Tóm tắt: Trên cơ sở phân tích, đánh giá những ưu điểm và hạn chế trong việc thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước trong thời gian vừa qua, tác giả đưa ra một số kiến nghị nhằm phát huy tốt hơn vai trò của các cơ quan hiến định độc lập trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước ở Việt Nam.

Abstract: Based on the analysis and evaluation of the advantages and limitations in institutionalizing the provisions of the 2013 Constitution on the National Election Council and State Audit in recent years, the author offers a number of recommendations to better promote the role of independent constitutional agencies in the organization and operation of the state apparatus in Vietnam.

1. Ý nghĩa của việc ghi nhận Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước là những cơ quan hiến định độc lập trong Hiến pháp năm 2013

Thứ nhất, việc ghi nhận các cơ quan Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước là cơ quan hiến định độc lập trong Hiến pháp năm 2013 thể hiện sự đổi mới trong nhận thức về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam

Thuật ngữ “kiểm soát” quyền lực đã được ghi nhận trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011). Từ sự phát triển trong đường lối của Đảng về vấn đề kiểm soát quyền lực nói chung và cơ chế kiểm soát quyền lực nói riêng hình thành tư tưởng nền tảng để Nhà nước kiểm soát quyền lực nhà nước một cách quy mô hơn, toàn diện hơn. Trên cơ sở đó, Hiến pháp năm 2013 đã có những bước đi lớn trong việc đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó đã bổ sung hai cơ quan hiến định độc lập (CQHĐĐL) là Hội đồng bầu cử quốc gia (HĐBCQG) và Kiểm toán nhà nước (KTNN) ở Chương X Hiến pháp. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, chúng ta có loại CQHĐĐL trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, điều đó cho thấy xu hướng ý thức về việc đa dạng hóa cơ chế kiểm soát quyền lực, không chỉ là những cơ quan truyền thống thực hiện việc kiểm soát quyền lực trong quá trình thực hiện chức năng của mình mà còn cần có những cơ quan có chức năng kiểm soát quyền lực mang tính độc lập, chuyên nghiệp.

Thứ hai, việc ghi nhận các cơ quan Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước là cơ quan hiến định độc lập trong Hiến pháp năm 2013 đáp ứng nhu cầu tăng cường, bảo đảm tính hiệu quả trong kiểm soát quyền lực

Sự ra đời của các CQHĐĐL không chỉ thể hiện sự đổi mới trong nhận thức về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước mà còn là nhu cầu từ thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam đang gặp nhiều hạn chế. Sự hạn chế này một phần xuất phát từ đặc thù trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Nguyên tắc thống nhất quyền lực khiến cho các cơ quan giữa các nhánh quyền lực có mối quan hệ chặt chẽ về tổ chức và hoạt động, thiếu tính độc lập, đối trọng cho nên việc kiểm soát lẫn nhau chưa thực sự bảo đảm. Bên cạnh đó, kiểm soát quyền lực nhà nước còn được thực hiện từ phía nhân dân thông qua các quyền như quyền giám sát, quyền phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của Nhà nước; quyền khiếu nại, tố cáo của công dân… Tuy nhiên, việc vận dụng các quyền trên cũng còn gặp nhiều khó khăn trên thực tế. Vì vậy, chúng ta cần phải bổ sung những thiết chế kiểm soát quyền lực với những đặc tính độc lập hơn, chuyên nghiệp hơn và có sự gắn bó với xã hội hơn để bổ trợ cho những cơ chế kiểm soát quyền lực đã có. Theo đó, CQHĐĐL sẽ là sự lựa chọn hiệu quả để bù đắp vào những phần thiếu đó.

Một vấn đề đặt ra là, Hiến pháp năm 2013 đã lựa chọn HĐBCQG và KTNN trong số những loại CQHĐĐL để bổ sung vào bộ máy nhà nước Việt Nam. Hai cơ quan này kiểm soát hai vấn đề lớn của một Nhà nước dân chủ: (i) Kiểm soát bầu cử: Chúng ta đều nhận thức rằng, bầu cử “là trái tim” của dân chủ. Kiểm soát bầu cử chính là làm thế nào để hoạt động bầu cử được khách quan, trung thực, kết quả bầu cử phải phản ánh đúng sự lựa chọn của người dân, từ đó có được những đại biểu thực sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân và trong suốt nhiệm kỳ hoạt động của mình không “sao nhãng” khỏi sứ mệnh cao quý đó. (ii) Kiểm soát quản lý, sử dụng, chi tiêu tài sản công, tài chính công: Lợi ích vật chất là nguyên nhân chính dẫn đến sự tha hóa quyền lực. Do vậy, kiểm soát tài chính công chính là yếu tố quan trọng để ngăn chặn sự lạm quyền. Có như thế, bộ máy nhà nước mới được trong sạch, hạn chế tham ô, tham nhũng, không lãng phí tiền bạc, tài sản của nhân dân. Như vậy, kiểm soát hai lĩnh vực bầu cử và tài chính công có thể coi là mấu chốt của kiểm soát quyền lực nhà nước.

2. Quá trình thể chế hóa các quy định Hiến pháp năm 2013 về cơ quan hiến định độc lập và hiệu quả hoạt động thực tiễn của các cơ quan này

Thứ nhất, về Hội đồng bầu cử quốc gia

Hiến pháp năm 2013 quy định HĐBCQG tại Điều 117. Trên cơ sở nghiên cứu, tìm hiểu thực tiễn về việc thi hành Hiến pháp năm 2013 về HĐBCQG trong thời gian qua, tác giả có thể rút ra một số đánh giá sau:

(i) Về tiến độ xây dựng luật và hình thức quy định HĐBCQG: Sau hơn một năm rưỡi kể từ khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua thì HĐBCQG được thể chế hóa thành luật. Cụ thể là, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân được thông qua ngày 25/6/2015 đã dành một mục riêng từ Điều 12 đến Điều 20 để quy định chi tiết về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động của cơ quan này. Việc HĐBCQG được quy định là một phần nội dung trong Luật cũng có những bình luận khác nhau, trong đó, có quan điểm cho rằng, đây là CQHĐĐL do vậy mà cần phải có văn bản luật riêng để quy định cụ thể cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và hình thức hoạt động, nếu nằm trong một chương mục của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân sẽ không đáp ứng được yêu cầu về quy mô và không phản ánh được vai trò kiểm soát của HĐBCQG đối với hoạt động bầu cử.

(ii) Về nội dung của luật quy định về HĐBCQG: Do chỉ nằm trong một mục của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 nên nội dung luật quy định về HĐBCQG cũng tương đối ngắn gọn. Mặc dù Luật đã tạo khuôn khổ pháp lý để HĐBCQG có thể được thành lập và hoạt động, tuy nhiên, những quy định này vẫn chưa thực sự đáp ứng được vị trí là CQHĐĐL mà Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận cho cơ quan này. Cụ thể:

- Cơ cấu tổ chức của HĐBCQG chưa bảo đảm tính độc lập với các chủ thể tham gia bầu cử. Theo quy định tại khoản 1 Điều 12 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, thành viên của Hội đồng bầu cử gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là đại diện Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và một số cơ quan, tổ chức hữu quan. Không những vậy, Luật cũng không quy định điều kiện làm thành viên HĐBCQG là không được đồng thời là các ứng cử viên trong cuộc bầu cử tới. Như vậy, Luật đã cho phép chủ thể đóng vai trò tổ chức bầu cử cũng là chủ thể có quyền tham gia ứng cử hoặc được giới thiệu ứng cử làm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Quy định này rõ ràng chưa đảm bảo tính khách quan trong hoạt động bầu cử.

- Cơ chế hoạt động của HĐBCQG chưa đảm bảo được vai trò kiểm soát các đại biểu dân cử trong suốt nhiệm kỳ hoạt động. Cần phải nhận thức rằng, sứ mệnh của HĐBCQG không chỉ dừng lại khi cuộc bầu cử kết thúc mà sau đó nhiệm vụ của HĐBCQG còn bảo đảm rằng, các ứng cử viên được lựa chọn phải thực hiện đúng tinh thần, trách nhiệm với những gì đã hứa với nhân dân khi họ trở thành đại biểu dân cử. Bên cạnh đó, với chức năng tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và hướng dẫn bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, HĐBCQG phải có thẩm quyền quyết định về việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong suốt nhiệm kỳ Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, ví dụ như quyết định bầu bổ sung khi khuyết lượng đại biểu theo luật định, xem xét và trình Quốc hội những trường hợp tiến hành thủ tục bãi nhiệm, cho thôi làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội… Thế nhưng, theo quy định hiện hành, HĐBCQG là cơ quan hoạt động lâm thời[1], như vậy thì HĐBCQG sẽ không thể thực hiện được một cách trọn vẹn những nhiệm vụ đề ra, hình ảnh của cơ quan này vẫn tương đối “mờ nhạt” trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước.

Thứ hai, về Kiểm toán nhà nước

Nhận thức về tính độc lập của cơ quan kiểm toán trong tổ chức hoạt động của Nhà nước được phản ánh thông qua việc Quốc hội ban hành Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005, theo đó KTNN không còn nằm trong cơ cấu của Chính phủ mà có vị trí độc lập do Quốc hội thành lập. Đến Hiến pháp năm 2013 thì vị trí độc lập của KTNN không chỉ được luật định mà đã được hiến định tại Điều 118. Kể từ khi được hiến định, thông qua thực tiễn hoạt động của KTNN có thể đúc rút một số đánh giá sau:

(i) Về tiến độ ban hành luật để quy định chi tiết các nội dung của Hiến pháp năm 2013 về KTNN: Cũng cùng thời điểm với việc thông qua Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân mới bổ sung quy định về HĐBCQG, Luật Kiểm toán nhà nước mới được thông qua vào ngày 24/6/2015, Luật này thay thế cho Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005. Như vậy, kế thừa cách thức quy định của Luật Kiểm toán nhà nước trước đó, quy chế pháp lý dành cho KTNN tiếp tục được quy định ở một văn bản luật riêng nhằm bảo đảm quy mô, vai trò của một CQHĐĐL.

(ii) Về nội dung: Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 có nhiều điểm mới so với Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005. Luật năm 2015 xác định rõ và toàn diện hơn phạm vi, đối tượng kiểm toán; nâng cao vị thế, vai trò của Tổng KTNN khi quy định rõ hơn thẩm quyền bầu Tổng KTNN và tăng một số nhiệm vụ, quyền hạn cho chức danh này; bổ sung trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đối với hoạt động của KTNN[2]...

Bên cạnh những thành quả đã đạt được thì Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 vẫn còn một số quy định cần phải được hoàn thiện để phát huy tối đa vai trò của cơ quan này trong kiểm soát việc quản lý và sử dụng tài sản công, tài chính công, chẳng hạn: Luật cần xác định rõ hơn đối tượng chịu sự kiểm toán theo đúng tinh thần của Hiến pháp là bất kỳ hoạt động sử dụng, quản lý tài sản công, tài chính công đều phải được kiểm toán, đồng thời Luật cũng cần phải xác định rõ thẩm quyền của cơ quan kiểm toán trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác cũng có vai trò nhất định trong việc kiểm soát hoạt động quản lý, sử dụng tài sản công, tài chính công để tránh chồng chéo thầm quyền.

Bên cạnh đó, cần sửa lại quy định về nhiệm kỳ của Tổng KTNN. Theo khoản 3 Điều 12 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, Tổng KTNN có “nhiệm kỳ là 05 năm theo nhiệm kỳ Quốc hội”. Theo tác giả, quy định này có phần không phù hợp cả về mặt kỹ thuật lập pháp lẫn nội dung. Trước hết, về kỹ thuật lập pháp, quy định này cần phải bỏ một trong hai vế hoặc là bỏ cụm từ “05 năm” hoặc là bỏ cụm từ “theo nhiệm kỳ Quốc hội” bởi vì nhiệm kỳ Quốc hội có thể được kéo dài hoặc rút ngắn[3] do đó, nếu nhiệm kỳ của Tổng KTNN đã theo nhiệm kỳ Quốc hội thì chưa chắc nhiệm kỳ đó sẽ là 05 năm, còn nếu nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 05 năm thì chỉ đúng với thời điểm hiện tại, khi Quốc hội có nhiệm kỳ khác thì nhiệm kỳ của Tổng KTNN không còn theo nhiệm kỳ Quốc hội nữa. Tiếp đến, xét về nội dung, để đảm bảo tính độc lập cho KTNN, thiết nghĩ Luật nên quy định nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 05 năm kể từ ngày được bổ nhiệm mà không phụ thuộc vào nhiệm kỳ Quốc hội.

3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định về cơ quan hiến định độc lập theo Hiến pháp năm 2013

Thứ nhất, đối với Hội đồng bầu cử quốc gia: Trước hết, cần phải quy định rõ điều kiện, tiêu chuẩn để trở thành thành viên của HĐBCQG trong văn bản luật, đáp ứng tiêu chí cả về trình độ chuyên môn - am hiểu pháp luật và hoạt động bầu cử cũng như tiêu chuẩn về tính khách quan khi tham gia tổ chức bầu cử. Tiếp đến, cần phải xác định HĐBCQG là cơ quan hoạt động chuyên trách, có nhiệm kỳ độc lập, đồng thời bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến giám sát hoạt động của đại biểu Quốc hội, đánh giá mức độ tín nhiệm của cử tri với các đại biểu, kiến nghị các vấn đề liên quan đến bãi nhiệm, thôi làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội… Ngoài ra, cũng cần quy định rõ cơ chế tài chính trên cơ sở đảm bảo sự độc lập cho sự tồn tại và hoạt động của cơ quan này.

Thứ hai, đối với Kiểm toán nhà nước: Luật quy định về KTNN cần tiếp tục làm rõ đối tượng sử dụng, quản lý tài sản công, tài chính công trên cơ sở bổ sung một số thuật ngữ pháp lý cần phải giải thích như: “Quản lý”, “sử dụng” để bảo đảm rằng bất kỳ nguồn lực tài chính, tài sản công nào cũng phải chịu sự kiểm toán của KTNN; Luật Kiểm toán nhà nước cũng cần quy định rõ hơn cách thức phối hợp và phân định thẩm quyền giữa KTNN với các cơ quan nhà nước có liên quan như cơ quan thanh tra để tránh chồng theo thẩm quyền; cần có thêm những quy định về chế tài để xử lý trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm trong quản lý và sử dụng tài chính nhà nước, tài sản nhà nước và vi phạm trong hoạt động kiểm toán. Ngoài ra, cần quy định lại nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 05 năm để đảm bảo tính độc lập của KTNN.

Thứ ba, ngoài hai cơ quan Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước, pháp luật cần phải quy định thêm về cơ quan bảo vệ Hiến pháp: Mặc dù cơ quan bảo vệ Hiến pháp chưa được xác định rõ ràng là CQHĐĐL như hai cơ quan trên nhưng đã có nguyên tắc hiến định: “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” (khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013) thì sớm muộn vẫn phải có một văn bản luật làm cơ sở pháp lý cho việc thành lập cơ quan này. Cơ quan bảo vệ Hiến pháp ra đời sẽ đóng góp vai trò tích cực trong việc bảo vệ Hiến pháp, trong đó có thể đánh giá được quy định của luật đã thực sự phản ánh đúng bản chất các vấn đề được hiến định hay chưa và như vậy cũng là cơ sở để HĐBCQG và KTNN phát huy tốt hơn vai trò của mình với tư cách là CQHĐĐL.

Thái Thị Thu Trang

Nguyễn Thị Quỳnh Trang

Đại học Luật Hà Nội