Bồi thường nhà nước là việc Nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần do lỗi của người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Từ sự ra đời của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 được thay thế bằng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đã tạo hành lang pháp lý cơ bản để người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra.

1. Khái quát tình hình yêu cầu bồi thường nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự

Trong hoạt động thi hành án dân sự, bồi thường nhà nước là trách nhiệm bồi thường từ phía Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của công chức cơ quan thi hành án dân sự gây ra trong khi thi hành công vụ.

Các cơ quan thi hành án với tính chất công việc tương đối phức tạp, hoạt động thực thi công vụ thường xuyên va chạm với các lợi ích về tiền, tài sản của cá nhân, tổ chức, cộng thêm đội ngũ công chức thi hành án dân sự ở một số nơi còn thiếu, còn yếu dẫn tới khó tránh khỏi việc để xảy ra các sai phạm và bị khiếu nại, tố cáo. Đó là nguyên nhân căn bản dẫn tới tình trạng phát sinh các yêu cầu bồi thường nhà nước trong lĩnh vực thi hành án dân sự.

Theo quy định tại Điều 21 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự bao gồm các trường hợp: “1. Ra hoặc không ra một trong các quyết định sau đây trái pháp luật: a) Thi hành án; b) Hủy, thu hồi, sửa đổi, bổ sung quyết định thi hành án; c) Áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án; d) Cưỡng chế thi hành án; đ) Hoãn thi hành án; e) Tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án; g) Tiếp tục thi hành án; 2. Tổ chức thi hành hoặc không tổ chức thi hành một trong các quyết định quy định tại khoản 1 Điều này trái pháp luật”.

Qua thực tiễn theo dõi công tác giải quyết bồi thường nhà nước trong hệ thống các cơ quan thi hành án dân sự (từ thời điểm Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 có hiệu lực đến nay), các sai phạm chủ yếu trong công tác thi hành án dân sự làm phát sinh và nguy cơ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước có thể kể đến như: (i) Sai phạm trong công tác xác minh điều kiện thi hành án; (ii) Sai phạm trong công tác áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành án; (iii) Sai phạm về thanh toán tiền thi hành án; (iv) Sai phạm trong việc ra các quyết định cưỡng chế thi hành án; (v) Bảo quản tài sản kê biên để bảo đảm thi hành án không đúng quy định của pháp luật...

Các quy định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 đã dần trở thành phương thức để cơ quan thi hành án dân sự thể hiện tính chịu trách nhiệm đối với hành vi do công chức thuộc quyền quản lý của mình gây ra đối với cá nhân, tổ chức. Thời gian tới, các cơ quan thi hành án dân sự cần tiếp tục cập nhật, nắm bắt các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 để làm tốt công tác xem xét, giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước phát sinh tại cơ quan, đơn vị và quan trọng hơn hết là tạo động lực mạnh mẽ đối với công cuộc bài trừ những sai phạm trong công tác tổ chức thi hành án dân sự.

2. Những yêu cầu đặt ra đối với hệ thống thi hành án dân sự để hạn chế các sai phạm dẫn đến phát sinh nguy cơ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

2.1. Về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự

Trong quá trình tổ chức thi hành án, nếu Thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự có các hành vi ra hoặc không ra các quyết định về thi hành án trái pháp luật; tổ chức hoặc không tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án trái pháp luật mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định tại Điều 21 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017. Việc quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường rộng đã tăng nguy cơ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước của cơ quan thi hành án dân sự.

Để hạn chế nguy cơ phải chịu trách nhiệm bồi thường nhà nước, yêu cầu đặt ra đối với hệ thống thi hành án dân sự cụ thể như sau:

Một là, công chức, người có thẩm quyền trong cơ quan thi hành án dân sự cần trau dồi, nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, nắm vững các quy định của pháp luật về thi hành án dân sự và các văn bản pháp luật có liên quan trong việc ban hành các quyết định và tổ chức thi hành án, đề cao trách nhiệm cá nhân trong thực thi công vụ để bảo đảm việc ra hoặc không ra các quyết định thi hành án, tổ chức hoặc không tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án bảo đảm quy định pháp luật.

Hai là, cơ quan thi hành án dân sự cần quan tâm tới công tác xây dựng, đào tạo đội ngũ công chức có năng lực, đáp ứng yêu cầu công vụ; có biện pháp siết chặt kỷ luật, kỷ cương công vụ, đồng thời tăng cường cơ chế giám sát, phát hiện, kịp thời chấn chỉnh và xử lý nghiêm các trường hợp công chức có hành vi sai phạm.

Ba là, quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo tại các cơ quan thi hành án dân sự cần hết sức thận trọng, bảo đảm chính xác khi xác định hành vi ra hoặc không ra các quyết định về thi hành án là trái pháp luật; tổ chức hoặc không tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án là trái pháp luật.

2.2. Về xác định thiệt hại được bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự

- Khoản thiệt hại do tài sản bị xâm phạm (Điều 23 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017) gồm nhiều loại thiệt hại như: Tài sản đã bị phát mại, bị mất; tài sản bị hư hỏng; thiệt hại phát sinh do việc không sử dụng, khai thác tài sản; các khoản tiền đã nộp vào ngân sách nhà nước theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc các khoản tiền bị tịch thu, thi hành án, khoản tiền đã đặt để bảo đảm theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; tiền phạt do vi phạm nghĩa vụ trong giao dịch dân sự, kinh tế do không thể thực hiện được các giao dịch dân sự, kinh tế đã có hiệu lực; phần thiệt hại do vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết.

- Khoản thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút được lượng hóa cụ thể tùy theo đối tượng là cá nhân hay tổ chức.

- Chi phí hợp lý khác như thuê phòng nghỉ, chi phí đi lại, in ấn tài liệu, gửi đơn thư trong quá trình khiếu nại, tố cáo, chi phí thuê người bào chữa, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại (điểm a khoản 1, khoản 2, khoản 4 Điều 28 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017).

Việc quy định chi tiết các khoản được bồi thường bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, tuy nhiên, số tiền ngân sách nhà nước phải bỏ ra để chi trả bồi thường có nguy cơ tăng cao hơn trước. Điều này đồng nghĩa với việc trách nhiệm đặt ra đối với công chức, cơ quan, đơn vị trong bộ máy nhà nước nói chung và công chức, cơ quan thi hành án dân sự nói riêng trong thực thi công vụ sẽ lớn hơn.

Để tránh tăng gánh nặng cho ngân sách nhà nước, các cơ quan thi hành án dân sự bên cạnh việc thực hiện tổng thể các biện pháp hạn chế nguy cơ bồi thường trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao cần:

Một là, quan tâm tới việc tiếp xúc, tiếp công dân để kịp thời nắm được tâm tư, nguyện vọng cùng những thông tin phản hồi, kiến nghị, góp ý của nhân dân. Từ đó, cơ quan thi hành án dân sự sẽ kịp thời giải quyết khiếu nại, tố cáo đúng quy định của pháp luật; kịp thời chấn chỉnh, xử lý các sai phạm phát sinh trong quá trình tổ chức thi hành án dân sự; hạn chế các vụ việc có nguy cơ phát sinh yêu cầu bồi thường của Nhà nước.

Hai là, tập trung nghiên cứu, tính toán các biện pháp để giảm thiểu tối đa khoản tiền Nhà nước phải bồi thường trong trường hợp việc bồi thường là không thể tránh khỏi.

2.3. Về cơ chế giải quyết yêu cầu bồi thường

Căn cứ theo quy định khoản 7 Điều 3 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 thì cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại hoặc Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật về tố tụng.

Tại Điều 39 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 quy định về cơ quan giải quyết bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự như sau: “1. Cục Thi hành án dân sự và Chi cục Thi hành án dân sự. 2. Cơ quan Thi hành án quân khu và tương đương. 3. Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự”.

Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 52 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 thì: “1. Trong thời hạn 03 năm kể từ ngày nhận được văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, người yêu cầu bồi thường có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường trong các trường hợp sau đây: a) Người yêu cầu bồi thường chưa yêu cầu cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại giải quyết yêu cầu bồi thường; b) Người yêu cầu bồi thường rút yêu cầu bồi thường quy định tại điểm a khoản 1 Điều 51 của Luật này. 2. Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết bồi thường quy định tại Điều 47 của Luật này mà người yêu cầu bồi thường không đồng ý với quyết định đó hoặc kể từ ngày có biên bản kết quả thương lượng thành quy định tại khoản 7 Điều 46 của Luật này mà cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại không ra quyết định giải quyết bồi thường hoặc kể từ ngày có biên bản kết quả thương lượng không thành quy định tại khoản 7 Điều 46 của Luật này thì có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường. 3. Trường hợp do sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan theo quy định của Bộ luật Dân sự làm cho người yêu cầu bồi thường không thể khởi kiện đúng thời hạn thì khoảng thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan đó không được tính vào thời hạn khởi kiện quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này. 4. Người yêu cầu bồi thường không có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường trong trường hợp quyết định giải quyết bồi thường quy định tại Điều 47 của Luật này đã có hiệu lực pháp luật... 7. Cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại đại diện Nhà nước tham gia tố tụng với tư cách là bị đơn”.

Như vậy, với những quy định nêu trên, người bị thiệt hại có thể lựa chọn cơ quan giải quyết yêu cầu bồi thường để bảo đảm quyền lợi hợp pháp của mình. Khi có văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, người yêu cầu bồi thường có thể nộp đơn yêu cầu bồi thường tại cơ quản giải quyết bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự hoặc khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường; trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết bồi thường mà người yêu cầu bồi thường không đồng ý với quyết định đó, hoặc kể từ ngày có biên bản kết quả thương lượng thành mà cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại không ra quyết định giải quyết bồi thường, hoặc kể từ ngày có biên bản kết quả thương lượng không thành, với thời hiệu khởi kiện được quy định là 03 năm kể từ ngày nhận được văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường.

Bên cạnh đó, theo Điều 55 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, Tòa án có giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình tố tụng hình sự, tố tụng hành chính.

Theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, khả năng cơ quan thi hành án dân sự tham gia tố tụng trong vụ án giải quyết yêu cầu bồi thường của Tòa án sẽ diễn ra thường xuyên hơn. Do đó, để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công chức, cơ quan thi hành án dân sự và Nhà nước, yêu cầu đặt ra với các cơ quan thi hành án dân sự như sau:

Một là, Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự cần cân nhắc đầy đủ, kỹ lưỡng và theo đúng quy định của pháp luật trước khi ban hành các văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự theo quy định tại Điều 12 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 (bao gồm các văn bản: (i) Bản án, quyết định của Tòa án có thẩm quyền xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ; (ii) Quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự chấp nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung khiếu nại của người khiếu nại; (iii) Quyết định hủy, thu hồi, sửa đổi, bổ sung quyết định về thi hành án vì quyết định đó được ban hành trái pháp luật; (iv) Quyết định xử lý hành vi vi phạm pháp luật của người thi hành công vụ bị tố cáo trên cơ sở kết luận nội dung tố cáo theo quy định của pháp luật về tố cáo; (v) Văn bản của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền trả lời chấp nhận kháng nghị của Viện kiểm sát theo quy định của pháp luật về thi hành án dân sự; (vi) Quyết định xử lý kỷ luật người thi hành công vụ do có hành vi trái pháp luật; (vii) Văn bản khác theo quy định của pháp luật đáp ứng điều kiện quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017). Vì đây là một trong những căn cứ để tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường của mình tại Tòa án và trên thực tế, quá trình xét xử, Tòa án sẽ căn cứ vào chính các văn bản xác định hành vi sai phạm của cơ quan thi hành án dân sự để xác định trách nhiệm bồi thường của cơ quan thi hành án dân sự.

Hai là, ngay từ khi có thông báo của Tòa án về việc thụ lý đơn khởi kiện của đương sự, hoặc giải quyết yêu cầu bồi thường trong vụ án hình sự, hành chính, cơ quan thi hành án dân sự phải tập trung chuẩn bị kỹ lưỡng về nội dung để tham gia hiệu quả tại Tòa án.

Ba là, Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự phải chấp hành nghiêm việc tham gia tố tụng giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước theo triệu tập của Tòa án.

Bốn là, Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự có trách nhiệm chỉ đạo và hỗ trợ các Chi cục Thi hành án dân sự trực thuộc trong việc tham gia tố tụng giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước theo triệu tập của Tòa án; khi được triệu tập tham gia tố tụng trong các vụ án giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước, cơ quan thi hành án dân sự có trách nhiệm bồi thường phải báo cáo cơ quan quản lý cấp trên và Tổng cục Thi hành án dân sự biết để kịp thời chỉ đạo.

2.4. Về cấp phát kinh phí bồi thường và chi trả tiền bồi thường

Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, sau khi hoàn thiện hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bồi thường, Cục và Chi cục Thi hành án dân sự có trách nhiệm giải quyết bồi thường gửi hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bồi thường đến Bộ Tài chính: “...Trong thời hạn 02 ngày làm việc kể từ ngày quyết định giải quyết bồi thường hoặc bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết yêu cầu bồi thường có hiệu lực pháp luật, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại phải gửi hồ sơ đề nghị cấp kinh phí bồi thường đến cơ quan tài chính có thẩm quyền” (khoản 1 Điều 62 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017).

Về cấp phát kinh phí bồi thường và chi trả tiền bồi thường, yêu cầu đặt ra đối với hệ thống Thi hành án dân sự như sau:

Một là, đối với công chức được cử giải quyết bồi thường:

- Nghiên cứu hồ sơ vụ việc yêu cầu bồi thường cặn kẽ và thấu đáo để xác định đầy đủ, chính xác các căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định tại Điều 7 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.

- Nghiên cứu kỹ các quy định về thủ tục giải quyết bồi thường tại cơ quan thi hành án dân sự theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 để tham mưu lãnh đạo cơ quan thi hành án dân sự giải quyết bồi thường chặt chẽ, đúng trình tự.

Hai là, đối với cơ quan thi hành án dân sự:

- Quan tâm tới việc cử công chức theo đúng quy định tại điểm b khoản 3 Điều 43 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, đặc biệt chọn người có kinh nghiệm về chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực thi hành án dân sự để có đánh giá chính xác về mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và thiệt hại của người yêu cầu bồi thường.

- Cần chủ động tranh thủ sự phối hợp với các cơ quan có liên quan (đặc biệt là cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước, cơ quan tài chính có thẩm quyền) từ giai đoạn xác minh thiệt hại, thương lượng giải quyết bồi thường theo quy định tại Điều 45, Điều 46 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 để việc giải quyết bồi thường chính xác, tránh thiệt hại cho ngân sách nhà nước.

3. Một số kiến nghị

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2018 đã đặt ra những yêu cầu, áp lực lớn đối với cơ quan thi hành án dân sự trong quá trình tổ chức thi hành án gắn với đó là trách nhiệm của chấp hành viên, Thủ trưởng các cơ quan thi hành án dân sự. Việc thực hiện đúng, chặt chẽ các thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường tại cơ quan thi hành án dân sự có ý nghĩa quan trọng, bảo đảm số tiền Nhà nước bỏ ra bồi thường chính xác, có căn cứ; hạn chế trách nhiệm của cơ quan giải quyết bồi thường trong việc làm thiệt hại ngân sách bồi thường của Nhà nước. Do đó, trong thời gian sắp tới, một số yêu cầu chung đặt ra đối với chấp hành viên, Thủ trưởng các cơ quan thi hành án dân sự và Tổng cục Thi hành án dân sự, cụ thể như sau:

Một là, Tổng cục Thi hành án dân sự với trách nhiệm là cơ quan quản lý nhà nước về thi hành án sẽ tiếp tục phối hợp chặt chẽ với Cục Bồi thường nhà nước để tham mưu hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 theo hướng khắc phục những bất cập trong pháp luật về bồi thường của Nhà nước hiện nay. Tổ chức các hội nghị rút kinh nghiệm thực tiễn công tác thi hành án dân sự từ góc nhìn của công tác bồi thường nhà nước, trong đó, lưu ý những sai phạm phổ biến trong thi hành án dân sự làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tăng cường kiểm tra, theo dõi, đôn đốc giải quyết kịp thời các vụ việc bồi thường nhà nước phát sinh; tập trung chỉ đạo giải quyết dứt điểm các vụ việc bồi thường, nhất là các vụ việc phức tạp, kéo dài trong nhiều năm.

Hai là, đối với Thủ trưởng các cơ quan thi hành án dân sự, cần đề cao trách nhiệm người đứng đầu trong việc xử lý, giải quyết các sai phạm xảy ra tại cơ quan đơn vị, hạn chế tối đa khả năng phát sinh vụ việc bồi thường nhà nước.

Ba là, đối với chấp hành viên, không ngừng nâng cao năng lực, trách nhiệm cá nhân trong quá trình tổ chức thi hành án, bảo đảm tuân thủ trình tự, thủ tục trong quá trình tổ chức thi hành án, nghiêm cấm việc vi phạm những điều chấp hành viên không được làm theo quy định của Luật Thi hành án dân sự hiện hành. Quá trình tổ chức thi hành án, phải kịp thời báo cáo và xin ý kiến chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ đối với những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong từng vụ việc.

Bốn là, cơ quan thi hành án dân sự cần lưu ý, nắm vững thủ tục giải quyết bồi thường, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết bồi thường; thời hiệu yêu cầu bồi thường; người có quyền yêu cầu bồi thường; hồ sơ yêu cầu bồi thường theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.

Năm là, tranh thủ sự phối hợp của các cơ quan có liên quan về công tác bồi thường nhà nước, cơ quan tài chính có thẩm quyền trong quá trình xem xét, giải quyết yêu cầu bồi thường.

Vụ Nghiệp vụ 3, Tổng cục Thi hành án dân sự

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 383), tháng 6/2023)