1. Thực trạng thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam

Trong thời gian qua, công tác đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với dự án có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam đã có những bước tiến đáng kể, góp phần quan trọng vào công cuộc phát triển kinh tế đất nước gắn liền với bảo vệ môi trường (BVMT). Tuy nhiên, quy định của pháp luật về ĐTM hiện nay còn nhiều điểm chưa hoàn thiện. Bên cạnh đó, yếu tố chủ quan từ các chủ dự án cũng là một nguyên nhân làm cho vấn đề thực thi ĐTM chưa thực sự hiệu quả. Trên thực tế, chủ dự án thường coi yêu cầu lập báo cáo ĐTM như là một thủ tục để được phê duyệt dự án, vì thế họ hầu như chỉ làm lấy lệ chứ không quan tâm đến những tác động và nguy cơ thực sự của dự án đến môi trường. Các dự án có vốn đầu tư nước ngoài cũng không ngoại lệ, hầu hết các dự án này đều có quy mô lớn, nguy cơ tác động xấu đến môi trường cao nhưng công tác ĐTM vẫn chưa được thực hiện một cách nghiêm túc.

Việc thực hiện ĐTM đối với các dự án đầu tư đã được pháp luật quy định tương đối rõ, tuy nhiên trên thực tế, vẫn có không ít trường hợp các dự án đã “quên” bước này. Tiêu biểu như Công ty Miwon đã có hành vi xả nước thải chưa xử lý ra thẳng sông Hồng trong gần hai năm gây ô nhiễm nghiêm trọng và đến tận một năm sau đó mới được Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ xác nhận hoàn thành báo cáo ĐTM dự án mở rộng đầu tư sản xuất mì chính giai đoạn II bằng công nghệ lên men. Hay dự án đầu tư hạng mục nhuộm của Công ty Mei Sheng bắt đầu đi vào sản xuất từ tháng 9/2009, sau 07 năm hoạt động Công ty Mei Sheng Textiles liên tục vi phạm các quy định về BVMT, nhiều lần bị xử phạt vi phạm hành chính, nhưng vẫn không có thiện chí khắc phục sai phạm. Trong đó, nổi bật là việc công ty này không thực hiện báo cáo ĐTM cho dự án đầu tư hạng mục nhuộm, dù Tổng cục Môi trường (Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã chỉ đạo.

Bên cạnh đó, hiện nay vẫn còn trường hợp các dự án đã thực hiện ĐTM theo quy định của pháp luật nhưng chưa thực chất. Hiện tượng các chuyên gia tư vấn thường được “khoán” làm một báo cáo ĐTM cho “phù hợp với yêu cầu của pháp luật” là rất phổ biến ở các địa phương. Vì vậy, nội dung của các báo cáo ĐTM thường được viết khá sơ sài, thiếu tính khả thi hoặc chỉ là định hướng chung chung, không có căn cứ. Dự án Formosa là một ví dụ điển hình cho thực trạng này, dự án được kỳ vọng là một dự án lớn mang tính động lực thúc đẩy các dự án, lĩnh vực khác phát triển, góp phần chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, giúp Hà Tĩnh sớm trở thành một tỉnh có công nghiệp và dịch vụ phát triển trong tương lai gần. Tuy nhiên, sau gần 08 năm đi vào hoạt động, Formosa đã gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, gây ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế và gây bất ổn chính trị, xã hội. Một trong những nguyên nhân phải kể đến đó là hoạt động thực hiện ĐTM của Công ty Formosa chưa được thực hiện một cách có hiệu quả, báo cáo ĐTM của dự án Formosa vô cùng sơ sài, mang tính hình thức, vấn đề tham vấn trong quá trình ĐTM được thực hiện một cách sơ sài, mang tính đối phó, chưa có sự minh bạch độc lập trong hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM của dự án Công ty Fomosa. Việc phê duyệt báo cáo ĐTM dự án của Formosa chỉ mang tính hình thức, công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM của các cơ quan chức năng còn lơ là, buông lỏng và chưa thực hiện hết trách nhiệm. Sự cố Formosa như một hồi chuông cảnh báo cho Việt Nam trong việc thực hiện hoạt động ĐTM không chỉ với dự án có vốn đầu tư nước ngoài mà cả các dự án đầu tư trong nước.

2. Bất cập trong thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư nước ngoài

Từ những thực trạng báo động nêu trên, có thể thấy hoạt động thực hiện ĐTM đối với các dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam còn tồn tại nhiều vấn đề bất cập. Điều này xuất phát từ những lý do sau:

Một là, các chủ thể có thẩm quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM chưa thực hiện tốt vai trò, trách nhiệm của mình trong hoạt động thẩm định và phê duyệt ĐTM. Cụ thể như báo cáo ĐTM của Công ty Formosa, trong phần đánh giá tác động của nước thải đến môi trường trong giai đoạn vận hành nhà máy, chỉ có một trang giấy và chủ yếu là liệt kê các nguồn nước thải của nhà máy ra môi trường, đặc điểm của các loại nước thải mà không có thông tin về ảnh hưởng của các loại nước thải đó đến môi trường. Tương tự, đánh giá tác động của chất thải rắn đến môi trường cũng chỉ hơn một trang và không có một dòng nào đề cập về sự cố với môi trường biển, với đất, với không khí. Phần biện pháp giảm thiểu tác động xấu, phòng ngừa và ứng phó sự cố môi trường, biện pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường nước mới dừng ở khâu nêu cách xử lý nước thải của tổng thể nhà máy mà chưa chi tiết hóa các giải pháp cụ thể. Mặc dù nội dung của báo cáo ĐTM của Công ty Formosa còn nhiều thiếu sót như vậy nhưng vẫn được hội đồng thẩm định tiến hành thẩm định thông qua với kết quả đạt yêu cầu và được Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt báo cáo ĐTM. Hậu quả là khi Công ty Formosa đi vào triển khai hoạt động đã gây nên những hậu quả nghiêm trọng về mặt môi trường và kinh tế. Như vậy, hậu quả của việc gây ô nhiễm môi trường phát sinh từ quá trình hoạt động của Công ty Formosa là do các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM không lường trước được những rủi ro mà dự án này gây ra cho môi trường hay là Công ty này cố tình phớt lờ, không làm đúng trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Điều này xuất phát từ năng lực yếu kém hay xuất phát từ lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm đã chi phối đến chất lượng thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Các quy định pháp luật về hoạt động ĐTM hiện nay là tương đối đầy đủ và có thể đáp ứng được các yêu cầu BVMT trong quá trình triển khai và thực hiện dự án đầu tư. Chính vì vậy, nếu như các chủ thể liên quan đến hoạt động ĐTM tuân thủ và đáp ứng đầy đủ theo các yêu cầu của quy định pháp luật thì sẽ không xảy ra trường hợp vi phạm như trường hợp Công ty Formosa đã gây ra cho môi trường.

Hai là, hoạt động kiểm tra, đánh giá việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM còn hạn chế, lúng túng. Bản chất của ĐTM là dự báo, vì thế rất khó có một báo cáo ĐTM định lượng chi tiết được tất cả các rủi ro và các biện pháp giảm thiểu các rủi ro một cách rõ ràng trong suốt quá trình thực hiện dự án. Do đó, với những dự án phức tạp, đặc biệt là dự án có vốn đầu tư nước ngoài, cần xem công tác giám sát sau khi thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM là yếu tố quan trọng trong quản lý môi trường dự án. Tuy nhiên, công tác này hiện nay chưa được thực hiện một cách nghiêm túc, không đủ chặt chẽ để đảm bảo việc thực hiện hiệu quả nội dung báo cáo ĐTM, vẫn còn tình trạng “đánh trống bỏ dùi”. Khâu giám sát, theo dõi sau ĐTM còn lúng túng, hầu hết cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, chính quyền các địa phương còn thiếu những điều kiện cần thiết về cán bộ và cơ sở vật chất, kỹ thuật để giám sát môi trường trong quá trình xây dựng và hoạt động của dự án[2].

Việc giám sát được tiến hành trên cơ sở báo cáo ĐTM, tuy nhiên, đa phần báo cáo ĐTM ở nước ta hầu hết là mang tính hình thức, giống như một thủ tục để cấp phép đầu tư. Thực tế lúc triển khai, các chủ dự án thường sẽ sửa đổi, bổ sung nhiều hạng mục, khi đó theo nguyên tắc, báo cáo ĐTM cũng phải được sửa đổi bổ sung cho đến khi dự án đi vào hoạt động. Lúc này, cơ quan có thẩm quyền phải căn cứ vào hiện trạng của dự án và những kết quả kiểm toán môi trường thường xuyên của dự án để giám sát. Tuy nhiên, trên thực tế các cơ quan này hầu như chỉ căn cứ vào báo cáo ĐTM ban đầu khi nộp hồ sơ cấp phép dự án để giám sát, đây là điểm bất cập lớn trong công tác giám sát sau khi phê duyệt báo cáo ĐTM.

Đồng thời, thẩm quyền thẩm định, giám sát ĐTM của cơ quan quản lý còn hạn chế làm cho công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM gặp nhiều khó khăn. Các cơ quan quản lý chưa có đủ quyền để cưỡng chế việc thực thi các yêu cầu được ghi trong quyết định phê chuẩn báo cáo ĐTM[3]. Bên cạnh đó, các thủ đoạn che dấu tinh vi hành vi vi phạm của các dự án cũng gây không ít khó khăn cho cơ quan quản lý khi giám sát. Ngoài ra, kinh phí hằng năm chi cho khâu sau thẩm định còn quá hạn hẹp, ảnh hưởng đến chất lượng của hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM.

Ba là, việc xử lý các hành vi vi phạm quy định về ĐTM chưa thật sự tương xứng với mức độ gây hại, hệ thống chế tài liên quan đến xử lý vi phạm các quy định về hoạt động ĐTM còn rời rạc, tồn tại nhiều điểm bất cập. Hiện nay, hành vi vi phạm quy định pháp luật về ĐTM đối với các dự án có vốn đầu tư nước ngoài ngày càng phổ biến. Tuy nhiên, các quy định về chế tài xử lý các hành vi vi phạm này vẫn còn tồn tại những bất cập nhất định làm cho công tác xử lý vi phạm chưa thật sự hiệu quả.

Về chế tài xử phạt hành chính, đây được coi là chế tài xử lý hiệu quả và phổ biến nhất đối với các vi phạm về ĐTM. Các quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường đang ngày càng hoàn thiện, đặc biệt Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là cơ sở quan trọng cho việc xử lý hành chính đối với hành vi vi phạm quy định về ĐTM. Tuy nhiên, nhìn chung các mức phạt quy định trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP chưa có sự thay đổi nhiều, đa số là giữ lại mức cũ như trong Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Theo đó, mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm tromg hoạt động ĐTM của tổ chức dao động từ 4 triệu đến 400 triệu tùy từng vi phạm cụ thể (Điều 9 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP), như vậy so với chi phí mà chủ dự án phải bỏ ra để thực hiện tốt hoạt động ĐTM thì mức phạt vi phạm hành chính vẫn còn “rẻ” hơn nhiều nên các chủ dự án vẫn sẽ cố tình sẵn sàng vi phạm để tiết kiệm chi phí.

Đồng thời, các chế tài hình sự được áp dụng đối với các tội phạm liên quan đến hoạt động ĐTM chưa được quy định trực tiếp trong Bộ luật Hình sự hiện hành, gây khó khăn cho việc áp dụng các quy định pháp luật để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các loại tội phạm trong lĩnh vực ĐTM. Đối với vấn đề bồi thường thiệt hại trong hoạt động ĐTM, hiện nay các quy định về chế tài bồi thường thiệt hại cũng chỉ áp dụng cho các hành vi vi phạm môi trường nói chung chứ chưa có quy định cụ thể áp dụng riêng cho các hành vi vi phạm và gây thiệt hại trong hoạt động ĐTM. Điều này đã gây không ít khó khăn cho các chủ thể trong quá trình áp dụng vào vụ việc cụ thể.

Bên cạnh đó, các chế tài được áp dụng đối với các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM nhưng không tuân thủ hoặc tuân thủ không đầy đủ các quy định của pháp luật BVMT chưa được quy định rõ ràng. Hành vi vi phạm quy định về ĐTM lỗi chủ yếu thuộc về các chủ dự án, nhưng cũng không thể bỏ qua các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Chính từ những sai phạm ở khâu lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đã làm cho dự án khi đi vào triển khai thực hiện trên thực tế đã gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng về mặt môi trường, vì vậy việc liên đới chịu trách nhiệm là không thể tránh khỏi.

Trước những bất cập nêu trên, đòi hỏi cần phải nhanh chóng có những giải pháp phù hợp, hữu hiệu để khắc phục các vấn đề bật cập còn tồn tại để từ đó góp phần vào việc nâng cao hiệu quả công tác BVMT và hoạt động ĐTM.

3. Một số giải pháp

ĐTM đối với các dự án nói chung và dự án có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam nói riêng là một hoạt động vẫn còn khá hình thức, thực tế thực thi ĐTM bộc lộ nhiều điểm bất cập, từ đó đặt ra yêu cầu cấp thiết cần phải có những giải pháp khắc phục cụ thể. Sau đây, tác giả xin được đưa ra một số giải pháp như sau:

Một là, tăng cường phối hợp giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương trong việc hướng dẫn, thực thi pháp luật. Tăng cường rà soát và hệ thống hóa các văn bản pháp luật hiện hành. Đây được coi là điều kiện tiên quyết nhằm tạo ra sự thống nhất trong quy định của pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực thi trên thực tế. Cụ thể, giữa các cơ quan này phải tăng cường trao đổi thông tin, tạo cơ chế phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng. Do đó, cần sớm ban hành thông tư liên tịch giữa các cơ quan về ĐTM đối với các dự án có vốn đầu tư nước ngoài quy định rõ quy trình phối hợp giữa các cơ quan đó. Tăng cường rà soát và hệ thống hóa các văn bản pháp luật hiện hành để giúp cho cơ quan có thẩm quyền nhìn nhận được những điểm không còn phù hợp, thiếu sót, chưa hoàn hiện để có những biện pháp sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với từng thời kì, và xu hướng phát triển của xã hội. Việc này sẽ tạo nên một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất, đồng bộ, từ đó tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan có thẩm quyền cũng như chủ đầu tư trong việc áp dụng quy định pháp luật liên quan đến hoạt động ĐTM.

Hai là, tiếp tục kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về BVMT, trong đó có các cán bộ chuyên trách về ĐTM. Các cơ quan quản lý nhà nước giữ vai trò rất quan trọng trong việc kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm về ĐTM nên hoàn thiện hệ thống cơ quan quản lý nhà nước là tiền đề cho việc thực thi ĐTM trên thực tế có hiệu quả. Cụ thể, ở cấp trung ương cần tăng cường nguồn lực, phương tiện kỹ thuật cần thiết cho các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường; tăng cường quản lý môi trường ở các bộ, ngành. Ở cấp địa phương cần quy định chức năng, trách nhiệm rõ ràng để tạo cơ sở pháp lý thực hiện; có sự phân công cán bộ phụ trách và xử lý phù hợp. Bên cạnh đó, cũng cần phải đào tạo thêm lực lượng cán bộ có chuyên môn về ĐTM và bổ sung nguồn cán bộ này cho cơ quan quản lý nhà nước về BVMT.

Ba là, đẩy mạnh công tác kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm sau thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đối với các dự án. Đây là giải pháp quan trọng để bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật về ĐTM được thực hiện có hiệu quả trong thực tế. Khi ban hành quy định mà không có kiểm tra, giám sát thì hiệu quả thực hiện sẽ không cao, bởi các chủ dự án sẽ vì lợi nhuận mà bỏ qua các quy định của pháp luật. Thực tế hiện nay, các hành vi vi phạm được thực hiện rất tinh vi, gây khó khăn cho cơ quan quản lý trong việc phát hiện, kiểm tra, giám sát. Vì vậy, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tăng cường hơn nữa công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật ĐTM.

Bốn là, ban hành những chế tài nghiêm khắc hơn đối với các vi phạm nghĩa vụ từ việc lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện báo cáo ĐTM. Như đã phân tích, các chế tài xử lý vi phạm về việc thực hiện ĐTM vẫn còn khá nhẹ, chưa đủ sức răn đe. Bên cạnh đó, để vấn đề xử phạt vi phạm được hiệu quả, cần làm rõ trách nhiệm môi trường của các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt ĐTM. Đồng thời, tăng mức xử phạt để tạo tính răn đe và nâng cao nhận thức cho các chủ thể khi tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện báo cáo ĐTM.

Năm là, nâng cao nhận thức chấp hành pháp luật ĐTM. Đây có thể coi là vấn đề quyết định thành bại trong thực thi ĐTM. Pháp luật về ĐTM là một lĩnh vực còn khá mới ở Việt Nam nên để hoạt động ĐTM được thực thi hiệu quả thì việc nâng cao nhận thức cho cơ quan quản lý nhà nước, cộng đồng, doanh nghiệp là rất cần thiết. BVMT được coi là sự nghiệp của toàn dân, cần tuyên truyền và phổ biến pháp luật về ĐTM một cách rộng rãi thông qua các phương tiện truyền thông phổ biến hiện nay để người dân nhận thức rõ được vai trò quan trọng của công tác ĐTM. Cụ thể, cần phải tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, đào tạo, tập huấn ở cấp trung ương và địa phương cho các đối tượng có liên quan đến hoạt ĐTM, bao gồm cơ quan quản lý nhà nước về BVMT, các chủ dự án, doanh nghiệp. Tổ chức các lớp tập huấn nghiệp vụ thẩm định báo cáo ĐTM cho các cán bộ, đẩy mạnh giáo dục ý thức chấp hành pháp luật ĐTM của nhân dân. Các hoạt động nêu trên giúp nâng cao chất lượng của công tác thẩm định báo cáo ĐTM, giảm thiểu tối đa tác động tiêu cực của dự án đến môi trường.

Sáu là, xây dựng cơ chế đảm bảo sự tham gia của cộng đồng địa phương vào quá trình lập, thẩm định và giám sát thực hiện các báo cáo ĐTM. Việc tham gia của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án chưa quy định bắt buộc mà chỉ trong trường hợp cần thiết mới tham gia. Vì vậy, cần phải xây dựng, bàn hành cơ chế rõ ràng đảm bảo sự tham gia của cộng đồng địa phương trong quá trình ĐTM để nâng cao hiệu quả và giảm thiểu những bất đồng, khiếu kiện xảy ra giữa nhân dân và chủ đầu tư.

Tóm lại, việc thực hiện đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam hiện nay còn tồn tại nhiều vấn đề bất cập, điều này ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng môi trường, đe dọa đến quyền được sống trong môi trường trong lành của người dân. Vì vậy, việc tăng cường thực hiện các giải pháp để khắc phục các vấn đề bất cập còn tồn tại trong hoạt động đánh giá tác động môi trường là vô cùng quan trọng và cần thiết./.

ThS. Trần Linh Huân

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1]Đoàn Nguyên, Đánh giá tác động môi trường chưa được coi trọng, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 20(82), năm 2009, tr.35.

[2]Chu Thế Huyền, Pháp luật về đánh giá tác động môi trường thực trạng và giải pháp, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 5, năm 2014, tr.12.

[3]Đoàn Nguyên, Đánh giá tác động môi trường chưa được coi trọng, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 20, năm 2009, tr. 36.