Tóm tắt: Bài viết phân tích khó khăn, vướng mắc trong hoạt động giám sát của cộng đồng đối với đầu tư công thời gian qua và đưa ra kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này trong thời gian tới.

Abstract: The paper analyzes difficulties and obstacles in the community supervision of public investment over the past time and makes recommendations to improve the effectiveness of this activity in the coming time.

1. Khung pháp lý về giám sát đầu tư cộng đồng trong đầu tư công

Xác định tầm quan trọng của công tác giám sát đầu tư của cộng đồng, Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014 đã quy định về công tác giám sát đầu tư của cộng đồng và những quy định này tiếp tục được kế thừa trong Luật Đầu tư công năm 2019 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2020). Nội dung và thủ tục chi tiết về giám sát đầu tư của cộng đồng được hướng dẫn tại Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015 của Chính phủ về giám sát và đánh giá đầu tư (Nghị định số 84/2015/NĐ-CP).

1.1. Chủ thể thực hiện quyền giám sát đầu tư cộng đồng trong đầu tư công

Theo khoản 10 Điều 2 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP, thì giám sát đầu tư của cộng đồng là hoạt động tự nguyện của dân cư sinh sống trên địa bàn xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là địa bàn cấp xã) nhằm theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan, đơn vị liên quan trong quá trình đầu tư; phát hiện, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các vi phạm về đầu tư (trừ các chương trình, dự án bí mật quốc gia theo quy định của pháp luật).

Khái niệm giám sát đầu tư của cộng đồng nêu trên đã xác định đây là hoạt động mang tính “tự nguyện” và được thực hiện bởi đối tượng là cộng đồng dân cư sinh sống tại địa bàn có thực hiện dự án đầu tư. Về cấp quản lý hành chính, hoạt động này được xác định trong phạm vi cấp xã, bởi lẽ các hoạt động đầu tư phải gắn với một địa bàn cụ thể, đơn vị hành chính cấp xã là cấp hành chính mà người dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các dự án đầu tư công và họ có thể dễ dàng theo dõi, trình bày ý kiến và thực hiện quyền giám sát của mình.

Công tác giám sát và đánh giá đầu tư trong lĩnh vực đầu tư được pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của nhiều chủ thể: Cơ quan được giao lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư chương trình; cơ quan được giao chuẩn bị đầu tư dự án; chủ chương trình, chủ dự án thành phần, chủ đầu tư, nhà đầu tư; cơ quan hoặc người có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư; người có thẩm quyền quyết định đầu tư; chủ sử dụng dự án; cơ quan chủ quản, cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước; cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án theo hình thức đối tác công tư; cơ quan đăng ký đầu tư và cơ quan cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư; cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành; cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công và cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư.

Thẩm quyền giám sát đầu tư của cộng đồng hiện nay được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành và cả những văn bản pháp luật có liên quan. Theo đó, điểm d khoản 2 Điều 69 Luật Đầu tư năm 2014 quy định: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp tổ chức thực hiện giám sát đầu tư của cộng đồng”; khoản 2 Điều 8 Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng sử dụng vốn nhà nước, vốn đóng góp của cộng đồng và vốn tài trợ của tổ chức, cá nhân trong nước phải thực hiện giám sát của cộng đồng. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tại khu vực xây dựng tổ chức thực hiện giám sát của cộng đồng”; khoản 1 Điều 82 Luật Đầu tư công năm 2014 quy định: “Các chương trình, dự án chịu sự giám sát của cộng đồng. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chủ trì tổ chức thực hiện giám sát đầu tư của cộng đồng”. Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP, thẩm quyền này thuộc về Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Căn cứ vào các quy định nêu trên thì việc giám sát đầu tư của cộng đồng được trực tiếp chủ trì thực hiện và quản lý bởi ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam bằng cách thành lập các Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.

Theo Điều 51 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP, ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã có thẩm quyền thành lập Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Chi phí hỗ trợ giám sát đầu tư của cộng đồng trên địa bàn cấp xã được cân đối trong dự toán chi của ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và do ngân sách cấp xã đảm bảo. Mức kinh phí hỗ trợ giám sát đầu tư của cộng đồng trên địa bàn xã bố trí phù hợp với kế hoạch hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng do Hội đồng nhân dân xã quyết định và đảm bảo mức kinh phí tối thiểu 05 triệu đồng/năm. Việc lập dự toán, cấp phát, thanh toán và quyết toán kinh phí cho Ban giám sát đầu tư của cộng đồng thực hiện theo quy định về quản lý ngân sách cấp xã và các hoạt động tài chính khác của cấp xã; chi phí hỗ trợ công tác tuyên truyền, tổ chức các lớp tập huấn, hướng dẫn, sơ kết, tổng kết về giám sát đầu tư của cộng đồng ở cấp huyện, tỉnh được cân đối trong dự toán chi của ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp huyện, cấp tỉnh và do ngân sách cấp huyện, cấp tỉnh đảm bảo (khoản 5 Điều 54 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP).

1.2. Nội dung và trình tự thủ tục giám sát đầu tư của cộng đồng

Nội dung giám sát của cộng đồng được quy định tại khoản 3 Điều 82 Luật Đầu tư công năm 2014, Điều 50 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP và khoản 3 Điều 74 Luật Đầu tư công năm 2019. Việc giám sát của cộng đồng tập trung ở việc chấp hành quy định pháp luật của nhà đầu tư liên quan trong các lĩnh vực đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường. Theo dõi và kịp thời phản ánh trong công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án tái định canh, định cư nếu không đảm bảo được quyền lợi của người dân.

Ban giám sát cộng đồng được quyền biết tiến độ thực hiện dự án đầu tư và theo dõi tình hình triển khai và tiến độ thực hiện các chương trình, dự án; phát hiện những việc làm xâm hại đến lợi ích của cộng đồng; những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường sinh sống của cộng đồng trong quá trình thực hiện đầu tư và vận hành dự án; những việc làm gây lãng phí, thất thoát vốn, tài sản thuộc dự án. Ngoài ra, đối với các chương trình, dự án đầu tư có nguồn vốn và công sức của cộng đồng, dự án sử dụng ngân sách cấp xã hoặc bằng nguồn tài trợ trực tiếp của các tổ chức, cá nhân cho cấp xã thì ngoài những giám sát trên. Ban giám sát cộng đồng còn được quyền theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ các quy trình, quy phạm kỹ thuật, định mức và chủng loại vật tư theo quy định; theo dõi, kiểm tra kết quả nghiệm thu và quyết toán công trình.

Về trình tự, thủ tục và quy trình giám sát đầu tư của cộng đồng: Định kỳ hằng năm, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam sẽ chủ trì và phối hợp với các tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan khác (một số địa phương hiện nay kết hợp với Ban thanh tra nhân dân để thực hiện việc giám sát đầu tư) để lên kế hoạch giám sát đầu tư các dự án trên địa bàn theo nội dung giám sát cụ thể. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam sẽ thành lập ra Ban giám sát cộng đồng gồm 05 người (trong đó có đại diện Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đại diện thanh tra nhân dân và đại diện người dân trên địa bàn) cho từng chương trình, dự án.

Bước tiếp theo là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam sẽ thông báo cho chủ chương trình, chủ đầu tư và ban quản lý dự án về kế hoạch giám và thành phần Ban giám sát đầu tư của cộng đồng chậm nhất 45 ngày trước khi thực hiện. Kế hoạch giám sát có những nội dung chính như: mục đích, yêu cầu, thành phần Ban giám sát, đối tượng và nội dung giám sát, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Ban giám sát... Hiện nay, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ quy định mẫu báo cáo giám sát và đánh giá đầu tư tại Thông tư số 22/2015/TT-BKHĐT ngày 18/12/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư mà không có quy định về mẫu kế hoạch giám sát đầu tư của cộng đồng. Tuy nhiên, đối chiếu với mẫu báo cáo giám sát và các nội dung giám sát của cộng đồng được quy định trong Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn thì kế hoạch giám sát cần có những nội dung trên. Thực tiễn hiện nay, kế hoạch giám sát đầu tư của cộng đồng được các địa phương ban hành cũng chưa thống nhất về nội dung.

2. Khó khăn, vướng mắc trong hoạt động giám sát đầu tư công của cộng đồng

Việc giám sát cộng đồng trong thời gian qua đã mang lại những hiệu quả tích cực, phát huy được quyền làm chủ của nhân dân trong việc xây dựng đất nước. Nhà nước luôn khuyến khích cộng đồng tham gia vào việc giám sát các dự án đầu tư công để kịp thời xử lý những hành vi vi phạm tại các dự án. Tuy nhiên, việc triển khai hoạt động này trên thực tế còn gặp những khó khăn, vướng mắc nhất định, cụ thể như:

- Chính quyền địa phương và thành viên Ban giám sát chưa nhận thức được đầy đủ tầm quan trọng của giám sát cộng đồng trong lĩnh vực đầu tư công

Chính quyền và ủy ban Mặt trận Tổ quốc ở một số nơi còn thiếu quan tâm, xem nhẹ vai trò của ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Hoạt động này về mặt bản chất là mang tính tự nguyện, cho nên nhiều đơn vị của ủy ban nhân dân cấp xã chưa chú trọng. Bên cạnh đó, việc đầu tư cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động và phụ cấp cho ban giám sát còn rất hạn chế; các chức danh trưởng, phó ban thường xuyên thay đổi. Các ban cũng chưa đầu tư thỏa đáng cho việc nghiên cứu các văn bản pháp luật liên quan để tổ chức thực hiện[1]…

Giám sát từ cộng đồng tập trung phát huy vai trò của nhân dân đối với các dự án tại địa phương, cho nên trong thành phần ban giám sát phải có sự tham gia của người dân địa phương. Tuy nhiên, có những địa phương không hiểu hết bản chất và vai trò này dẫn đến khi thành lập Ban giám sát, thì thành viên Ban giám sát không có sự tham gia của nhân dân theo quy định, có trường hợp chỉ có sự tham gia của 02 người là cán bộ xã bao gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch[2]. Bên cạnh đó, nhân dân chưa thật sự quan tâm nhiều đến các dự án đầu tư công và thường chỉ tập trung vào các dự án mà nhân dân có bỏ tiền ra để kết hợp với nhà nước làm, còn những dự án từ ngân sách nhà nước và những dự án được nhà nước và nhà đầu tư kết hợp làm theo hình thức đối tác công tư thì chưa được người dân giám sát thường xuyên. Trên thực tế, chỉ những dự án đầu tư phát sinh những vấn đề hiện trạng và ảnh hưởng trực tiếp đến người dân như ô nhiễm môi trường, giải tỏa đền bù... thì Ban giám sát và cộng đồng dân cư nơi có dự án đó mới có ý kiến.

Ý thức, trách nhiệm của một số thành viên Ban giám sát còn chưa cao, có những địa phương mặc dù Ban giám sát của cộng đồng xã có xây dựng quy chế hoạt động nhưng vẫn không thực hiện việc giám sát trên thực tế. Khi khảo sát ý kiến của một số chủ đầu tư, nhà thầu thi công thì có những công trình công cộng, họ chỉ thấy thành viên của Ban giám sát xuất hiện một lần vào lúc mới khởi công công trình, thỉnh thoảng là lần thứ hai khi công trình hoàn thành.

- Khả năng tiếp cận thông tin của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng từ các dự án còn khó khăn

Mặc dù, Luật Đầu tư công hiện hành có quy định về nguyên tắc công khai, minh bạch trong đầu tư công, tuy nhiên, chỉ quy định những nội dung công khai, minh bạch như: Kế hoạch, chương trình đầu tư công trên địa bàn; vốn bố trí cho từng chương trình theo từng năm, tiến độ thực hiện và giải ngân vốn chương trình đầu tư công; danh mục dự án trên địa bàn, bao gồm quy mô, tổng mức đầu tư, thời gian, địa điểm; báo cáo đánh giá tác động tổng thể của dự án tới địa bàn đầu tư; kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công trung hạn và hằng năm, bao gồm danh mục dự án và mức vốn đầu tư công bố trí cho từng dự án (Điều 14) mà không quy định cụ thể về thủ tục công khai, minh bạch và cơ chế xử lý cho từng vấn đề nếu không thực hiện tốt việc công khai, minh bạch các thông tin từ dự án đầu tư.

Thực tế hiện nay, việc tiếp cận các thông tin từ dự án đầu tư của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng còn gặp rất nhiều khó khăn, một số chủ đầu tư hoặc nhà thầu còn trốn tránh, không muốn tiếp ban giám sát đầu tư cộng đồng. Bên cạnh việc khó tiếp cận về thông tin dự án, tiến độ thực hiện dự án thì vấn đề phối hợp trả lời, giải trình các thông tin theo yêu cầu của Ban giám sát khá chậm trễ và có những trường hợp đơn vị thi công, nhà thầu không trả lời. Do đó, thành viên Ban giám sát không thể biết được các thông tin chi tiết về thiết kế, phân bổ nguồn vốn, tiến độ dự án… mà chỉ có thể theo dõi được chất lượng của các dự án đầu tư qua việc kiểm tra, giám sát thực tế tại địa bàn.

Một trong những điểm mới của Luật Đầu tư công năm 2019 là bổ sung quy định về hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư công; tăng cường khả năng giám sát và phản hồi qua hệ thống công nghệ thông tin một cách đơn giản và nhanh chóng góp phần hạn chế thất thoát, lãng phí tài sản của Nhà nước. Tuy nhiên, hình thức này chưa được phổ biến ở các địa bàn nông thôn, chính vì vậy cần có hoạt động hướng dẫn và tuyên truyền từ những cán bộ chuyên môn để người dân có thể tiếp cận và thực hiện việc giám sát thông qua phương tiện công nghệ thông tin, đồng thời ủy ban nhân cấp xã cần phải bố trí điều kiện làm việc đủ để thực hiện hình thức giám sát này.

- Năng lực, kiến thức chuyên môn của các thành viên Ban giám sát đầu tư của cộng đồng còn hạn chế

Theo quy định của pháp luật về đầu tư thì thành phần Ban giám sát đầu tư của cộng đồng bao gồm 05 người, trong đó có đại diện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thanh tra nhân dân cấp xã và đại diện của người dân địa phương. Phạm vi giám sát đầu tư mà pháp luật quy định là khá rộng và liên quan không chỉ đến lĩnh vực đầu tư mà còn các lĩnh vực khác như: Đất đai, quy hoạch, xây dựng, môi trường… Nhà nước khuyến khích và trao quyền giám sát cho cộng đồng bao gồm cả việc tuân thủ pháp luật, thực thi pháp luật và cả quá trình thực hiện dự án đầu tư.

Tuy nhiên, để có thể hiểu hết được nhà đầu tư cần phải đáp ứng điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật về đầu tư thì không phải đơn giản. Nhà đầu tư khi làm thủ tục đầu tư, đôi khi còn phải thuê những người có kinh nghiệm, có kiến thức thực tiễn để làm các thủ tục đầu tư như: Hồ sơ xây dựng, hồ sơ đánh giá tác động môi trường, báo cáo khả thi của dự án..., cho nên việc đối chiếu các tiêu chuẩn, số liệu trên hồ sơ với thực tiễn xây dựng, thực hiện dự án của nhà đầu tư đối với ban giám sát còn chậm và chưa hiệu quả. Phần lớn các dự án đầu tư, các công trình xây dựng được ban giám sát đầu tư của cộng đồng phát hiện và kiến nghị xử lý liên quan đến việc không đảm bảo chất lượng công trình như đường bị lún, bị nứt trong khi làm hoặc mới làm xong; dự án gây ảnh hưởng đến môi trường và bị người dân phản ánh…

- Chế độ đối với Ban giám sát đầu tư của cộng đồng còn thấp và cơ chế khen thưởng, xử lý trong hoạt động giám sát chưa kịp thời, hiệu quả

Trong hoạt động giám sát của cộng đồng hiện nay, bên cạnh Ban giám sát đầu tư của cộng đồng được thành lập theo quyết định của ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thì Ban thanh tra nhân dân cũng được xem là có vai trò đóng góp tích cực vào các hoạt động của địa phương. Ban thanh tra nhân dân hoạt động theo Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Theo đó, kinh phí hoạt động của Ban thanh tra nhân dân sẽ được đảm bảo từ ngân sách nhà nước; thanh tra nhân dân được cấp đồng phục, cơ sở vật chất và tài liệu để làm việc; thanh tra viên là công chức được hưởng các quyền lợi như cán bộ, công chức khác theo quy định[3]. Tuy nhiên, xét vai trò và nhiêm vụ, quyền hạn của Ban giám sát thì chi phí và nguồn vốn thực hiện giám sát đầu tư của cộng đồng hiện nay là thấp. Căn cứ theo điểm đ khoản 2 Điều 52 và điểm a khoản 5 Điều 54 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP thì mức kinh phí hỗ trợ giám sát đầu tư của cộng đồng trên địa bàn xã bố trí phù hợp với kế hoạch hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng do Hội đồng nhân dân xã quyết định và đảm bảo mức kinh phí tối thiểu 05 triệu đồng/năm. Mức kinh phí này quá thấp để đảm bảo điều kiện làm việc cho Ban giám sát, với mức kinh phí khoảng 05 triệu đồng/năm, theo quy định được chi cho rất nhiều hoạt động bao gồm cả mua sắm trang, thiết bị đảm bảo cho điều kiện làm việc, tổ chức các buổi tập huấn nghiệp vụ... sẽ không đảm bảo được chất lượng công việc và điều kiện làm việc dẫn đến thành viên Ban giám sát chưa thực sự chú trọng đến nhiệm vụ.

Ngoài ra, hiện nay, quy định pháp luật cũng chưa có cơ chế khen thưởng phù hợp cho việc Ban giám sát hoặc thành viên Ban giám sát phát hiện được những hành vi sai phạm trong đầu tư công. Đồng thời, cũng chưa quy định rõ trách nhiệm của những người được cử vào Ban giám sát để đại diện nhân dân thực hiện hoạt động giám sát từng địa phương cụ thể.

3. Kiến nghị tăng cường hiệu quả giám sát của cộng đồng trong đầu tư công

Một là, chính quyền địa phương cần nhận thấy được vai trò của giám sát đầu tư từ cộng đồng trong đầu tư công, cần có sự quan tâm và đảm bảo điều kiện làm việc tốt nhất cho thành viên Ban giám sát thực hiện việc giám sát, kịp thời hỗ trợ, hướng dẫn khi Ban giám sát có yêu cầu. Bên cạnh đó, cần có cơ chế xử lý nếu chủ đầu tư, chủ chương trình, dự án không cung cấp thông tin khi Ban giám sát yêu cầu hoặc không cử người có chuyên môn để giải thích các thông tin về dự án.

Hai là, tăng mức kinh phí cho hoạt động giám sát đầu tư công và có chế độ cụ thể về lương, thưởng cho thành viên của Ban giám sát nhằm tạo động lực cho các thành viên thực hiện giám sát hiệu quả. Quy định rõ về chế độ lương và phụ cấp cho thành viên của Ban giám sát cho từng dự án và có chế độ khen thưởng kịp thời những trường hợp người dân phát hiện hành vi không tuân thủ những quy định của nhà nước; những sai phạm cụ thể về thủ tục cũng như chất lượng của các dự án đầu tư để khuyến khích cộng đồng dân cư tham gia vào việc giám sát đầu tư. Đồng thời, có cơ chế xử lý kịp thời những hành vi cản trở hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng để phát huy hiệu quả của giám sát.

Ba là, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cần kết hợp với ủy ban nhân dân cấp xã thường xuyên tổ chức công tác hướng dẫn, tập huấn nghiệp vụ; bồi dưỡng kỹ năng nghiệp vụ, trang bị kiến thức pháp luật cho các thành viên; tăng cường tuyên truyền, phổ biến pháp luật để nhân dân tích cực tham gia hoạt động giám sát. Việc tổ chức tập huấn phải phù hợp với từng loại dự án, lĩnh vực đầu tư và người tập huấn phải là người có kiến thức chuyên môn trong lĩnh vực mà Ban giám sát thực hiện giám sát.

Bốn là, xây dựng quy chế giám sát cộng đồng cụ thể để quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng và nhiệm vụ của từng thành viên Ban giám sát để có cơ chế hoạt động khoa học. Ban giám sát đầu tư của cộng đồng định kỳ phải báo cáo đầy đủ kết quả giám sát cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Đồng thời, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng phải thường xuyên theo dõi, giám sát của kiểm tra hoạt động của Ban giám sát để đảm bảo tính hiệu quả giám sát từ cộng đồng.

ThS. Trần Kiều Nhi

Đại học Nguyễn Tất Thành