Do đó, đánh giá những quy định của pháp luật hiện hành, đồng thời, chỉ ra những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng các quy định của pháp luật về lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trên cơ sở đó đưa ra những định hướng hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cấp thiết. Hơn nữa, việc nghiên cứu, tìm hiểu về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là cần thiết trong giai đoạn hiện nay, nhất là địa bàn TP. Hồ Chí Minh, một trong những thành phố lớn nhất cả nước đang đổi mới và phát triển mạnh mẽ, nhu cầu sử dụng đất đai của thành phố cho việc đầu tư phát triển kinh tế - xã hội là rất lớn. Trong giai đoạn hiện nay, TP. Hồ chí Minh đã hoàn thành việc điều chỉnh tổng mặt bằng cải tạo và xây dựng thành phố đến năm 2020, tầm nhìn 2030, được Bộ Chính trị và Thủ tướng Chính phủ phê duyệt là đô thị đặc biệt, đồng thời hoàn thành việc nghiên cứu bổ sung quy hoạch chung và công bố quy hoạch ở các quận, huyện.

1. Thực trạng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh

TP. Hồ Chí Minh là đô thị có mật độ chung cư tập trung lớn nhất của cả nước, trong đó, không ít chung cư có tuổi thọ hàng chục năm đã và đang xuống cấp (khoảng 474 chung cư) đe dọa mạng sống của hàng nghìn hộ dân. Tuy nhiên, để cải tạo, xây mới những chung cư này vẫn là bài toán nan giải của Thành phố. Theo kế hoạch, trong năm 2016, thành phố sẽ hoàn thành kết quả kiểm định.

Cụm chung cư Thanh Đa (quận Bình Thạnh) là một trong những chung cư có tuổi đời lâu nhất và đang xuống cấp trầm trọng. Quần thể này gồm 23 lô chung cư được xây dựng từ năm 1960. Hiện tại, hai lô 4 và 6 xuống cấp nghiêm trọng, có nguy cơ đổ sập nên các hộ dân đã được di dời đi nơi khác. Ngay tại khu vực trung tâm thành phố, số lượng chung cư cũ nát cần đập bỏ, cải tạo cũng rất lớn. Tính riêng trên địa bàn Quận 1 còn 89 chung cư xây dựng trước năm 1975 hiện đã cũ, trong số đó, 6 chung cư đã kiểm định là xuống cấp, mất an toàn. Mặc dù, việc xây mới cải tạo chung cư cũ là cấp bách, nhưng nhiệm vụ này vẫn gặp bế tắc về chính sách và không khiến cho các doanh nghiệp mặn mà đầu tư. Theo Điều 86 Luật Đất đai và Điều 35 Luật Nhà ở, việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng khu tái định cư. Cơ quan chịu trách nhiệm bồi thường phải thông báo phương án tái định cư cho người có đất ở bị thu hồi, trong đó nêu rõ địa điểm, quy mô, thiết kế, diện tích từng lô đất, căn hộ, giá đất, giá nhà ở phục vụ tái định cư để hộ dân lựa chọn hoặc nhận nhà để tái định cư hoặc nhận tiền tự lo nơi ở mới. Trên thực tế, công tác bồi thường giải phóng mặt bằng từ lúc lập dự án cho đến khi kết thúc việc di dời thường kéo dài từ 2 đến 3 năm, thậm chí hàng chục năm tùy theo tính chất, quy mô thu hồi đất và số lượng hộ gia đình, cá nhân di dời, nên quỹ nhà tái định cư phải tồn tại trong suốt thời gian này. Ngoài ra, sau khi kết thúc công tác di dời, số nhà phải bồi thường theo kế hoạch vì nhiều lý do lại không sử dụng hết, Thành phố sẽ xem xét điều chuyển bố trí tiếp cho các dự án trọng điểm khác hoặc đấu giá để thu hồi vốn.

Với tính chất và đặc điểm nêu trên, từ khi triển khai chương trình di dời các hộ sống trên và ven kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè (năm 1996), Thành phố đã chủ động đầu tư xây dựng hoàn thành 41.703 căn hộ và nền đất (gồm 27.882 căn và 13.821 nền), trong đó, các quận (huyện) đã bố trí sử dụng cho mục tiêu tái định cư và chuyển sang các mục tiêu khác theo chỉ đạo của ủy ban nhân dân Thành phố là 32.762 căn hộ và nền đất (gồm 21.859 căn và 10.903 nền), chiếm tỷ lệ 77%. Các quận (huyện) đã công bố trong phương án bồi thường và đang hiệp thương vận động hộ gia đình, cá nhân tại 133 dự án trọng điểm, các công ty công ích đang triển khai để lựa chọn, đăng ký tái định cư là 8.941 căn hộ và nền đất (gồm 6.023 căn và 2.918 nền). Ngoài ra, thực hiện theo Luật Nhà ở năm 2014, để chủ động giải quyết nhu cầu tái định cư của 329 dự án công ích, trọng điểm sẽ triển khai trong giai đoạn 2016 - 2020, Sở Xây dựng đang lập kế hoạch phát triển nhà ở phục vụ tái định cư hàng năm và 5 năm. Căn cứ vào nhu cầu của các quận (huyện), Thành phố dự kiến sẽ tiếp tục đầu tư xây dựng và tiếp nhận quỹ nhà từ 37 dự án với tổng quy mô khoảng 21.739 căn hộ và nền đất (gồm 19.020 căn và 2.719 nền).

Quỹ nhà ở, đất ở đã hoàn thành và chuẩn bị đầu tư nêu trên đảm bảo cho thành phố giải quyết được công tác bồi thường, tái định cư giai đoạn 2016 - 2020, tạo quỹ đất sạch kịp thời cho thành phố thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là thực hiện Chương trình hành động của Thành ủy giai đoạn 2016 - 2020 về chỉnh trang đô thị, góp phần thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị của các quận (huyện), ổn định cuộc sống người dân sau giải tỏa, hạn chế thấp nhất phát sinh tạm cư, đồng thời, dự phòng quỹ nhà ở cho các trường hợp cấp bách như sạt lở bờ sông, kênh rạch, nhà cháy, chung cư hư hỏng nặng có nguy cơ sụp đổ... Tuy nhiên, việc nhà ở, đất ở phục vụ tái định cư chậm đưa vào sử dụng cũng dẫn đến những bất cập như mau xuống cấp, tốn kinh phí để quét dọn, vệ sinh và bảo trì căn hộ. Ngoài ra, công tác dự báo nhu cầu tái định cư của các quận (huyện) từng thời điểm chưa thật sát. Để giải quyết các tồn đọng trên, việc đầu tư xây dựng và chuyển nhượng nhà ở phục vụ tái định cư cần được cân nhắc và tính toán kỹ. Việc chuyển nhượng nhà ở, đất ở phục vụ tái định cư đều dựa trên nhu cầu đăng ký, kế hoạch tái định cư và sự chịu trách nhiệm của Chủ tịch ủy ban nhân dân các quận (huyện); đồng thời, Sở Xây dựng cũng xem xét đến vị trí của nhà, đất tái định cư trong cụm nhu cầu các quận (huyện) và nhu cầu tổng thể tái định cư trên toàn địa bàn thành phố, không xem xét cục bộ trên từng quận (huyện).

2. Một số tồn tại, vướng mắc từ thực tiễn bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở TP. Hồ Chí Minh

Một là, về thực trạng áp dụng các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Vẫn còn rất nhiều vướng mắc trong công tác tái định cư, tình trạng thiếu nhà ở, đất ở tái định cư hoặc thiếu nguồn vốn dành cho việc xây dựng các khu tái định cư. Chất lượng các khu tái định cư chưa bảo đảm, đặc biệt đối với các nhà ở tái định cư là chung cư. Đây là một vấn đề nhức nhối đáng báo động đối với công tác quản lý việc xây dựng các khu tái định cư không chỉ ở TP. Hồ Chí Minh mà trên cả nước ta hiện nay. Ngoài ra, vấn đề giải quyết việc làm cho người dân tái định cư vừa khó khăn đối với người dân, vừa là bài toán khó đối với các cấp chính quyền nhằm ổn định cuộc sống cho người dân sau tái định cư. Đáng lưu ý, tình trạng mua bán suất tái định cư còn diễn ra khá phổ biến, nhất là các khu bố trí tái định cư bằng nhà ở thì tình trạng mua bán suất tái định cư đáng báo động. Tiến độ lập hồ sơ, thẩm định phương án và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn chậm so với yêu cầu. Điều này gây nên bức xúc trong dư luận quần chúng. Việc lập hồ sơ bồi thường, giải phóng mặt bằng của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở một số dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị ở TP. Hồ Chí Minh còn chậm, không đầy đủ, làm đối phó cho qua. Một số trường hợp việc xác định nguồn gốc sử dụng đất không chính xác nên không có cơ sở để thẩm định. Những hậu quả xã hội sau thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như việc làm, sử dụng tiền bồi thường đúng mục đích, lối sống văn hóa... còn nhiều bất cập, hạn chế, khác xa so với kế hoạch ban đầu.

Hai là, về giá đất bồi thường khi thu hồi đất ở cho người bị thu hồi đất

Hiện nay, đa số các trường hợp tính giá bồi thường thấp hơn giá thị trường, đặc biệt ở các khu vực đô thị khi thu hồi đất phục vụ các dự án xây dựng đô thị mới, chỉnh trang đô thị. Giá đất do Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh công bố chỉ bằng khoảng 40-50% giá thị trường. Với mức giá này dẫn đến sự thiếu đồng tình, ủng hộ của người dân bị thu hồi đất. Đồng thời, dẫn đến tình trạng khiếu kiện, khiếu nại, tố cáo, làm chậm tiến độ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Ngoài ra, có một thực tế đáng quan tâm là, giá bồi thường đất đối với các dự án 100% kinh phí của Nhà nước thường cao hơn các dự án có sự tham gia của nhà đầu tư.

Ba là, hiệu quả công tác bồi thường và tác động xã hội

Thời gian triển khai công tác bồi thường, hỗ trợ thường kéo dài, có dự án kéo dài hơn 10 năm, thậm chí 15 năm gây khó khăn trong việc ổn định đời sống và việc làm của các hộ dân có nhà ở trong khu vực dự kiến thực hiện dự án đầu tư. Trong khi đó, các quy định pháp luật thường xuyên thay đổi, chính sách bồi thường sau có lợi hơn trước, dẫn đến thắc mắc, so bì giữa các đối tượng bị thu hồi đất, là nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện, tố cáo gay gắt. Một số nơi thu hồi tràn lan đất nông nghiệp để chạy theo phong trào phát triển các khu đô thị mà chưa cân nhắc đến hiệu quả; hoặc phát triển công nghiệp, dịch vụ bằng mọi cách mà chưa chú ý đúng mức đến tác động đối với cuộc sống của người dân.

Bốn là, việc xử lý đối với các dự án treo chưa hiệu quả

Thực tế cho thấy, đối với đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng vẫn còn nhiều. Trong khi đó những biện pháp xử lý chưa đủ tính “răn đe” đối với các nhà đầu tư, dẫn đến lãng phí đất; gây khó khăn cho Nhà nước khi xác định chi phí đã đầu tư, kinh phí để bồi thường, giao lại cho các nhà đầu tư có năng lực...

3. Một số định hướng hoàn thiện chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thời gian tới

Thứ nhất, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải đồng bộ, thống nhất, khách quan đảm bảo lợi ích cho các bên có liên quan

Trên thực tế, “bồi thường” và “hỗ trợ” là hai hành vi tách rời nhau với hai hàm ý khác nhau, theo đó, người bị thu hồi đất có thể được bồi thường hoặc có thể được hỗ trợ tùy theo tính chất, đặc điểm đất bị thu hồi. Hiểu một cách cụ thể, thì bồi thường là quyền lợi hợp pháp và chính đáng của người bị thu hồi đất với yêu cầu phải đảm bảo đầy đủ điều kiện về sản xuất và đời sống cho họ mà không cần có bất kỳ một sự hỗ trợ nào khác là quyền lợi và trách nhiệm của cả “ba bên” (Nhà nước, người bị thu hồi và nhà đầu tư), còn việc “hỗ trợ” chỉ xảy ra khi người bị thu hồi đất không được bồi thường hoặc không cần bồi thường là hành vi mang tính chất xã hội, nhân đạo, không bắt buộc và có điều kiện. Từ đó, cần thiết phải có sự điều chỉnh tách rời hai hành vi này để thể hiện được sự khác biệt về quan điểm của người sử dụng đất đúng pháp luật khi bị thu hồi đương nhiên phải được pháp luật bảo vệ quyền lợi chính đáng mà không cần phải “xin” một sự “hỗ trợ” nào.

Thứ hai, pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cần xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất

Luật Đất đai năm 2014 vẫn giữ nguyên tắc khi Nhà nước thu hồi đất thì bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền với giá trị tương đương. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan niệm đơn giản coi đất đai là tài sản có thể được trả thay bằng tiền bồi thường để mua được một thửa đất tương đương. Trên thực tế, ngoài ý nghĩa là tài sản, đất đai còn là tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất và nguồn sống của con người. Vì đất là tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất nên nhà đầu tư ngoài việc bồi thường giá trị như một tài sản còn phải bồi thường về thu nhập, sinh kế cho người bị thu hồi đất. Cơ chế bồi thường, hỗ trợ hợp lý cần dựa trên nguyên tắc “Nhà nước chi trả tiền bồi thường đối với giá trị quyền sử dụng đất theo nghĩa là tài sản của người mất đất; nhà đầu tư chi trả bồi thường phần giá trị để khôi phục tài nguyên đất, rừng tự nhiên trên đất cho Nhà nước và chi trả phần giá trị để khôi phục những tổn thất cho người sử dụng đất do mất tư liệu sản xuất”. Nếu chỉ là khoản hỗ trợ trong một thời gian nhất định thì coi như đã phó mặc việc tìm sinh kế mới cho người bị thu hồi đất. Do đó, thay vì phó mặc gánh nặng hỗ trợ đào tạo nghề đối với người bị thu hồi đất cho Nhà nước, nhà đầu tư cần phải được yêu cầu cùng bàn bạc với người bị thu hồi đất về cơ hội tìm sinh kế mới cho họ; đồng thời, nhà đầu tư phải chi trả cho người bị thu hồi đất một khoản tiền tương ứng với mức thu từ sử dụng đất trước đây cho tới khi người bị thu hồi đất có nguồn thu nhập mới và theo nguyên tắc, càng để lâu, chi phí bồi thường càng lớn để bắt buộc nhà đầu tư không thể trì hoãn. Theo nguyên tắc này, nhà đầu tư cần nghiên cứu rất kỹ lưỡng đất đai trong bài toán đầu tư để chi phí ít nhất, chính quyền địa phương cũng khó đánh đổi mọi giá cho sự phát triển, như vậy chắc chắn sẽ giảm được tham nhũng từ đất đai và bảo vệ được nguồn lực đất đai.

Thứ ba, nhận thức về vai trò của đồng thuận và nâng cao sự đồng thuận của người dân đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Để phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do cơ quan có thẩm quyền đưa ra phù hợp, nhận được sự đồng thuận của người dân; bảo đảm việc hỗ trợ được khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định, cần bổ sung nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại Điều 74 của Luật Đất đai hiện hành như sau: “Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được phê duyệt khi đạt được ít nhất 70% ý kiến đồng ý của những người tham gia ý kiến từ cộng đồng dân cư địa phương”.

Thứ tư, nghiên cứu hoàn thiện chế định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Việc hoàn thiện các quy định pháp luật phải đảm bảo tính bền vững, dự liệu được các tình huống phát sinh và tránh tình trạng “chết yểu” của các văn bản quy phạm pháp luật gây khó khăn trong áp dụng. Hài hòa hóa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Tiếp tục hoàn thiện những quy định của pháp luật bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Nghiên cứu áp dụng các cơ chế tài chính điều tiết phần giá trị gia tăng của đất không phải do chủ đầu tư mà do Nhà nước xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc do quy hoạch tạo nên để phục vụ mục đích công. Xây dựng cơ chế, chính sách phù hợp để Nhà nước kiểm soát được tất cả các hoạt động giao dịch đất đai nhằm tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, hạn chế tối đa, tiến đến xóa bỏ tình trạng giao dịch “ngầm” về đất đai. Xem xét, tăng cường hiệu quả của các quy định pháp luật về chế tài xử lý nghiêm khắc đối với những trường hợp chậm thực hiện dự án so với tiến độ, dẫn đến tình trạng nhiều dự án bỏ hoang, đắp chiếu nhiều năm gây lãng phí. Phân định rõ các trường hợp áp dụng cơ chế bồi thường theo giá Nhà nước và bồi thường theo thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người dân, tránh tình trạng mâu thuẫn, lúng túng trong thực hiện. Tăng cường hiệu quả của các quy định làm cơ sở cho việc thực hiện đo đạc, kiểm đếm bắt buộc để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi có quyết định thu hồi đất. Thống nhất giữa quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai với quy định pháp luật của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành. Nghiên cứu, xây dựng cơ chế định giá đất, phù hợp với thực tế để làm căn cứ tính thuế, phí, cho thuê, bồi thường thiệt hại. Tổ chức thực hiện theo dõi, cập nhật biến động giá đất trên thị trường. Từng bước xây dựng cơ sở dữ liệu về giá đất tới từng thửa đất gắn với cơ sở dữ liệu đất đai. Công khai giá trị bất động sản trong hệ thống tính thuế, phí và các nghĩa vụ tài chính có liên quan.

ThS. Đoàn Minh Hà