi Viện để đưa khu vực này trở thành điểm đến hấp dẫn cho du khách trong và ngoài nước tham quan, lưu trú. Trong chiến lược phát triển du lịch Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2030, thì sản phẩm du lịch về đêm được xác định là nhóm tạo nên sự khác biệt của Thành phố.

Tính đến thời điểm hiện tại, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã giao Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các đơn vị nghiên cứu nội dung Quyết định số 1129/QĐ-TTg của Thủ tướng để tham mưu[5]. Sở Kế hoạch và Đầu tư đã xây dựng dự thảo Kế hoạch phát triển kinh tế ban đêm trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh và báo cáo Ủy ban nhân dân Thành phố đề nghị giao cho Viện Nghiên cứu phát triển Thành phố làm cơ quan đầu mối tham mưu bởi yêu cầu nghiên cứu chuyên sâu để xác định định hướng mô hình phát triển kinh tế đêm của Thành phố[6]. Như vậy đến thời điểm hiện nay, Thành phố Hồ Chí Minh chưa có kế hoạch phát triển KTBĐ trên phạm vi toàn Thành phố, song đã có 21 quận, huyện và thành phố Thủ Đức ban hành hoặc đang xây dựng kế hoạch xúc tiến triển khai các hoạt động phục hồi kinh tế, trong đó có đề cập phát triển dịch vụ KTBĐ[7].

2. Bình luận về chính sách phát triển kinh tế ban đêm của địa phương

Quyết định số 1129/QĐ-TTg là cơ sở pháp lý quan trọng cho chính quyền các địa phương ban hành và triển khai chính sách phát triển KTBĐ phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Trên cơ sở nghiên cứu chính sách, định hướng và những giải pháp do các địa phương đề ra, nhóm tác giả có nhận xét như sau:

Thứ nhất, thẩm quyền ban hành và nội dung chính sách phát triển KTBĐ ở mỗi địa phương rất khác nhau.

Về thẩm quyền ban hành chính sách, có thể thấy giữa các địa phương có sự khác biệt nhất định. Quyết định số 1129/QĐ-TTg giao chính quyền tỉnh/thành phố được chủ động nghiên cứu xây dựng và thực hiện Chương trình/kế hoạch cũng như các giải pháp thúc đẩy KTBĐ là hợp lý. Có địa phương ban hành kế hoạch/đề án phát triển KTBĐ ở quy mô cấp tỉnh nhưng cũng có địa phương chưa ban hành chính sách phát triển KTBĐ ở cấp tỉnh mà lại do chính quyền cấp huyện chủ động ban hành. Cá biệt, có chính sách phát triển KTBĐ lại do đảng ủy quận ban hành, ủy ban nhân dân quận triển khai thực hiện (quận Hoàn Kiếm, Thành phố Hà Nội). Việc chính quyền cấp huyện ban hành và thực hiện chính sách thúc đẩy KTBĐ khi chưa có chính sách chung của cấp tỉnh mặc dù tạo ra sự chủ động nhưng phần nào cũng sẽ bị giới hạn về việc hoạch định ra những mục tiêu có tính chất chiến lược hay bản sắc chung của một tỉnh/thành phố, có khả năng dẫn tới sự “tự phát”, thiếu đồng đều và giao thoa về nội dung chính sách hoặc các giải pháp đề xuất không thực sự triệt để (đặc biệt là các giải pháp pháp lý).

Thứ hai, một số vướng mắc, bất cập và giải pháp tháo gỡ về chính sách, pháp luật do các địa phương đề xuất chưa phù hợp với Quyết định số 1129/QĐ-TTg hoặc các quy định pháp luật hiện hành, cụ thể:

- Thời gian hoạt động của một số loại hình dịch vụ giải trí (karaoke, vũ trường, trò chơi điện tử…) bị giới hạn về thời gian theo quy định của pháp luật hiện hành[8] dẫn đến không thống nhất với kiến nghị của địa phương cho phép kéo dài theo hướng không giới hạn thời gian của các hoạt động nêu trên. Mặt khác, Quyết định số 1129/QĐ-TTg chỉ cho phép thí điểm kéo dài thời gian tổ chức các hoạt động dịch vụ ban đêm đến 06 giờ sáng hôm sau tại một số điểm, khu du lịch[9], sau khi đánh giá, hoàn thiện mô hình thì mới nhân rộng ra các địa phương khác. Quyết định số 1129/QĐ-TTg (không phải là văn bản quy phạm pháp luật) cũng không thể thay thế quy định tại các nghị định của Chính phủ[10].

- Không có một cơ quan hay bộ phận nào chuyên trách của địa phương quản lý hoạt động KTBĐ dẫn tới việc quản lý các hoạt động này tương tự như các hoạt động diễn ra vào ban ngày. Các địa phương cũng chỉ dừng lại ở việc kiến nghị bổ sung nhân sự, nhân lực mà chưa đề cập sâu đến mô hình quản lý. Việc hình thành một bộ phận chuyên trách đặt trong bối cảnh tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo chủ trương của Đảng hiện nay không phải là vấn đề dễ dàng. Mặt khác, việc thành lập bộ phận/tổ chức chuyên trách này (nếu có trong thực tế) có liên quan mật thiết đến tính thống nhất, đồng bộ với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), các quy định về thành lập, tổ chức các cơ quan, đơn vị sự nghiệp… Có thể nói, đây là một vấn đề chưa có tiền lệ ngay cả với những địa phương được áp dụng cơ chế, chính sách đặc thù liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị và đội ngũ cán bộ, công chức như Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh[11].

- Những đề án/kế hoạch của địa phương thường chung chung, chưa cụ thể dẫn tới chưa có phương hướng kiến nghị xử lý triệt để do không rõ thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung chính sách là chủ thể nào (trung ương hay địa phương) hoặc không rõ các chính sách, văn bản pháp luật nào có vướng mắc, vướng mắc đó là những gì và cần phải sửa đổi theo hướng nào[12]. Thậm chí, có những kiến nghị không phù hợp về thẩm quyền: “Quận kiến nghị Thành phố chỉ đạo các Sở, ngành triển khai các chính sách khuyến khích, ưu đãi các doanh nghiệp, hộ kinh doanh tham gia hoạt động kinh tế ban đêm (ưu đãi thuế (thuộc thẩm quyền của Quốc hội[13]), kinh phí, dịch vụ công cộng…)” (quận Hoàn Kiếm).

Thứ ba, còn nhiều vấn đề pháp lý vướng mắc, bất cập trong việc phát triển KTBĐ chưa được địa phương nhận diện để có kiến nghị rà soát, sửa đổi, cụ thể:

- Nghị định số 02/2003/NĐ-CP ngày 14/01/2003 của Chính phủ về phát triển và quản lý chợ không có quy định về chợ đêm. Hiện nay, văn bản quy phạm pháp luật này đang được Bộ Công thương dự kiến tham mưu Chính phủ ban hành hoặc dự thảo ban hành theo thẩm quyền song còn rất nhiều vấn đề tồn tại trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nêu trên cần được các địa phương kiến nghị hoàn thiện một cách cụ thể[14].

- Liên quan đến vấn đề phát triển dịch vụ ăn uống, khu phố ẩm thực cần phát triển lực lượng chuyên quản về an toàn thực phẩm để quản lý và kiểm soát các rủi ro nhưng hiện đang là những tổ chức, bộ máy có tính chất thí điểm: Ban Quản lý an toàn thực phẩm hay thanh tra an toàn thực phẩm theo chủ trương của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ cho một số các địa phương (Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh…).

- Điều kiện đối với hoạt động biểu diễn nghệ thuật, các chương trình, dự án âm nhạc tại thành phố lớn, các điểm du lịch hiện nay đang trở thành một xu thế được gọi là “du lịch âm nhạc”[15] song các quy định tại Nghị định số 144/2020/NĐ-CP ngày 14/12/2020 của Chính phủ quy định về hoạt động nghệ thuật biểu diễn vẫn còn nhiều bất cập[16]. Ngoài ra, quy định về các hoạt động đặc trưng của KTBĐ như karaoke, vũ trường, casino hay vấn đề kinh doanh rượu cũng gặp phải những vướng mắc liên quan đến điều kiện đầu tư, kinh doanh và thủ tục hành chính còn rườm rà, phức tạp[17].

3. Kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật phát triển kinh tế ban đêm ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, đối với nhóm các quy định về điều kiện thời gian hoạt động, điều kiện kinh doanh: Sửa đổi các quy định về thời gian hoạt động đối với các hoạt động karaoke, vũ trường, dịch vụ ăn uống, trò chơi điện tử tại Nghị định số 54/2019/NĐ-CP ngày 19/6/2019 của Chính phủ quy định về kinh doanh dịch vụ karaoke, dịch vụ vũ trường, Nghị định số 103/2009/NĐ-CP ngày 06/11/2009 của Chính phủ ban hành Quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng theo hướng không khống chế về thời gian hoạt động; sửa đổi các quy định về điều kiện kinh doanh đối với hoạt động nghệ thuật biểu diễn tại Nghị định số 144/2020/NĐ-CP theo hướng bãi bỏ thủ tục thông báo đối với chương trình không bán vé (vì thực tế quy định này là không cần thiết hoặc các cơ sở kinh doanh có thể “lách” bằng cách tăng thu dịch vụ đồ ăn, uống) chuyển sang hậu kiểm; nghiên cứu sửa đổi điều kiện về giải ngân vốn đối với kinh doanh casino và điều kiện về cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư dự án khu du lịch, dịch vụ và vui chơi giải trí tổng hợp; rà soát, sửa đổi các quy định khác về điều kiện đầu tư kinh doanh, thủ tục hành chính không cần thiết có nguy cơ ảnh hưởng đến hoạt động của KTBĐ và tạo ra gánh nặng tuân thủ về thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp.

Thứ hai, về nhóm các quy định về ưu đãi thuế, tài chính, tín dụng: Nghiên cứu bổ sung các ưu đãi về thuế đối với các hoạt động KTBĐ theo hướng giảm thuế đối với hàng hóa, dịch vụ kinh doanh và thu nhập phát sinh vào khung giờ được coi là thời gian hoạt động của KTBĐ; có cơ chế hỗ trợ về tín dụng đối với những khoản vay của các cá nhân, tổ chức tham gia kinh doanh các loại hình, dịch vụ phục vụ cho phát triển KTBĐ; địa phương có thể hỗ trợ theo hướng miễn phí sử dụng tạm thời lòng đường, vỉa hè; hỗ trợ giảm hoặc miễn phí thu gom và xử lý rác thải.

Thứ ba, về nhóm các quy định về các dịch vụ, sản phẩm du lịch đặc thù liên quan đến KTBĐ: Hoàn thiện quy định các quy định đặc thù về chợ đêm, hoàn thiện quy chế hoạt động của các siêu thị, trung tâm mua sắm bán lẻ theo hướng lược bỏ các quy định can thiệp vào quyền tự do kinh doanh một cách bất hợp lý và bổ sung quy chế đặc thù khi hoạt động về đêm của các cơ sở này để khuyến khích việc mở cửa 24/24h. Đồng thời, cân nhắc thí điểm một cách hạn chế và có kiểm soát chặt chẽ đối với một số dịch vụ trước nay vẫn được xem là “nhạy cảm” về văn hóa và an ninh, trật tự, sức khỏe cộng đồng.

Thứ tư, về nhóm quy định về hoạt động quản lý nhà nước: Sớm ban hành cơ chế để thành lập và ra đời lực lượng cảnh sát du lịch; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Cán bộ, công chức theo hướng cho phép ra đời mô hình cơ quan quản lý nhà nước chuyên biệt về KTBĐ theo kinh nghiệm của một số quốc gia và giao quyền quyết định về vấn đề biên chế cho một số địa phương để chủ động bố trí nhân sự.

Quyết định số 1129/QĐ-TTg không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên khi triển khai trên thực tế sẽ gặp phải những vướng mắc pháp lý thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội hoặc Chính phủ. Do đó, trong bối cảnh chưa thể sửa đổi tổng thể các văn bản luật thì cần ban hành nghị quyết của Quốc hội thí điểm những vấn đề mới trong chính sách phát triển KTBĐ ở Việt Nam. Nghị quyết này không “ôm đồm”, dàn trải hay chi tiết hóa tất cả các vấn đề mà chỉ định hướng những nội dung chung mang tính chất tổng thể để các địa phương có cơ sở thực hiện, đặc biệt là có thể tháo gỡ những vướng mắc về mặt pháp lý tại các văn bản quy phạm pháp luật. Nghị quyết có thể quy định chung về nội hàm khái niệm KTBĐ, khung thời gian hoạt động; quy định về tổ chức chuyên trách và vấn đề biên chế của bộ máy quản lý hoạt động KTBĐ tại địa phương, về tổ chức lực lượng cảnh sát du lịch và giao Chính phủ quy định chi tiết, quy định về vấn đề ưu đãi thuế hoặc lồng ghép vấn đề phát triển KTBĐ trong quy hoạch tổng thể quốc gia, vùng, ngành, tỉnh… hay cả những nội dung thí điểm hạn chế, có kiểm soát được coi là “nhạy cảm”.

TS. Trần Vũ Hải
Trường Đại học Luật Hà Nội
ThS. Nguyễn Sơn Hải
Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp