1. Quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp xã

Hội đồng nhân dân (HĐND) là một trong hai thiết chế của chính quyền địa phương, được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước ta, phù hợp với đặc điểm của các đơn vị hành chính nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. HĐND cấp xã là HĐND ở cấp đơn vị hành chính địa phương bao gồm xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã), là cấp gần dân, gắn bó và sâu sát với nhân dân nhất, đại diện cho quyền, lợi ích trực tiếp của nhân dân địa phương. Chức năng, nhiệm vụ của HĐND cấp xã chủ yếu hiện nay là ban hành nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương như về xây dựng chính quyền địa phương, phê quyệt dự toán và quyết toán ngân sách, phân bổ ngân sách cấp mình, các biện pháp nhằm đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội ở địa phương; tổ chức thực hiện hoạt động giám sát.

Tổ chức của HĐND cấp xã hiện nay có thêm 02 ban so với trước đây, là Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - xã hội. Theo Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH ngày 03/6/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2020 (Hướng dẫn số 1138), thì mỗi ban phải có ít nhất 05 thành viên. Nhiệm vụ chung là thực hiện chức năng thẩm tra văn bản của HĐND, giám sát hoạt động theo chương trình, kế hoạch đã xây dựng. Cũng theo quy định mới của Luật, không còn tổ chức hoạt động của các Tổ đại biểu HĐND ở cấp xã.

Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở cấp xã hiện nay cũng giảm xuống so với trước đây, để tránh tình trạng dồn việc về cấp cơ sở mà chưa tính đến khả năng đáp ứng của từng cấp chính quyền địa phương.

Bên cạnh đó có thể thấy, theo quy định của luật, mối quan hệ giữa HĐND cấp xã với nhân dân địa phương mật thiết hơn bằng việc bổ sung quy định cử tri ở cấp xã có quyền làm đơn yêu cầu HĐND cấp xã họp, bàn và quyết định những công việc của xã, phường, thị trấn theo yêu cầu, kiến nghị của cử tri. Luật quy định, khi trong đơn yêu cầu có chữ ký của trên 10% tổng số cử tri của xã, phường, thị trấn theo danh sách cử tri bầu cử đại biểu HĐND cấp xã tại cuộc bầu cử gần nhất thì Thường trực HĐND cấp xã có trách nhiệm tổ chức kỳ họp bất thường để bàn về nội dung mà cử tri kiến nghị.

Trong nhiệm kỳ tới, theo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 (sau đây gọi chung là Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019), cơ cấu tổ chức HĐND cấp xã sẽ có một số điểm mới về số lượng đại biểu HĐND, về tổ chức Thường trực HĐND. Trong nhiệm kỳ (2021 - 2026), số lượng đại biểu HĐND sẽ là từ 15 - 30 đại biểu HĐND cấp xã. Thường trực HĐND cấp xã có thêm thành viên mới là các ủy viên là Trưởng ban của HĐND cấp xã. Nhiệm vụ của HĐND cấp xã được bổ sung thêm là thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm của cấp xã trước khi trình UBND cấp huyện phê duyệt.

2. Một số bất cập về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp xã hiện nay

Một là, tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã

Về đại biểu HĐND, số lượng đại biểu chuyên trách quá ít. Theo quy định chung, đối với HĐND cấp xã, đa số các xã chỉ có một đại biểu chuyên trách đồng thời là Phó Chủ tịch HĐND cấp xã. Trong khi đó, cấp xã là cấp gần dân nhất, các công việc cụ thể nhiều, quyền lợi tác động trực tiếp tới dân. Nếu các đại biểu đều kiêm nhiệm, thời gian cho công tác chuyên môn sẽ ảnh hưởng nhiều tới công tác đại biểu. Hơn nữa, cơ cấu đại biểu HĐND cấp xã hiện nay phần lớn số lượng đại biểu HĐND thuộc hệ thống chính trị cấp xã, các đại biểu từ dân không nhiều. Vì vậy, thời gian để đại biểu nắm bắt hết tâm tư, nguyện vọng của nhân dân phần nào còn hạn chế.

Chế độ phụ cấp của đại biểu HĐND cấp xã còn thấp, Nghị quyết số 1206/2016/NQ-UBTVQH13 ngày 13/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định về chế độ, chính sách và các điều kiện bảo đảm hoạt động của đại biểu HĐND quy định đại biểu HĐND cấp xã hoạt động không chuyên trách, không hưởng lương từ ngân sách hoặc từ quỹ bảo hiểm xã hội, hưởng tiền công lao động theo ngày thực tế thực hiện nhiệm vụ bằng 0,1 mức lương cơ sở/ngày (149.000 đồng/ngày), hoạt động phí hàng tháng bằng hệ số 0,3 mức lương cơ sở (447.000 đồng/tháng). Với mức quy định này, để một đại biểu không đảm nhận bất kỳ chức danh, chức vụ nào thực hiện công tác đại biểu ở cấp xã, với khối lượng công việc đại biểu thì chế độ chưa đảm bảo điều kiện sống cơ bản để đại biểu chuyên tâm công tác.

Về các ban của HĐND, mặc dù quy định là ít nhất là 05 thành viên, đảm bảo chế độ hoạt động tập thể nhưng tất cả các chức danh này đều là kiêm nhiệm. Trưởng ban và Phó Trưởng ban các ban của HĐND hiện nay đang ở một số vị trí là Phó Bí thư Đảng ủy xã, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương như Hội Cựu Chiến binh, Hội Nông dân, Bí thư Đoàn Thanh niên hoặc có cả các công chức của UBND như công chức tư pháp - hộ tịch.

Qua nghiên cứu của tác giả ở khu vực Tây Nguyên, Trưởng ban Ban Pháp chế do Chủ tịch Ủy ban MTTQVN cấp xã đảm nhận, Phó Trưởng ban Ban Pháp chế là công chức tư pháp - hộ tịch. Như vậy, một người vừa là Chủ tịch Ủy ban MTTQVN, vừa là đại biểu HĐND, vừa là Trưởng ban của HĐND, cùng một lúc kiêm nhiệm quá nhiều công việc. Bên cạnh đó, có thể thấy theo quy định, văn bản của HĐND hiện nay, với các vấn đề quan trọng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND do UBND chuẩn bị. Do đó, một vị trí, vừa tham mưu soạn thảo văn bản, vừa thẩm tra, vừa phản biện trong kỳ họp của HĐND là chưa hợp lý, dẫn tới có thể xảy ra tình huống là sự thống nhất, xuôi chiều theo ý chí của UBND, có thể không đảm bảo tính khách quan trong đóng góp ý kiến của đại biểu, trong hoạt động giám sát, điều này cũng dễ dẫn tới tăng vai trò hành chính của UBND, “lấn át” vai trò của HĐND.

Về số lượng thành viên của các ban, theo quy định của Hướng dẫn số 1138, mỗi ban của HĐND cấp xã phải có ít nhất là 05 thành viên. Như vậy, tổng số thành viên của 02 ban HĐND ít nhất là 10 thành viên. Trong khi đó, tổng số đại biểu cấp xã hiện nay, đối với xã và thị trấn từ 15 đến 35 đại biểu, đối với phường là từ 25 đến 35 đại biểu, trung bình các xã, phường, thị trấn là 25 đại biểu. Còn theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đối với xã và thị trấn là từ 15 đến 30 đại biểu, đối với phường là từ 21 đến 30 đại biểu. Đánh giá chung có thể thấy dù là theo quy định hiện nay hay quy định mới sửa đổi thì tổng số thành viên của 02 ban và Thường trực HĐND là 12 thành viên, chiếm đến gần 50% số lượng đại biểu HĐND một cấp, nằm trong mối quan hệ mật thiết của hệ thống chính trị, lại là những thành viên quan trọng liên quan tới quyết nghị, thẩm tra văn bản của HĐND, tính quá bán trong biểu quyết thảo luận sẽ phần nào không được khách quan trong một số trường hợp. Bên cạnh đó, mặc dù là một ban có tổ chức, chức năng nhiệm vụ rõ ràng, nhưng đến nay ban không có con dấu riêng, việc đóng dấu văn bản của ban hiện nay đều sử dụng dấu của Thường trực HĐND, dẫn tới tư cách pháp nhân của ban không rõ ràng, không chính thức, ảnh hưởng tới sự thừa nhận về tư cách pháp lý của ban, ảnh hưởng tới sự nhìn nhận, đánh giá về tư cách hoạt động chung của các thành viên trong ban.

Về tổ đại biểu HĐND, theo quy định mới, hiện nay ở cấp xã không thành lập tổ đại biểu HĐND[1]. Tuy nhiên, đây chính là khó khăn đối với hoạt động của HĐND cấp xã ở một số địa phương, đặc biệt là vùng sâu, vùng xa, giao thông không thuận lợi, dân cư sống phân tán. Bởi vì, kỳ họp HĐND một năm diễn ra ít nhất từ hai đến ba kỳ. Nếu không thành lập các tổ đại biểu HĐND ở cấp xã hiện nay sẽ gây khó khăn cho việc trao đổi, thảo luận của đại biểu HĐND trước kỳ họp, trước tiếp xúc cử tri.

Hai là, về chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp xã

HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp xã, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương ở cấp xã, có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo ý chí, mong muốn của nhân dân địa phương. Hiện nay, thẩm quyền ban hành quyết định về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hiện nay không được quy định trong nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp xã, mà chỉ còn ở cấp tỉnh và cấp huyện, với các tính chất quyền lực, tầm chiến lược khác nhau. Điều 19 và Điều 26 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định HĐND tỉnh có nhiệm vụ “quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và hằng năm của tỉnh”, HĐND huyện có nhiệm vụ “thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện”.

Đến nay, Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã bổ sung thêm thẩm quyền của HĐND xã, phường, thị trấn bằng quy định, HĐND cấp xã có thẩm quyền “thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm” của cấp xã trước khi trình UBND cấp huyện phê duyệt. Nhưng thiết nghĩ đây vẫn là hạn chế cho HĐND cấp xã, bởi với vai trò là cơ quan quyền lực của địa phương, quyết định những vấn đề quan trọng về kinh tế xã hội của địa phương nhưng không có thẩm quyền “quyết định” kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội mà chỉ là “thông qua” và phải trình cấp huyện phê duyệt. Thực tế cho thấy, với mỗi địa phương cấp xã có đặc điểm kinh tế - xã hội khác nhau, ngay chính các xã trong một đơn vị hành chính cấp huyện, sự phát triển cũng không đồng đều, có xã thì thuận lợi, tiềm năng phát triển lớn, có xã là “lõi nghèo” của tỉnh, thành phố, thì việc để HĐND ở mỗi địa phương cấp xã tự quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với các chỉ tiêu phù hợp là điều hết sức cần thiết, tránh mất thời gian, chờ trình, chờ phê duyệt của cấp huyện.

Ba là, vấn đề xây dựng chính quyền đô thị, nông thôn

Từ Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đến Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 cho thấy, sự phân định chức năng, nhiệm vụ theo chính quyền địa phương đô thị, nông thôn chưa thực sự rõ ràng. Đặc thù của nông thôn và đô thị khác nhau, nhưng nếu xét một cách tổng thể thì từ tổ chức tới nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND ở xã, phường và thị trấn đều tương đồng như nhau, chưa thực sự tạo ra những tổ chức, thẩm quyền cụ thể liên quan tới phát triển kinh tế - xã hội nông thôn và đô thị một cách rõ nét nhất.

Theo Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019, sẽ có đơn vị hành chính quận, phường không phải là một cấp chính quyền địa phương, vậy thì yêu cầu đặt ra là càng phải nhanh chóng quy định cụ thể hơn về các loại hình đơn vị hành chính này, về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.

Bốn là, mối quan hệ của Hội đồng nhân dân cấp xã với cử tri địa phương

Đây là mối quan hệ mang tính chất hai chiều, mật thiết. Một mặt, HĐND do cử tri địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương về hoạt động của mình; mặt khác, nhân dân địa phương theo dõi, giám sát hoạt động của HĐND, đại biểu HĐND, cử tri có quyền đề nghị bãi miễn đại biểu nếu như đại biểu hoạt động không xứng đáng với sự tín nhiệm của cử tri. Nhưng các cơ chế để đảm bảo tính hai chiều của mối quan hệ này chưa thực sự cụ thể. HĐND cấp xã nếu làm thiệt hại nghiêm trọng tới lợi ích của nhân dân địa phương chỉ có trách nhiệm duy nhất là giải tán. Việc giải tán HĐND cấp xã do HĐND cấp huyện giải tán trên cơ sở sự phê chuẩn của HĐND tỉnh, mà thiếu đi “bóng dáng” của quyền lực nhân dân, trách nhiệm xin lỗi trước dân. Cử tri có quyền bãi miễn đại biểu, quyền này, cũng chỉ mang tính chất hình thức, bởi thực tế, qua nhiều năm, vẫn chưa có bất kỳ quy định nào cụ thể về quy trình bãi miễn đại biểu của cử tri. Việc đề nghị bãi miễn hiện nay do Thường trực HĐND hoặc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã thực hiện, bãi miễn với các đại biểu vi phạm pháp luật đương nhiên bị bãi miễn hoặc đối với đại biểu hết tuổi, nghỉ công tác.

Việc thực hiện kỳ họp theo yêu cầu của trên 10% tổng số cử tri địa phương gần như chưa có cấp xã nào thực hiện, dù có thể thấy các vấn đề bức xúc trong nhân dân rất nhiều như đất đai, xây dựng nông thôn mới, quy hoạch, chế độ, chính sách cho người dân…

3. Kiến nghị

Hoàn thiện quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyện hạn HĐND cấp xã là yêu cầu tất yếu hiện nay, là điều kiện tiên quyết, quan trọng để đảm bảo quyền lực thực sự là của dân, do dân, vì dân, phát huy dân chủ. Tiếp tục củng cố vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong việc điều hành phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Từ việc phân tích những quy định còn bất cập về HĐND cấp xã, theo tác giả cần hoàn thiện các quy định về HĐND ở một số vấn đề sau:

Thứ nhất, về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã

Cần tiếp tục giảm số lượng đại biểu của HĐND cấp xã. Song song với giảm số lượng đại biểu HĐND cấp xã, phải tăng số lượng đại biểu chuyên trách của HĐND cấp xã. Đồng thời, giảm cơ cấu số lượng đại biểu HĐND thuộc thành phần của hệ thống chính trị nhất là UBND, tăng số lượng đại biểu từ dân, để đảm bảo tính độc lập tương đối trong hoạt động. Muốn như vậy thì phải có quy định khung ngay từ trong luật và có hướng dẫn cụ thể chi tiết để thực hiện, nhất là trong nhiệm kỳ tiếp theo, nhiệm kỳ 2021 - 2026.

Thứ hai, về các ban của Hội đồng nhân dân

Cần đảm bảo tính pháp lý cụ thể hơn trong hoạt động của ban, quy định tư cách pháp nhân cho ban. Về số lượng thành viên, thiết nghĩ nên giảm số lượng thành viên các ban (03 người). Nên giảm bớt số thành viên các ban để tránh tình trạng cồng kềnh bộ máy mà hoạt động chưa thực sự phát huy hiệu quả, tránh chồng chéo, kiêm nhiệm quá nhiều, đồng thời cũng đảm bảo tính khách quan của quy định “quá bán” trong hoạt động của HĐND, nhất là trong kỳ họp. Cần đảm bảo vị trí chức danh có trình độ chuyên môn phù hợp, tăng thành viên chuyên trách. Cần có hướng dẫn cụ thể trong việc bố trí thành viên các ban của HĐND cấp xã.

Thứ ba, quy định và hướng dẫn cụ thể việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã

Sau hơn 04 năm thực hiện Luật Chính quyền địa phương năm 2015 nhưng chưa có nghị định quy định chi tiết thi hành Luật, đảm bảo sự thống nhất trong tổ chức thực hiện ở các địa phương, nhất là đối với hoạt động của các ban của HĐND cấp xã. Hơn nữa, cần tiếp tục hoàn thiện quy định về quy trình bãi nhiệm đại biểu của cử tri, tăng tính thực quyền của cử tri trong việc giám sát hoạt động của đại biểu HĐND.

Thứ tư, về tổ chức tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã

Thiết nghĩ, với 63 tỉnh, thành trong cả nước, mỗi vùng miền lại có đặc điểm khác nhau về dân cư, giao thông. Đối với các địa phương có diện tích lớn, dân cư phân tán, thưa thớt, để đảm bảo điều kiện hoạt động của các đại biểu, việc thành lập tổ đại biểu là rất cần thiết. Do đó, cần xây dựng quy định chung hợp lý để thành lập tổ đại biểu HĐND, đồng thời, đáp ứng yêu cầu thực tiễn của các địa phương nhất là các địa phương ở hai vùng Tây Bắc, Tây Nguyên.

Thứ năm, về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân cấp xã

Cấp xã là cấp gần dân nhất, cần quy định rõ hơn nữa nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã, tăng tính thực quyền của HĐND, tránh tình trạng HĐND lại trở thành khâu trung gian, chuyển tiếp ý kiến nhân dân địa phương lên cấp huyện.

Việc phân định rõ từ tổ chức, đến chức năng, nhiệm vụ của HĐND theo tính chất đô thị và nông thôn là cần thiết. Có thể xây dựng ban phù hợp với đặc thù đô thị, nông thôn thay vì 02 ban chung giống nhau như trước đây của xã, phường, thị trấn hoặc quy định chức năng, nhiệm vụ của các ban cụ thể hơn về kinh tế đô thị, kinh tế nông thôn, là những vấn đề cốt lõi nhất của địa phương cấp xã. Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm của HĐND cấp xã trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trước dân. Trách nhiệm giải trình nếu chậm giải quyết các vấn đề nhân dân yêu cầu, kiến nghị, trách nhiệm nếu để xảy ra sai phạm và vi phạm pháp luật và chế tài cụ thể nếu để gây hậu quả nghiêm trọng liên quan tới phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

Thứ sáu, bảo đảm chế độ, điều kiện làm việc cho đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã

Đây là cấp gần dân nhất, công việc cụ thể nhiều, đời sống cán bộ, công chức vẫn còn gặp nhiều khó khăn. Chú trọng nâng cao cao mức chi dành cho đại biểu HĐND cấp xã, hỗ trợ phương tiện làm việc như laptop, phòng làm việc tập trung cho đại biểu. Bên cạnh đó, tiếp tục tuyên truyền, giáo dục pháp luật nâng cao nhận thức của nhân dân trên địa bàn tỉnh về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND, ý thức, trách nhiệm của cử tri về việc theo dõi, giám sát hoạt động của HĐND. Tuyên truyền để cử tri biết và thực hiện quyền yêu cầu HĐND họp khi có kiến nghị, để các vấn đề bức xúc trong nhân dân được nhanh chóng giải quyết, tăng cường ổn định xã hội, tăng cường mối quan hệ mật thiết giữa cử tri với HĐND.

ThS. Phạm Thị Nhâm Anh

Trường Chính trị tỉnh Gia Lai

[1] Công văn số 1144/UBTVQH-CTĐT ngày 20/06/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trả lời về việc xin ý kiến thành lập tổ đại biểu HĐND cấp xã của tỉnh Nam Định đã khẳng định không được thành lập tổ đại biểu HĐND ở cấp xã.