Điều động là việc cán bộ, công chức được cơ quan có thẩm quyền quyết định chuyển từ cơ quan, tổ chức, đơn vị này đến làm việc ở cơ quan, tổ chức, đơn vị khác. Bài viết về những hạn chế trong trường hợp điều động công chức, thủ tục điều động công chức và đưa ra giải pháp để hoàn thiện hơn về công tác này.

1. Những bất cập của pháp luật quy định về trường hợp điều động và thủ tục điều động công chức

Thứ nhất, quy định của pháp luật về các trường hợp điều động công chức còn định tính, chưa cụ thể

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định việc điều động công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ và phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Bên cạnh đó, công chức được điều động phải đạt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với vị trí việc làm mới (Điều 50).

Theo quy định này, thuật ngữ cần giải thích rõ là “yêu cầu nhiệm vụ”. Trên thực tế, chưa tìm thấy văn bản quy phạm pháp luật nào giải thích thuật ngữ “yêu cầu nhiệm vụ” mà chỉ căn cứ vào quyết định của chủ thể có thẩm quyền ra quyết định điều động. Việc xác định nhiệm vụ cụ thể nào sẽ do người có thẩm quyền quyết định. Thẩm quyền ở đây được hiểu là quyền hành động và quyền quyết định, tức là quyền được làm những công việc nhất định và quyền hạn giải quyết công việc đó trong pháp vi pháp luật cho phép[1]. Thông thường, thẩm quyền gắn liền với hai yếu tố: (i) Những quyền và nghĩa vụ chung quy định gắn liền với việc thực hiện những chức năng nhất định, những vấn đề, nhiệm vụ nhất định trong lĩnh vực, hoạt động nhất định; (ii) Những quyền hạn cụ thể nhằm thực hiện quyền và nghĩa vụ nêu trên[2]. Điều này có thể dẫn đến việc điều động mang tính chủ quan hơn là khách quan như yêu cầu của pháp luật.

Thực tiễn cho thấy, các cơ quan có thẩm quyền điều động sẽ tự xác định yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của mình cũng như đánh giá công chức được điều động, hầu hết căn cứ vào quy hoạch, nhu cầu công tác hàng năm. Chính quy định mang tính định tính này dẫn tới tình trạng điều động công chức chưa đúng. Một ví dụ tại tỉnh Thanh Hóa đã được báo chí phản ánh, đó là trường hợp Tòa án nhân dân tỉnh Thanh Hóa điều động ông Lương Ngọc Hùng, Chánh án Tòa án nhân dân TP. Thanh Hóa về làm Trưởng Phòng Kiểm tra nghiệp vụ và thi hành án Tòa án nhân dân tỉnh. Việc điều động này đã không đúng theo Quy chế điều động, luân chuyển, biệt phái công chức Ngành Tòa án nhân dân tỉnh Thanh Hóa, ban hành kèm theo Quyết định số 36/QĐ-TCCB ngày 01/03/2013 của Chánh án Tòa án nhân dân tỉnh Thanh Hóa, bởi vì, theo Điều 3 của Quy chế thì lãnh đạo Tòa án nhân dân tỉnh, công chức có thời gian công tác còn lại dưới 18 tháng trước khi đủ tuổi nghỉ hưu hoặc có lý do sức khỏe và hoàn cảnh gia đình không phải là đối tượng áp dụng của Quy chế này. Trong trường hợp này, ông Hùng còn 15 tháng 15 ngày là đến tuổi nghỉ hưu theo chế độ[3].

Một vấn đề khác trong điều động công chức đó là yếu tố “năng lực”. Thuật ngữ “năng lực” được hiểu là năng lực thực thi nhiệm vụ của một cá nhân, là khả năng thực hiện một hoạt động, giải quyết một (loại) công việc cụ thể trên thực tế[4]. Nguyên tắc điều động phải dựa trên nguyên tắc xác định và quản lý vị trí việc làm và phải tuân thủ quy định của pháp luật về quản lý công chức. Vị trí công việc được xác định và điều chỉnh phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, đơn vị. Trên thực tế thì cơ quan có thẩm quyền thường căn cứ vào bằng cấp, chứng chỉ và quá trình hoạt động của công chức để đánh giá về chuyên môn, năng lực. Chính quy định chưa rõ ràng này, có thể dẫn đến những hạn chế trong công tác điều động công chức.

Thứ hai, thủ tục điều động công chức chưa thống nhất

Theo quy định của pháp luật hiện hành, người đứng đầu cơ quan, tổ chức được phân công, phân cấp quản lý công chức quyết định việc điều động công chức thuộc thẩm quyền quản lý hoặc báo cáo, trình cấp có thẩm quyền quyết định theo quy định của pháp luật[5].

Về nguyên tắc, thủ tục bắt đầu bằng việc xác định căn cứ quy hoạch, nhu cầu công tác và năng lực, sở trường của công chức, người đứng đầu cơ quan, tổ chức được phân công, phân cấp quản lý công chức xây dựng kế hoạch, biện pháp điều động công chức thuộc phạm vi quản lý, báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định thực hiện[6].

Có thể thấy, trong thủ tục điều động thì bước đầu tiên là phải căn cứ vào quy hoạch và nhu cầu công tác. Quy hoạch được xem là công tác phát hiện, bồi dưỡng nguồn công chức có đức, có tài và có năng lực để thực thi công vụ và để thực hiện công tác quản lý trong cơ quan hành chính nhà nước, đáp ứng nhiệm vụ chính trị của địa phương[7]. Yêu cầu chung của quy hoạch công chức là phải có đề án quy hoạch công chức, tức là phải có kế hoạch tổng thể, dài hạn về đội ngũ công chức và xác định các công việc cụ thể mà công chức có thể đảm trách. Ngoài ra, việc quy hoạch phải có tính thực tiễn, khả thi và phù hợp với từng giai đoạn nhất định. Cần lưu ý thêm trong quy hoạch phải có cơ cấu tổng thể theo trình độ ngành nghề, lĩnh vực công tác, độ tuổi, giới tính, dân tộc để có thể điều động công chức một cách hợp lý và hiệu quả nhất.

Thực tiễn cho thấy, các cơ quan có thẩm quyền vận dụng quy trình điều động công chức khá linh hoạt. Ví dụ: Tại TP. Hồ Chí Minh, việc điều động công chức thực hiện với ba hình thức tùy vào căn cứ là nguyện vọng của công chức hoặc do nhu cầu của tổ chức mà có các bước cụ thể khác nhau cho từng cách thức: (i) Điều động công chức trong biên chế khối Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội thành phố (nếu do nguyện vọng công chức thì theo 03 bước, nếu theo nhu cầu của tổ chức thì theo 04 bước); (ii) Điều động công chức từ biên chế khối Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội thành phố về khối chính quyền (nếu do nguyện vọng công chức thì theo 04 bước, nếu theo nhu cầu của tổ chức thì theo 05 bước); (iii) Tiếp nhận công chức từ khối chính quyền về biên chế khối Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội thành phố (nếu do nguyện vọng công chức thì theo 04 bước, nếu theo nhu cầu của tổ chức thì theo 05 bước)[8].

Tỉnh Trà Vinh quy định ba quy trình điều động công chức trong cơ quan hành chính khá cụ thể, bao gồm: (i) Trình tự, thủ tục điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý từ đơn vị A sang đơn vị B (gồm 07 bước); (ii) Trình tự, thủ tục điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý ở đơn vị A sang giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý ở đơn vị B (gồm 10 bước); (iii) Trình tự, thủ tục điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý từ đơn vị A sang đơn vị B (gồm 10 bước)[9].

Nhìn chung, đối với công chức trong cơ quan hành chính cấp tỉnh, thông thường, Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc Sở Nội vụ sẽ căn cứ đề nghị của các đơn vị về việc điều động công chức để phục vụ cho nhu cầu công tác của đơn vị. Trường hợp các cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc Ủy ban nhân dân không chủ động đề xuất, Sở Nội vụ rà soát đề xuất đưa công chức, viên chức của các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh vào xây dựng kế hoạch điều động công chức hàng năm của Ủy ban nhân dân tỉnh.

Thứ ba, chính sách đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh được điều động chưa đủ mạnh để tạo kích thích, động lực và an tâm công tác

Thực trạng cho thấy nhiều địa phương chưa có những chính sách đặc thù để hỗ trợ cho công chức được điều động. Bên cạnh đó, chính sách hỗ trợ nhà ở công vụ cũng chưa đầy đủ, chủ yếu chỉ là nhà ở công vụ bố trí cho công chức được điều động có giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý từ cấp phó cấp sở và tương đương trở lên, chưa đề cập đến các trường hợp khác.

Một hạn chế nữa trong chính sách điều động công chức là vấn đề về hỗ trợ chi phí. Theo khảo sát từ thực trạng thì việc hỗ trợ chi phí đi lại chưa cao, nhất là ở cấp huyện, vùng xã đảo, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Ngoài ra, nhiều địa phương (ví dụ Trà Vinh) cũng chưa có chính sách hỗ trợ chi phí sinh hoạt, ăn, ở cho công chức được điều động. Đồng thời, chưa có giải pháp phù hợp đối với các công chức được điều động trong điều kiện khó khăn về gia đình, nhất là công chức nữ.

2. Giải pháp hoàn thiện

2.1. Các giải pháp mang tính pháp lý

- Đối với các trường hợp điều động: Pháp luật cần phải chuyển hóa quy định mang tính định tính sang định lượng về yêu cầu nhiệm vụ và phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức, cụ thể là thông qua các tiêu chí về đánh giá định lượng công chức được điều động.

Chúng ta không thấy nhiều các quyết định ban hành quy chế về điều động của các cơ quan quy định rõ vấn đề này. Hầu hết căn cứ vào quy hoạch, nhu cầu công tác hàng năm. Chính quy định mang tính định tính này mà nhiều trường hợp điều động công chức chưa đúng. Liên quan đến năng lực chuyên môn, trên thực tế thì cơ quan có thẩm quyền thường căn cứ vào bằng cấp, chứng chỉ và quá trình hoạt động của công chức để đánh giá về chuyên môn, năng lực. Tuy nhiên, nhiều trường hợp điều động do nhu cầu công tác hơn là nhu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ. Với những hạn chế nêu trên, tác giả kiến nghị là cần phải có những quy định mang tính định lượng khi xác định “nhiệm vụ, yêu cầu cụ thể”.

- Đối với trường hợp năng lực chuyên môn: Cần đánh giá công việc, bao gồm: (i) Kiến thức của công chức được điều động mà công việc đòi hỏi; đánh giá kết quả công việc trước đó mà công chức đã thực hiện; thái độ thực hiện công vụ của công chức trước thời gian được điều động; (ii) Đánh giá thái độ và tính cách công chức được điều động (nhận thức, quan điểm, ý chí cầu tiến, kỹ năng giao tiếp xã hội…); (iii) Đánh giá năng lực công chức được điều động, bao gồm năng lực lãnh đạo, năng lực tư duy, năng lực nghiên cứu. (iv) Đánh giá khả năng thích ứng của công chức được điều động để xác định khả năng phù hợp cao nhất với công việc.

- Đối với các thẩm quyền điều động: Các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm cần rà soát, sửa đổi, bổ sung, thể chế hóa nội dung và nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong công tác cán bộ[10] vào các văn bản pháp luật liên quan đến công tác điều động công chức, nhất là công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Các văn bản quy phạm trọng tâm cần rà soát là các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 để đồng bộ với quy định của Đảng, theo hướng xây dựng, hoàn thiện thể chế để kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ theo nguyên tắc mọi quyền lực đều phải được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế; quyền hạn, phải được ràng buộc bằng trách nhiệm[11].

Bên cạnh đó, cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất và đầy đủ các hình thức quy trách nhiệm theo quy định của pháp luật đối với các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn, lạm quyền, lộng quyền hoặc không thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và những việc phải làm trên cương vị được giao trong công tác cán bộ[12]. Theo đó, Quy định số 205-QĐ/TW ngày 23/9/2019 của Bộ Chính trị nêu rất cụ thể về trách nhiệm của cấp ủy, tổ chức đảng, tập thể lãnh đạo địa phương, cơ quan, đơn vị; thành viên cấp ủy, tổ chức đảng, tập thể lãnh đạo địa phương, cơ quan, đơn vị; người đứng đầu cấp ủy, tổ chức đảng, địa phương, cơ quan, đơn vị; người đứng đầu các cơ quan, đơn vị được giao thực hiện công tác cán bộ ở các cấp; cán bộ tham mưu, đề xuất và nhân sự đối với việc kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ và chống chạy chức, chạy quyền. Trong khi đó, các quy định của pháp luật đối với vấn đề này chưa được cụ thể trong quá trình tổ chức thực hiện. Tiếp tục nghiên cứu, ban hành quy định về phân cấp và thẩm quyền trong công tác điều động công chức, nhất là công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong phạm vi của cơ quan, đơn vị, địa phương; trong đó, cần phân định rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu để có đủ cơ sở pháp lý quy trách nhiệm khi sai phạm hoặc nhằm hạn chế triệt để việc lạm quyền, lộng quyền, kể cả là khắc phục tình trạng chạy chức, chạy quyền trong việc điều động, bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

- Đối với các thủ tục điều động: Cần quy định thống nhất trong văn bản quy phạm pháp luật. Thực trạng cho thấy các cơ quan có thẩm quyền vận dụng quy trình khá linh hoạt và chính sự linh hoạt này có thể dẫn đến sự tùy nghi. Trong thủ tục điều động cần tiếp tục hoàn thiện quy trình điều động công chức trong cơ quan hành chính đối với ba trường hợp cụ thể trên nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch; đồng thời, nghiên cứu xây dựng mới trình tự, thủ tục điều động công chức (kể cả giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý) đối với các trường hợp sau: (i) Từ đơn vị A sang đơn vị B trong cùng một cơ quan, đơn vị, địa phương; (ii) Từ cơ quan đảng, đoàn thể sang cơ quan hành chính nhà nước và ngược lại. Đồng thời, từng bước hoàn thiện tổng thể quy trình, trình tự, thủ tục đối với các trường hợp điều động công chức gắn với các quy trình, trình tự, thủ tục trong các khâu khác của công tác nhân sự theo hướng có nhiều chủ thể tham gia để góp phần tăng cường kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ, góp phần chống chạy chức, chạy quyền. Người đứng đầu cơ quan, đơn vị cần phải thực hiện đồng bộ các khâu điều động công chức từ khâu chuẩn bị hồ sơ, tiến hành làm quy trình điều động bảo đảm đúng, đầy đủ các bước trên nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch. Đồng thời, phân định rõ trách nhiệm của người đứng đầu với ban lãnh đạo, tập thể cơ quan, đơn vị trong từng bước của quy trình điều động công chức. Nhất là quy định đánh giá công chức khi điều động, bổ nhiệm giữ chức vụ cao hơn[13].

- Đối với việc thực hiện chế độ, chính sách đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước: Ngoài việc thực hiện các chế độ, chính sách theo quy định, những địa phương có điều kiện nguồn lực cần nghiên cứu xây dựng thêm chế độ, chính sách trong công tác cán bộ, trong đó, có việc điều động công chức để bảo đảm sự hỗ trợ phù hợp, cơ bản đầy đủ các mặt đời sống thiết yếu của công chức được điều động, nhất là điều động công chức từ cấp huyện đến công tác tại cấp tỉnh và ngược lại, trong đó, đặc biệt quan tâm đến công chức là nữ.

2.2. Các giải pháp mang tính kỹ thuật

Một là, tiếp tục triển khai quán triệt thực hiện tốt các văn bản chỉ đạo của Trung ương liên quan công tác điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước; tạo sự thống nhất về nhận thức, tư tưởng và hành động ở các cấp, các ngành và trong công chức, đảng viên. Thực hiện nghiêm túc nguyên tắc tập trung dân chủ, đổi mới về nội dung, phương pháp và thực hiện đồng bộ, có hệ thống việc đánh giá nhận xét, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử dụng, luân chuyển công chức và thực hiện chính sách cán bộ. Kịp thời cụ thể hóa các văn bản của Trung ương về công tác điều động công chức trong cơ quan hành chính địa phương để chỉ đạo tổ chức thực hiện công tác điều động công chức đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của địa phương trong từng thời kỳ nhất định.

Hai là, xây dựng kế hoạch điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đúng quy hoạch, đúng mục tiêu và đối tượng cụ thể nhằm bảo đảm đội ngũ kế thừa trước mắt và lâu dài, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, quy hoạch “động” và “mở”. Điều động công chức từng địa phương, cơ quan, đơn vị phải gắn với các khâu khác trong công tác nhân sự (quy hoạch, đánh giá, đào tạo - bồi dưỡng, bố trí - sử dụng, thực hiện chính sách công chức). Quan tâm điều động tạo nguồn công chức lãnh đạo, quản lý trẻ có thành tích xuất sắc, công chức là người dân tộc thiểu số, cán bộ nữ. Trong quá trình chỉ đạo thực hiện công tác điều động cần bảo đảm nội dung, quy trình theo hướng dẫn.

Ba là, các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền cần đổi mới khâu nhận xét, đánh giá công chức nhằm thực hiện tốt công tác quy hoạch, đào tạo, bố trí, sử dụng, điều động công chức trong cơ quan nhà nước, bảo vệ chính trị nội bộ, trước hết là nhân sự chủ chốt, công chức lãnh đạo, quản lý các cấp, xác định đây là nhiệm vụ trọng tâm xuyên suốt trong công tác xây dựng, chỉnh đốn Đảng.

Bốn là, mạnh dạn bố trí công chức trẻ, công chức nữ có triển vọng vào các chức danh lãnh đạo, quản lý để có thời gian thử thách, rèn luyện, khẳng định qua thực tiễn. Thực hiện thi tuyển chức danh cấp phó sở, ngành và tương đương. Cải tiến quy trình công tác điều động theo hướng mở rộng và phát huy dân chủ, phát huy trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân người đứng đầu.

Năm là, chú trọng điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước theo chiều dọc, mạnh dạn điều động số công chức đang giữ chức vụ cấp phó của các sở, ban, ngành, đoàn thể ở tỉnh và trưởng phòng chuyên môn trực thuộc còn trẻ có triển vọng trong quy hoạch về đảm nhận các chức danh chủ chốt của cấp dưới. Tăng cường điều động công chức trong cơ quan hành chính nhà nước theo chiều ngang, cán bộ từ khối Đảng, đoàn thể sang khối chính quyền và ngược lại. Chú trọng điều động công chức lãnh đạo, quản lý ở địa phương này sang địa phương khác.

Sáu là, triển khai thực hiện tốt chủ trương chuyển đổi vị trí công tác theo quy định của Đảng và pháp luật, từng bước bố trí công chức không phải là người địa phương. Các địa phương cũng cần bố trí cán bộ lãnh đạo, quản lý chủ chốt ở địa phương, cơ quan, đơn vị không giữ chức vụ quá hai nhiệm kỳ liên tiếp ở một địa phương, cơ quan, đơn vị. Các cấp ủy thường xuyên theo dõi, quản lý, giám sát và có biện pháp hỗ trợ đối với công chức thuộc diện điều động, lãnh đạo thực hiện nghiêm túc việc đánh giá, nhận xét công chức được điều động định kỳ hàng năm để nhằm giúp đỡ và phát huy tốt nhất năng lực của công chức.

Lâm Minh Đằng
Tỉnh ủy Trà Vinh