Tóm tắt: Hoạt động công chứng giao dịch có đặc thù là xác định các khía cạnh pháp lý của giao dịch dựa trên các loại giấy tờ trong hồ sơ công chứng (trong môi trường hồ sơ). Tuy nhiên, hoạt động công chứng giao dịch về quyền sử dụng đất thực tiễn hiện nay còn tồn tại một số vướng mắc do các thông tin trong hồ sơ công chứng chưa đầy đủ, thiếu chính xác. Bài viết nêu và phân tích về những vướng mắc này, từ đó đưa ra kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật
Abstract: Notarization of transactions has a peculiarity in defining legal aspects of transactions on the basis of existing papers in the notary records (record environment). However, the practice of notarizing transactions of land use right at present shows some entanglements due to inefficient and incorrect information in the notary records. The article raises and analyses those entanglements and from there, puts some proposals to wards completing legal provisions.
1. Những vướng mắc trong thực tiễn công chứng giao dịch về quyền sử dụng đất và nguyên nhân
1.1. Vướng mắc trong việc xác định số lượng và tư cách tham gia ý kiến của thành viên hộ gia đình sử dụng đất
Khái niệm hộ gia đình sử dụng đất theo khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 có nội hàm khác biệt so với khái niệm “gia đình” theo pháp luật hôn nhân và gia đình, cũng như khái niệm “hộ gia đình” theo Bộ luật Dân sự. Theo đó, không phải bất cứ thành viên nào của gia đình cũng đồng thời là thành viên của hộ gia đình sử dụng đất. Khi hộ gia đình sử dụng đất muốn chuyển quyền sử dụng đất của hộ cho một chủ thể khác thì theo quy định của pháp luật dân sự, giao dịch này phải do người đại diện của hộ trực tiếp giao kết nhưng phải có sự thỏa thuận của tất cả thành viên là người thành niên có năng lực hành vi dân sự đầy đủ (khoản 2 Điều 212 Bộ luật Dân sự năm 2015).
Điều này cho thấy, trong công chứng giao dịch về quyền sử dụng đất của hộ gia đình sử dụng đất cần phải xác định số lượng thành viên hộ gia đình sử dụng đất được tham gia ý kiến đối với giao dịch và đó là những thành viên cụ thể nào của hộ. Nếu xác định không chính xác vấn đề này, về nguyên tắc giao dịch đó sẽ bị vô hiệu. Nhưng công chứng viên lại thực hiện xem xét, đánh giá vấn đề trong môi trường hồ sơ, do đó, hồ sơ yêu cầu công chứng cần có loại giấy tờ có giá trị pháp lý và đầy đủ thông tin để cho phép xác định vấn đề này.
Tuy nhiên, từ trước đến nay, trong các quy định của pháp luật và kể cả trong thực tế, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình chỉ thể hiện tên của một thành viên đại diện mà không có bất kỳ thông tin về các thành viên trong hộ gia đình sử dụng đất1. Do vậy, trong thực tiễn, khi công chứng giao dịch về quyền sử dụng đất của hộ gia đình do chủ hộ trực tiếp xác lập, công chứng viên phải xem xét tư cách của các thành viên trong hộ để xác định giao dịch có hội đủ điều kiện có hiệu lực hay không. Việc xem xét này dựa trên thông tin ở sổ hộ khẩu2.
Vấn đề đặt ra là, việc căn cứ vào sổ hộ khẩu có cho phép người công chứng xác định được chính xác thành viên nào có tư cách được hỏi ý kiến đối với giao dịch hay không? Quy định của khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 đã có thể tạo cơ sở pháp lý cho người công chứng xác định số thành viên của hộ gia đình sử dụng đất tại thời điểm mà hộ nhận chuyển nhượng hay được Nhà nước giao, cho thuê hay công nhận quyền sử dụng đất, căn cứ vào các mốc thời gian mà thành viên đó tách hoặc nhập vào hộ khẩu. Ví dụ, thời điểm được Nhà nước giao đất là năm 1992, nhưng K nhập hộ khẩu năm 2005 thì dù K đã thành niên và có năng lực hành vi dân sự cũng không cần hỏi ý kiến về giao dịch. Tuy nhiên, sổ hộ khẩu với tính chất là loại giấy tờ để quản lý về cư trú, nên nó chỉ có khả năng xác định nơi thường trú hợp pháp của công dân mà không phản ánh, thể hiện được các tiêu chí xác định thành viên của hộ gia đình sử dụng đất3. Nơi thường trú thì không cho phép suy luận một cách đương nhiên là công dân đang sống chung với nhau, cùng nhau sản xuất kinh tế (ví dụ là đất nông nghiệp), trong khi “đang sống chung” tại thời điểm được giao đất, cho thuê đất, công nhận, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất là điều kiện cơ bản để xem xét tư cách tham gia ý kiến của người này đối với giao dịch do chủ hộ trực tiếp xác lập. Trong thực tế, có trường hợp, một thành viên của gia đình thoát ly khỏi quê hương, gia đình để làm ăn, công tác, học tập lâu dài ở nơi khác rất lâu (trước thời điểm tạo lập quyền sử dụng đất) nhưng chưa tạo lập được nhà ở riêng thì vẫn được coi là có cùng hộ khẩu với gia đình4. Trường hợp khác, một người tuy không có tên trên sổ hộ khẩu do bị xóa thường trú sau khi tạo lập quyền sử dụng đất nhưng lại là thành viên sử dụng đất do tại thời điểm tạo lập tài sản đó, người này là thành viên của gia đình và còn sống chung thì vẫn là thành viên của hộ gia đình sử dụng đất.
1.2. Vướng mắc trong việc xác định đối tượng giao dịch là tài sản riêng hay tài sản chung của vợ chồng
Trong trường hợp người vợ (hoặc chồng) là người nước ngoài hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài và không đủ điều kiện sử dụng đất ở Việt Nam, kể cả khi quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ chồng, thì theo Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT), giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng chỉ thể hiện thông tin của người chồng (hoặc vợ) là công dân Việt Nam. Bên vợ hoặc chồng không đủ điều kiện trở thành người sử dụng đất sẽ không được thể hiện bất cứ thông tin nào trên giấy chứng nhận. Nói khác đi, trong trường hợp này, phần thông tin về người sử dụng đất được ghi giống như đối với trường hợp quyền sử dụng đất là tài sản của cá nhân. Hơn nữa, kể cả khi vợ và chồng đều là công dân Việt Nam thì pháp luật Việt Nam vẫn cho phép vợ chồng thỏa thuận một người đứng tên trên giấy chứng nhận5. Chính vì thế, kể cả khi quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ, chồng là công dân Việt Nam thì cũng có thể có khả năng trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ thể hiện thông tin của vợ hoặc chồng.
Từ đây cho thấy, khi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi thông tin của cá nhân thì dựa vào thông tin này chưa cho phép xác định quyền sử dụng đất đó là tài sản của cá nhân hay là tài sản chung của vợ chồng. Thực tế, xu hướng phổ biến là công chứng viên phải tiếp tục đề nghị người có tên trên giấy chứng nhận cung cấp các loại giấy tờ để làm rõ được vấn đề: (i) Cung cấp giấy tờ xác nhận tình trạng hôn nhân nhằm xem xét tại thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người có tên trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có tồn tại một mối quan hệ hợp pháp với người khác hay không; (ii) Nếu tồn tại một quan hệ hôn nhân hợp pháp tại thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người có tên tiếp tục phải cung cấp giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất đó là tài sản riêng của mình hoặc chứng minh vợ hay chồng của mình đã ủy quyền cho mình định đoạt quyền sử dụng đất chung.
Điều này cho thấy, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, do thiếu hay không chính xác về thông tin người sử dụng đất, nên đã không thể hiện được vai trò của nó trong việc chứng minh một người nào đó là người có quyền định đoạt tài sản. Việc công chứng viên yêu cầu cung cấp thêm các giấy tờ khác nhằm xác thực các khả năng có thể xảy ra để ngăn ngừa rủi ro cho các bên, nên có thể nói là phù hợp với quy định của pháp luật. Nhưng xu hướng này cũng gặp phải những vướng mắc nhất định: Nếu quyền sử dụng đất đích thực là tài sản riêng của người đó, mà về nguyên tắc, toàn bộ giấy tờ chứng minh các giao dịch như tặng, cho riêng, thừa kế riêng, nhận chuyển nhượng bằng tài sản riêng… đã nộp tại cơ quan đăng ký đất đai để được cấp giấy chứng nhận, nên người này không thể cung cấp giấy tờ của giao dịch để chứng minh quyền sử dụng đất là tài sản riêng. Trường hợp này, nếu bắt buộc người yêu cầu công chứng cung cấp giấy tờ về việc xác định tài sản riêng thì có sự bất hợp lý nhất định khi một người là chủ sở hữu đích thực lại phải có xác nhận của người khác để làm thủ tục định đoạt tài sản của mình.
Thực tế có trường hợp, người yêu cầu công chứng đã cung cấp thêm giấy đăng ký kết hôn. Theo đó, thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là trước thời điểm kết hôn. Tuy nhiên, công chứng viên vẫn lúng túng vì cho rằng có thể quyền sử dụng đất được tạo lập trong thời gian người đó tồn tại một quan hệ hôn nhân trước nữa. Khi đó lại cần phải có giấy xác nhận tình trạng hôn nhân tại thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để xác định. Nhưng trong thực tế, việc xin giấy xác nhận tình trạng hôn nhân trong quá khứ là rất khó khăn.
1.3.Vướng mắc trong xác định quyền sử dụng đất đủ điều kiện giao dịch hay không
Theo quy định của pháp luật hiện hành, không phải mọi trường hợp đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất thì được giao dịch như nhau. Cụ thể, quy định tại khoản 3 Điều 192 Luật Đất đai năm 2013 cũng như khoản 1 Điều 40 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, theo đó, “hộ gia đình, cá nhân đồng bào dân tộc thiểu số sử dụng đất do được Nhà nước giao đất theo chính sách hỗ trợ của Nhà nước chỉ được chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất sau 10 năm kể từ ngày có quyết định giao đất nếu được Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất xác nhận không còn nhu cầu sử dụng do chuyển khỏi địa bàn xã, phường, thị trấn nơi cư trú để đến nơi khác hoặc do chuyển sang làm nghề khác hoặc không còn khả năng lao động”6.
Tuy nhiên, thực tế trong thời gian gần đây, đã xảy ra không ít trường hợp người sử dụng diện tích đất này vẫn tiến hành chuyển nhượng khi chưa đủ điều kiện để chuyển nhượng và các tổ chức hành nghề công chứng vẫn thực hiện công chứng giao dịch.
Nguyên nhân là do các thông tin trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chưa thực sự minh thị để công chứng viên có cơ sở xác định diện tích đất này chưa đủ điều kiện để giao dịch. Theo quy định tại điểm b khoản 8 Điều 6 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT thì trường hợp hộ gia đình, cá nhân đồng bào dân tộc thiểu số sử dụng đất do được Nhà nước giao đất theo chính sách hỗ trợ của Nhà nước đã nêu ở trên thì thông tin về nguồn gốc sử dụng đất vẫn được thể hiện như đối với các trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất khác. Do đó, công chứng viên tuy đã nắm trong tay giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của đương sự, song không có đủ thông tin cần thiết để xác định giao dịch này là vi phạm pháp luật. Trong trường hợp đó, nếu cho rằng công chứng viên có lỗi và có trách nhiệm bồi thường thiệt hại thì theo tác giả là chưa thực sự công bằng và hợp lý. Bởi lẽ, công chứng viên chỉ có trách nhiệm xác thực các khía cạnh pháp lý theo hồ sơ công chứng mà không có trách nhiệm xác thực các vấn đề không được nêu ở giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, nếu cho rằng công chứng viên không có trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp này thì quyền lợi của các bên trong giao dịch không được bảo đảm.
1.4. Vướng mắc trong việc xác định tư cách người ký giao dịch quyền sử dụng đất của hộ gia đình sử dụng đất
Khoản 5 Điều 14 Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT ngày 27/01/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ (Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT) quy định: “Người có tên trên giấy chứng nhận hoặc người được ủy quyền theo quy định của pháp luật về dân sự quy định tại khoản 1 Điều 64 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ được thực hiện việc ký hợp đồng, văn bản giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất khi đã được các thành viên trong hộ gia đình sử dụng đất đồng ý bằng văn bản và văn bản đó đã được công chứng hoặc chứng thực theo quy định của pháp luật”.
Quy định này có sự khác biệt đáng kể so với pháp luật về dân sự. Trong Bộ luật Dân sự năm 2005, việc định đoạt tài sản là tư liệu sản xuất, tài sản chung có giá trị lớn của hộ gia đình phải được các thành viên từ đủ mười lăm tuổi trở lên đồng ý mà không nhất thiết phải tất cả các thành viên của hộ đồng ý7. Trong Bộ luật Dân sự năm 2015 thì sự khác biệt lại càng lớn hơn: Việc định đoạt tài sản là bất động sản phải có sự thỏa thuận của tất cả các thành viên gia đình là người thành niên có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, trừ trường hợp luật có quy định khác8. Ở đây, theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015, chỉ khi có “luật” quy định khác thì mới áp dụng quy định đó. Do vậy, sự tồn tại của khoản 5 Điều 14 Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT không những không cụ thể hóa được các quy định của pháp luật dân sự mà còn có sự mâu thuẫn nhất định, gây ra những vướng mắc, thiếu thống nhất trong công chứng, chứng thực quyền sử dụng đất của hộ gia đình.
Ngoài ra, khoản 2 Điều 117 của Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Hình thức của giao dịch dân sự là điều kiện có hiệu lực của giao dịch trong trường hợp luật có quy định”. Như vậy, vấn đề ở đây là ngay trong các quy định của Bộ luật này, cũng như Luật Đất đai năm 2013 đã không đưa ra điều kiện về hình thức đối với giao dịch ủy quyền giữa các thành viên trong hộ gia đình với người trực tiếp ký giao dịch đó, do đó, quy định trên của Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT sẽ tạo ra môi trường thiếu minh bạch, gây lúng túng, vướng mắc trong khi nó lại quy định là bắt buộc phải có công chứng, chứng thực. Trong thực tế, nếu trường hợp người yêu cầu công chứng, chứng thực chứng minh được các thành viên còn lại của hộ gia đình đã ủy quyền cho mình giao dịch về quyền sử dụng đất (như bằng email, bằng video hoặc thông điệp dữ liệu phản ánh chính xác và có khả năng lưu trữ), thì hồ sơ công chứng đó có hợp lệ không? Theo tác giả, trường hợp này cần cho phép công chứng viên được công chứng hợp đồng.
2. Kiến nghị hoàn thiện một số quy định nhằm tháo gỡ vướng mắc trong công chứng giao dịch về quyền sử dụng đất
Nhằm tháo gỡ những vướng mắc vừa nêu, theo tác giả, phải sửa đổi Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT và Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT theo hướng cụ thể sau:
Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT nên cụ thể hóa thông tin của các thành viên của hộ gia đình sử dụng đất trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bằng cách liệt kê họ tên những người này trong mục thông tin về “người sử dụng đất” hoặc ít nhất cũng liệt kê tại mục “ghi chú” của giấy chứng nhận. Điều này không chỉ tháo gỡ được vướng mắc đã nêu mà phù hợp với tinh thần của Bộ luật Dân sự năm 2015. Theo Bộ luật Dân sự năm 2015, hộ gia đình không còn tư cách là chủ thể của quan hệ dân sự nói chung và giao dịch dân sự nói riêng, cũng như không có người đại diện theo pháp luật. Cho nên, người trực tiếp giao kết giao dịch về quyền sử dụng đất của hộ không phải là chủ hộ với sự đồng ý của các thành viên còn lại, mà tất cả thành viên của hộ cùng là một bên trong giao dịch hoặc một thành viên ký giao dịch với tư cách là cá nhân đại diện theo ủy quyền của các cá nhân khác.
Bên cạnh đó, Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT cũng cần quy định theo hướng, trong trường hợp quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ chồng, mà vợ hoặc chồng đã ủy quyền cho người còn lại đứng tên đăng ký hoặc thuộc trường hợp không có quyền sử dụng đất ở Việt Nam thì mục về “người sử dụng đất” vẫn ghi thông tin của một bên chồng hoặc vợ là người được ủy quyền hoặc đủ điều kiện sử dụng đất, nhưng phần “ghi chú” phải ghi thông tin để phân định với các trường hợp cá nhân sử dụng đất. Theo đó, mục này có thể ghi là: “Quyền sử dụng đất chung với chồng (vợ) là ông (bà):… (ghi họ tên của bên chồng, vợ còn lại).
Trường hợp quyền sử dụng đất được tạo lập theo nguồn gốc mà pháp luật bắt buộc phải hội đủ điều kiện nhất định mới được giao dịch thì phần thông tin về “nguồn gốc đất” cần ghi rõ, cụ thể là được giao theo nguồn gốc đó. Chẳng hạn như trường hợp nói ở trên, mục này cần ghi cụ thể: “Nguồn gốc đất: Đất được Nhà nước giao đất theo chính sách ưu đãi đối với hộ gia đình, cá nhân là đồng bào dân tộc thiểu số” hoặc đoạn này cũng phải được ghi rõ trong mục “ghi chú” của giấy chứng nhận.
Đối với Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT, hạn chế đó là đã đặt ra yêu cầu cao hơn so với Bộ luật Dân sự, theo đó, thành viên của hộ gia đình sử dụng đất chỉ được ký giao dịch khi có tất cả thành viên đồng ý. Vì vậy, nội dung này cần sửa đổi cho phù hợp với Bộ luật Dân sự năm 2015.
ThS. Thân Văn Tài
Đại học Luật, Đại học Huế
Tài liệu tham khảo: 1. Hiện nay, Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, theo đó, điểm c khoản 1 Điều 5 quy định về cách thể hiện thông tin đối với giấy chứng nhận của hộ gia đình sử dụng đất như sau: “Hộ gia đình sử dụng đất thì ghi “hộ ông” (hoặc “hộ bà”), sau đó ghi họ tên, năm sinh, tên và số của giấy tờ nhân thân của chủ hộ gia đình như quy định tại điểm a khoản này; địa chỉ thường trú của hộ gia đình. Trường hợp chủ hộ gia đình không có quyền sử dụng đất chung của hộ gia đình thì ghi người đại diện là thành viên khác của hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình”.
2. Xem thêm: Tuấn Đạo Thanh, Trần Chí Thành (2010), Tìm hiểu các chủ thể hộ gia đình trong pháp luật Việt Nam, Tạp chí Nghề Luật, số 4, trang 28 - 30.
3. Điều này được thể hiện tại khoản 1 Điều 24 Luật Cư trú năm 2006 thông qua quy định: “Sổ hộ khẩu được cấp cho hộ gia đình hoặc cá nhân đã đăng ký thường trú và có giá trị xác định nơi thường trú của công dân”.
4. Theo khoản 4 Điều 20 Luật Cư trú năm 2006, trường hợp chỗ ở hợp pháp do thuê, mượn, ở nhờ của cá nhân thì việc đăng ký thường trú phải được người cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ đồng ý bằng văn bản. Bên cạnh đó, theo điểm đ, khoản 1 Điều 22 Luật này thì nếu không thuộc các trường hợp đặc biệt như chết, bị Tòa án tuyên mất tích hoặc chết, định cư ở nước ngoài, nhập ngũ và việc đăng ký thường trú ở quê hương không trái pháp luật thì chỉ bị xóa thường trú cũ trong trường hợp đã đăng ký thường trú mới. Điều này cho thấy khả năng trên là hoàn toàn có thể xảy ra và thời gian thực tế mà thành viên này đã thoát ly có thể kéo dài rất lâu nhưng vẫn không bị xóa thường trú trong sổ hộ khẩu.
5. Khoản 1 Điều 34 Luật Hôn nhân và Gia đình năm 2014 quy định: “Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ chồng mà pháp luật quy định phải đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng thì giấy chứng nhận quyền sở hữu, giấy chứng nhận quyền sử dụng phải ghi tên cả hai vợ chồng, trừ trường hợp vợ chồng có thỏa thuận khác”.
6. Các đối tượng này khi được Nhà nước giao đất sẽ được giảm tiền sử dụng đất theo khoản 1 Điều 12 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất.
7. Khoản 2 Điều 109 Bộ luật Dân sự năm 2005.
8. Khoản 2 Điều 212 Bộ luật Dân sự năm 2015.
