Chức năng công tố của Viện kiểm sát là chức năng quan trọng trong tố tụng hình sự, thể hiện công quyền của Nhà nước đối với tội phạm và người phạm tội. Thực hiện đúng đắn và hiệu quả chức năng này, cùng với chức năng xét xử của Tòa án, chức năng bào chữa của bên gỡ tội, không chỉ góp phần vào nhiệm vụ phòng ngừa và đấu tranh chống tội phạm, mà còn bảo vệ quyền, lợi ích của công dân, của người tham gia tố tụng hình sự (TTHS), góp phần xây dựng nền tư pháp công khai, dân chủ, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có Viện kiểm sát nhân dân. Các chủ trương về cải cách tư pháp của Đảng được thể hiện trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng qua các kỳ Đại hội[1]. Ngày 28/7/2010, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 79-KL/TW về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, theo đó: “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay”[2]. Đây là những định hướng quan trọng dựa trên kết quả nghiên cứu và tổng kết thi hành một số nghị quyết của Đảng trong lĩnh vực tư pháp. Điều này cho thấy sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đến cải cách tư pháp, trong đó, vị trí, vai trò và chức năng của cơ quan công tố - Viện kiểm sát rất được chú trọng.

Bên cạnh đó, thực tiễn TTHS ghi nhận, Viện kiểm sát có chức năng thực hành quyền công tố và chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp, nhưng Bộ luật Tố tụng hình sự còn thiếu các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát khi thực hành quyền công tố và khi kiểm sát hoạt động tư pháp trong các giai đoạn (khởi tố, truy tố, xét xử), dẫn đến hạn chế sự chủ động của Viện kiểm sát trong đấu tranh phòng, chống tội phạm[3].

Quyền công tố và chức năng của Viện kiểm sát đã thu hút nhiều sự quan tâm, nghiên cứu của các học giả trong và ngoài nước. Các công trình nghiên cứu gắn liền với quá trình cải cách tư pháp và xu hướng nâng cao hiệu lực của cơ quan công tố nói riêng, hiệu quả của hệ thống tư pháp nói chung. Tuy nhiên, công tố chưa được nghiên cứu một cách toàn diện dưới góc độ là chức năng của thiết chế TTHS gắn liền với nền tư pháp hiện đại. Chức năng công tố chưa được nghiên cứu, luận bàn từ góc độ lịch sử hình thành Nhà nước và pháp luật, từ góc độ chức năng luận.

1. Khái quát quan điểm về quyền công tố

Công tố được nhìn dưới hai góc độ chủ yếu là quyền công tố và chức năng (thực hành quyền) công tố. Ở nước ta, thuật ngữ “thực hành quyền công tố” đầu tiên được đưa vào văn bản pháp lý năm 1980[4]. Vấn đề về công tố đã thu hút được nhiều sự quan tâm của các học giả Việt Nam. Có thể nói, từ năm 1960 cho đến nay, có nhiều quan điểm khác nhau về quyền công tố[5], đó là:

Quan điểm thứ nhất đồng nhất khái niệm quyền công tố với hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân (trước khi Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Quan điểm này xuất phát từ chức năng của Viện kiểm sát nhân dân để xem xét quyền công tố. Tất cả các hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật đều là thực hành quyền công tố[6]. Công tố không phải là một chức năng độc lập của Viện kiểm sát, mà chỉ là một quyền năng, một hình thức thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật[7].

Quan điểm thứ hai cho rằng, quyền công tố là quyền của Nhà nước giao cho Viện kiểm sát truy tố người phạm tội ra trước Tòa án, thực hiện sự buộc tội tại phiên tòa[8]. Quan điểm này đã chỉ ra được những đặc điểm về chủ thể và nội dung của quyền công tố.

Quan điểm thứ ba cho rằng, quyền công tố là quyền nhân danh Nhà nước thực hiện việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người phạm tội. Quyền này thuộc về Nhà nước, được Nhà nước giao cho một cơ quan thực hiện để phát hiện tội phạm và truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người phạm tội[9].

Quan điểm thứ tư cho rằng, quyền công tố ở Việt Nam là quyền của Nhà nước giao cho Viện kiểm sát đưa vụ án ra Tòa xét xử để bảo vệ lợi ích Nhà nước, lợi ích chung và bảo vệ lợi ích của công dân được thực hiện trong TTHS, tố tụng dân sự và trong các lĩnh vực tố tụng tư pháp khác[10].

Trên cơ sở khoa học và nhận thức có hạn của mình, tác giả cho rằng, các quan điểm về quyền công tố phân tích ở trên đều có những hạt nhân hợp lý nhất định và gắn liền với bối cảnh phát triển kinh tế, xã hội nói chung, sự phát triển của khoa học pháp lý nói riêng, do vậy, các quan điểm này chưa thực sự thỏa mãn các nhà khoa học về cơ sở lý luận của quyền công tố trong bối cảnh hiện tại. Thật vậy, có quan điểm quá mở rộng phạm vi của quyền công tố (quyền công tố phát sinh trong lĩnh vực TTHS và các lĩnh vực tố tụng khác như tố tụng dân sự, tố tụng hành chính), ngược lại, có quan điểm thu hẹp phạm vi, nội dung của quyền công tố (coi quyền công tố chỉ là quyền đưa vụ án ra xét xử và bảo vệ việc buộc tội tại phiên tòa), cá biệt, có quan điểm không coi quyền công tố là chức năng độc lập của cơ quan công tố (chức năng công tố chỉ là một nội dung của chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật)[11].

Tác giả cho rằng, nguyên nhân của “sự không thỏa mãn” nêu trên xuất phát từ những lý do sau: (i) Trong bối cảnh hiện nay, xu thế hội nhập trong “thế giới phẳng” đã đưa khoa học pháp lý có sự giao thoa mạnh mẽ, các học thuyết về công tố được nghiên cứu, so sánh giữa các quốc gia với truyền thống pháp luật khác nhau; (ii) Các quốc gia đang rất quan tâm đến cải cách tư pháp và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan tố tụng nói chung, cơ quan công tố nói riêng; (iii) Nhiều quốc gia đang đối mặt với tình trạng quá tải của hệ thống tố tụng, do đó, yêu cầu nghiên cứu về chức năng của hệ thống cơ quan này nói chung, chức năng công tố của Viện kiểm sát nói riêng và sự phân định nội dung, phạm vi giữa các chức năng này sẽ góp phần giải quyết tình trạng nêu trên[12].

Do đó, để xây dựng đúng đắn khái niệm về quyền công tố/chức năng công tố cần đảm bảo hai yếu tố sau: (i) Nghiên cứu quyền công tố/chức năng công tố gắn với lịch sử hình thành Nhà nước và pháp luật, lịch sử hình thành quyền công tố, đồng thời gắn với thuyết chức năng luận; (ii) Nghiên cứu quyền công tố/chức năng công tố cần đặt trong bối cảnh và xu hướng phát triển khoa học pháp lý hiện nay.

2. Lịch sử hình thành chức năng công tố

Trước tiên, qua nghiên cứu các công trình về lịch sử hình thành chức năng công tố, có thể khẳng định: “Công tố là nét đặc trưng không thể thiếu của nền hành chính tư pháp hiện đại”[13]. Tuy nhiên, cách hiểu về “công tố” như ngày nay đã trải qua thời gian dài hình thành và phát triển. Trong nhiều thế kỷ trước đây, tội phạm là vấn đề của cá nhân và trách nhiệm giải quyết thuộc về bên bị thiệt hại. Tự giải quyết đối với tội phạm tồn tại dưới nhiều hình thức. Ở thời kỳ La Mã cổ đại và thời gian đầu của thời kỳ trung cổ, trả đũa cá nhân là hình thức chính trong việc xử lý đối với tội phạm. Cuối thời kỳ trung cổ, nhà vua và người đứng đầu bộ lạc đã hạn chế việc sử dụng sự trả đũa cá nhân nhằm hạn chế những chia rẽ gây ra bởi tình trạng “công lý hoang dại” này. Người bị hại trước tiên phải yêu cầu người phạm tội bồi thường và chỉ được “trả đũa” khi bị từ chối[14].

Ở thế kỷ 13, phương thức buộc tội và phiên tòa hình sự thay đổi mạnh mẽ. Kết quả cải cách đưa hệ thống tố tụng ở Anh và các nước Châu Âu lục địa khác (Pháp, Đức, Italia) thành hai hệ thống tố tụng với những nét đặc trưng khác nhau về phương thức xét xử và buộc tội - hay nói rộng hơn, phương thức đạt được chân lý tư pháp. Hệ thống tố tụng của Anh trở thành hệ thống tố tụng tranh tụng, trong khi đó mô hình tố tụng ở các nước châu Âu lục địa đi theo hướng mô hình thẩm vấn. Hơn 06 thế kỷ tiếp theo, Anh gắn bó với chế định tư tố, trong khi đó, các nước châu Âu lục địa chuyển sang mô hình công tố[15]. Tuy vậy, trong nghiên cứu của mình, tác giả Yue Ma khẳng định, “mặc dù chế định tư tố là chủ yếu, nhưng ở Anh vẫn luôn tồn tại các thành tố của công tố”[16].

Khác với Anh, hình thức công tố và phương thức chứng minh tội phạm (hợp lý) ở châu Âu lục địa ra đời chủ yếu bắt nguồn từ sự thay đổi quan niệm tội phạm. Nhà vua bắt đầu quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của việc duy trì trật tự công cộng. Tội phạm không còn được xem là việc cá nhân, mà được coi là hành vi xâm phạm lợi ích công. Cùng với sự thay đổi quan niệm tội phạm, việc buộc tội đối với tội phạm được trao cho “người phát động trả đũa cá nhân” (uncertain initiative private avengers) là không thể chấp nhận. Do đó, các thiết chế chính thống được thiết lập để tiến hành điều tra và thực hiện công tố[17].

Xu hướng này thể hiện rõ ở Pháp - quốc gia có mô hình tố tụng đặc trưng truyền thống của châu Âu lục địa. Trước thế kỷ 12, việc thực hiện phát động buộc tội và buộc tội đối với tội phạm hoàn toàn là “việc cá nhân”. Pháp luật quy định rất chặt chẽ quyền được cáo buộc hình sự cho bên bị thiệt hại. “Sẽ là bất hợp pháp đối với bất kỳ ai nếu theo đuổi việc buộc tội mà không vì chính bản thân họ hoặc con cái họ”[18]. Ở Pháp, chế định công tố viên của nhà vua (Procureur du Roi) tồn tại trong thời gian dài cho đến trước thế kỷ 12. Chức năng của công tố viên của nhà vua là bảo vệ lợi ích của nhà vua, không phải lợi ích công (của toàn xã hội). Cùng với sự phát triển về ý niệm chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ, nhà vua quan tâm nhiều hơn đến việc trấn áp tội phạm. Qua thời gian, do được trao quyền công tố rộng hơn, thiết chế công tố viên của nhà vua đã dần trở thành công tố viên (Ministere Publique). Cho đến hết thế kỷ 16, công tố viên hoàn toàn “độc quyền” kiểm soát đối với việc buộc tội. Chỉ có công tố viên mới có thẩm quyền thực hiện việc buộc tội nhân danh Nhà nước và bảo vệ lợi ích công cộng[19].

Do vậy, nếu như chức năng công tố được nhìn nhận dưới góc độ chức năng luận[20] thì có thể tạm đưa ra nhận định: Chức năng công tố (theo nghĩa nêu trên) không hình thành cùng với sự ra đời của nhà nước. Nếu như quyền công tố là quyền của Nhà nước, ra đời gắn liền với sự ra đời của Nhà nước (tùy từng xã hội và giai đoạn lịch sử nhất định, quyền này được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau với những hình thức đa dạng) thì chức năng công tố ra đời gắn liền với sự trao quyền cho một thiết chế Nhà nước độc lập - cơ quan công tố thay mặt Nhà nước thực hiện việc buộc tội và việc buộc tội này phải vì lợi ích công cộng. Nếu không thỏa mãn hai đặc điểm trên thì không thể gọi là chức năng công tố theo đúng bản chất của nó. Và do đó, ở mỗi quốc gia, sự trao quyền chức năng công tố cho một thiết chế công độc lập có thể khác nhau.

3. Chức năng công tố nhìn từ góc độ thuật ngữ và chức năng luận

Từ góc độ thuật ngữ, chức năng được hiểu theo hai nghĩa, cụ thể: (i) Chức năng là toàn thể những việc thường xuyên mà một đoàn thể, một tổ chức, một cá nhân phải thực hiện vì nhiệm vụ của mình để giữ một vai trò trong xã hội (Ví dụ: Chức năng của các trường sư phạm là đào tạo giáo viên); (ii) Chức năng là vai trò riêng của một vật trong một toàn thể, và nói riêng của một cơ quan ấy là thành phần (Ví dụ: Chức năng của phổi)[21].

Theo khái niệm nêu trên, có thể rút ra hai đặc điểm cơ bản về chức năng như sau: (i) Chức năng luôn được xem xét gắn liền với một chủ thể nhất định; (ii) Chức năng là hoạt động chủ yếu của chủ thể, gắn liền với vai trò của chủ thể đó. Đây sẽ là hai đặc điểm cơ bản mà tác giả vận dụng để xây dựng khái niệm chức năng công tố.

Theo thuyết chức năng luận, khái niệm chức năng (theo nghĩa rộng) bao hàm quan niệm về một cấu trúc (structure) gồm một tập hợp các quan hệ (set of relations) giữa những thực thể đơn vị (unit entities), sự liên tục của cấu trúc được duy trì bởi quá trình đời sống được tạo thành từ những hoạt động của các đơn vị cấu thành[22].

Theo định nghĩa này, “chức năng” là sự đóng góp mà một hoạt động bộ phận tạo ra cho hoạt động tổng thể mà nó làm bộ phận. Quan niệm như thế hàm ý rằng một hệ thống xã hội (cấu trúc xã hội tổng thể của một xã hội cũng như tổng thể những tập quán xã hội mà cấu trúc ấy xuất hiện và dựa vào đó sự tồn tại của nó được liên tục) có một loại thống nhất nào đó mà chúng ta có thể gọi là sự thống nhất chức năng. Chúng ta có thể định nghĩa nó là một điều kiện trong đó toàn thể các bộ phận của hệ thống xã hội cùng hoạt động với một mức độ vừa đủ cho sự hài hòa và sự nhất quán nội tại, tức là không tạo ra những xung đột dai dẳng không giải quyết được cũng như không điều hòa được[23]. Như vậy, khái niệm chức năng này có cách hiểu khá tương đồng với cách hiểu thứ hai từ góc độ ngôn ngữ học như đã phân tích ở trên. Khái niệm chức năng gắn với vai trò của một bộ phận trong tổng thể. Sự vận hành của chức năng bộ phận sẽ góp phần vào hiệu quả của sự vận hành chức năng tổng thể.

Qua nghiên cứu quan điểm khác nhau về khái niệm chức năng và khái niệm quyền công tố, tác giả cho rằng, để xây dựng định nghĩa đúng đắn về chức năng công tố, cần phải đảm bảo các yêu cầu sau: (i) Xây dựng khái niệm chức năng công tố trên cơ sở nội hàm, đặc điểm chung về khái niệm chức năng (từ góc độ thuật ngữ, từ thuyết chức năng luận); (ii) Xây dựng khái niệm chức năng công tố trên cơ sở cách hiểu đúng đắn về quyền công tố[24], đồng thời phải đảm bảo hai yếu tố về lịch sử hình thành và bối cảnh, xu thế phát triển của khoa học pháp lý ở thời điểm hiện tại.

Từ những phân tích nêu trên, tác giả xin đưa ra định nghĩa chức năng công tố như sau: Chức năng công tố là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan công tố (Viện kiểm sát/Viện công tố) do Nhà nước ủy quyền để phát hiện tội phạm, thực hiện việc buộc tội, truy tố người phạm tội ra trước Tòa án và bảo vệ sự buộc tội đó tại phiên tòa, nhằm bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước và của cá nhân.

Chức năng công tố là chức năng hiến định trong tố tụng hình sự, thể hiện công quyền của Nhà nước đối với tội phạm và người phạm tội. Viện kiểm sát là cơ quan duy nhất được trao giữ chức năng công tố. Nghiên cứu lý luận về chức năng công tố có giá trị và ý nghĩa khoa học quan trọng, cụ thể:

Thứ nhất, góp phần hoàn thiện lý luận về chức năng này, đồng thời, thống nhất cách hiểu về chức năng công tố trong TTHS, quan niệm đúng đắn, phù hợp về mối quan hệ giữa chức năng này và các chức năng của chủ thể khác trong TTHS.

Thứ hai, nhận thức đúng đắn lý luận về chức năng công tố sẽ góp phần đánh giá tính đúng đắn trong các quy định về chức năng này, là cơ sở để tiến hành nghiên cứu, so sánh pháp luật thực định về chức năng công tố, qua đó, nghiên cứu, đề xuất các giải pháp phù hợp nâng cao hiệu quả chức năng công tố trong TTHS Việt Nam.

ThS. Đàm Quang Ngọc

Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp