Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động lập pháp ở nước ta, ra đời trên cơ sở hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, trong đó, đối với chính quyền địa phương, đã có sự tách bạch giữa quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách, theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của một số chủ thể theo hướng đơn giản, linh hoạt hơn; quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật…, qua đó, góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động xây dựng pháp luật và nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có nhiều điểm mới quan trọng, mang tính đột phá nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc, tồn tại nhiều năm trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

1. Những kết quả đạt được

Sau khi được Quốc hội thông qua, để quán triệt đầy đủ các nội dung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và vai trò, ý nghĩa của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xác định cụ thể các nội dung công việc, thời hạn, tiến độ hoàn thành và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc tổ chức triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, bảo đảm tính kịp thời, đồng bộ, thống nhất và có hiệu quả ở địa phương, Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi đã ban hành các văn bản để triển khai thực hiện như: Kế hoạch số 5832/KH-UBND ngày 16/11/2015 thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi; Công văn số 3133/UBND-NC ngày 17/6/2016 về việc tổ chức triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trên địa bàn tỉnh… Trong thời gian đầu triển khai thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, để đảm bảo thực hiện nghiêm túc và đúng đắn những những điểm mới của Luật, trên cơ sở chức năng và trách nhiệm được giao, Sở Tư pháp đã chủ động ban hành Công văn số 70/STP-VBPQ ngày 23/01/2017 hướng dẫn thực hiện một số quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), nhằm từng bước đưa công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, Sở Tư pháp tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh tổ chức 02 hội nghị triển khai, tập huấn cấp tỉnh cho các đại biểu là đại diện Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố, lãnh đạo Sở, ban, ngành của tỉnh và các hội đoàn thể, Trưởng phòng Tư pháp các huyện, thành phố, đại diện Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn phòng Đoàn Đại biểu quốc hội, đội ngũ làm công tác pháp chế và báo cáo viên pháp luật cấp tỉnh và 01 hội nghị tập huấn kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Sau khi tham dự hội nghị tập huấn do cấp tỉnh tổ chức, 14 huyện, thành phố đều có kế hoạch tổ chức hội nghị quán triệt nội dung thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho đại diện các cơ quan, đơn vị trực thuộc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn. Đồng thời, chỉ đạo Đài Phát thanh - Truyền hình tỉnh tăng cường thời lượng phát sóng để tuyên truyền, phổ biến những nội dung và điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho cán bộ và nhân dân tìm hiểu.

Đến nay, việc triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, tỉnh Quảng Ngãi đã đạt được những kết quả nhất định. Ở cấp tỉnh, đã ban hành 256 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó, Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành 73 nghị quyết và Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành 183 quyết định. Đối với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố, đến tháng 10/2017 đã ban hành 85 văn bản quy phạm pháp luật (45 nghị quyết và 40 quyết định); cấp xã đã ban hành 496 văn bản quy phạm pháp luật (407 nghị quyết và 89 quyết định). Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh ban hành cơ bản đảm bảo tuân thủ theo trình tự, thủ tục của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

Đối với công tác tổ chức rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới bảo đảm thi hành hiệu quả Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Sở Tư pháp đã chủ trì, phối hợp các Sở, ngành tiến hành rà soát các văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành có liên quan đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Trên cơ sở kết quả rà soát, Ủy ban nhân dân tỉnh đã chỉ đạo Sở Tư pháp tiến hành kiểm tra, tổng hợp, xây dựng Danh mục các văn bản đã rà soát, gồm: Danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới bảo đảm phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Danh mục văn bản hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Trên cơ sở đó, Sở Tư pháp tham mưu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Quyết định công bố Danh mục văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh hết hiệu lực toàn bộ và một phần năm 2015 và năm 2016.

2. Những khó khăn, vướng mắc

Bên cạnh những kết quả đạt được, qua hơn một năm triển khai thực hiện, công tác thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 ở Quảng Ngãi vẫn còn những khó khăn, vướng mắc phát sinh từ những quy định mới của Luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể:

Một là, một số nội dung mới chưa được hướng dẫn cụ thể

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP bổ sung quy trình mới, mang tính kỹ thuật cao trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ cho việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, đó là các biện pháp, chính sách đặc thù của địa phương cần phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết trình Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định như: Đề xuất chính sách; xây dựng nội dung chính sách; quy trình xây dựng chính sách; báo cáo đánh giá tác động của chính sách, thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết và thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết. Tuy nhiên, những nội dung về báo cáo đánh giá tác động của chính sách chỉ mang tính nguyên tắc, quy định chung, chưa cụ thể, nên rất khó thực hiện như: Phương pháp đánh giá tác động chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; so sánh các chi phí về lợi ích... và hình thức của văn bản thông qua chính sách chưa được hướng dẫn và quy định cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

Hai là, quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, kể từ ngày 01/7/2016, văn bản quy phạm pháp luật của địa phương không được quy định thủ tục hành chính, trừ trường hợp được luật giao. Quy định này được hiểu là địa phương chỉ được quy định thủ tục hành chính khi được giao trong luật, không phải được giao trong các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, tại khoản 4 Điều 27 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì Hội đồng nhân dân tỉnh có thẩm quyền ban hành nghị quyết để quy định các biện pháp có tính chất đặc thù phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; khoản 3 Điều 28 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định Ủy ban nhân dân tỉnh có thẩm quyền quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Do vậy, để các biện pháp, chính sách đặc thù do địa phương ban hành đảm bảo tính khả thi, thì phải ban hành các quy định về trình tự, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện và cách thức thực hiện... đã đáp ứng đầy đủ dấu hiệu của một thủ tục hành chính, nhưng ở địa phương không được ban hành, vì vi phạm quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và không được giao trong luật.

Ba là, về căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại khoản 1 Điều 61 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, không được căn cứ vào văn bản áp dụng pháp luật hoặc văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Trường hợp, nếu không tuân thủ đúng quy định thì các văn bản đã được ban hành đó là các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và phải được kiểm tra, xử lý theo quy định của Điều 103, Điều 104 và Điều 130 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên, trong thực tiễn, hiện nay, nhiều văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương (ví dụ: Quyết định số 1600/QĐ-TTg ngày 16/8/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình, mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2016 - 2020; Chỉ thị số 30/CT-TTg ngày 31/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý nhà nước đối với hoạt động bán hàng đa cấp...) lại giao trách nhiệm cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản để quy định cụ thể các nội dung phù hợp với tình hình thực tiễn tại địa phương. Do vậy, nếu không căn cứ vào các văn bản trên thì việc ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh thiếu tính thuyết phục và là thiếu sót trong việc xác định cơ sở pháp lý về nội dung.

Bốn là, việc xác định văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện, cấp xã

Theo quy định tại Điều 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết; Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao. Tuy nhiên, trong thực tiễn, việc hiểu thế nào là “luật giao” để xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện vẫn còn lúng túng và thiếu tính nhất quán như: Các quyết định quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; các nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội... Ngoài ra, một số nội dung luật không giao nhưng để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp huyện, cấp xã và cần thiết phải ban hành các văn bản để điều chỉnh. Do vậy, việc ban hành văn bản trong trường hợp này gặp nhiều vướng mắc, còn nhiều quan điểm khác nhau. Nếu ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trái với quy định của pháp luật, do chưa được luật giao; còn ban hành văn bản áp dụng thì lại chứa các quy phạm pháp luật.

Năm là, nội dung thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định các nội dung thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Tuy nhiên, nội dung thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã chưa được quy định và hướng dẫn bằng văn bản. Đây là một nhiệm vụ mới của các ban của Hội đồng nhân dân cấp xã nhưng chưa được hướng dẫn cụ thể và rõ ràng nên gây khó khăn trong công tác tổ chức triển khai thực hiện và dẫn đến việc thực hiện qua loa, hình thức.

Sáu là, quy định về đăng tải dự thảo trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh phải được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh trong thời hạn 30 ngày để các tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Tuy nhiên, việc đăng tải này chỉ mang tính hình thức, vì trong thời gian qua, không có cá nhân, tổ chức nào tham gia đóng góp ý kiến trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh. Đồng thời, việc lấy ý kiến tham gia góp ý chỉ thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức có liên quan, chưa thực sự lấy ý kiến rộng rãi đối với các cá nhân là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Bảy là, liên quan đến vấn đề kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Như vậy, các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành nhưng không tuân thủ đúng trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nếu không phải là văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ được xem là văn bản gì, đây cũng là một vướng mắc lớn trong công tác thực hiện kiểm tra và xử lý văn bản trên địa bàn tỉnh hiện nay. Bởi vì, văn bản này không được xây dựng theo trình tự, thủ tục nhất định và không được gửi cho cơ quan kiểm tra nên việc phát hiện và xử lý là rất khó khăn.

Khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền”. Tuy nhiên, các hình thức xử lý văn bản được quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP bao gồm: Đình chỉ việc thi hành; bãi bỏ văn bản trái pháp luật và đính chính văn bản. Từ quy định không thống nhất này đã dẫn đến việc áp dụng các biện pháp xử lý văn bản trái pháp luật còn vướng mắc, ví dụ: Qua kiểm tra văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã phát hiện văn bản có nội dung sai sót nhỏ hoặc thiếu một số chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Cơ quan kiểm tra văn bản kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản mới để thay thế, nhưng các hình thức kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế lại không được quy định trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Do vậy, trong thời gian qua, cơ sở pháp lý để cơ quan tiến hành kiểm tra kiến nghị xử lý chưa đảm bảo, không phù hợp với thực tiễn.

Tám là, quy định về bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật

Khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền”. Tuy nhiên, văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật lại không đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu của một văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 và khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Đồng thời, văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật không chứa các quy phạm pháp luật nhưng phải tuân thủ theo trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên mất thời gian và phải thực hiện các thủ tục không cần thiết. Đặc biệt, việc bải bỏ văn bản quy phạm pháp luật do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì phải thành lập Hội đồng Tư vấn thẩm định, nhưng ý kiến của Hội đồng Tư vấn thẩm định lại không có nội dung thẩm định, vì nội dung văn bản bãi bỏ không chứa các quy phạm pháp luật.

Chín là, liên quan đến vấn đề quy định hiệu lực trở về trước

Điều 152 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước” và “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước”. Tuy nhiên, trong thực tiễn, các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương được ban hành trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của các cơ quan Trung ương. Do vậy, thời điểm có hiệu lực của văn bản ở địa phương sẽ chậm hơn văn bản của các cơ quan cấp trên và sẽ có hiệu lực muộn hơn văn bản của Trung ương nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước nên sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các đối tượng được áp dụng, đặc biệt là các chính sách hỗ trợ.

3. Một số đề xuất, kiến nghị

Để khắc phục một số khó khăn, vướng mắc trong việc triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng và các địa phương nói chung, cần phải có những giải pháp cơ bản theo hướng:

Một là, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp cần tiếp tục khảo sát, đánh giá tình hình triển khai thi hành luật ở các địa phương, từ đó có được cái nhìn tổng quan nhất về những vấn đề địa phương còn vướng mắc để đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, trường hợp cần thiết thì tham mưu Chính phủ trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Hai là, với những vấn đề địa phương còn lúng túng như phân tích, xây dựng nội dung chính sách; thực hiện đánh giá tác động của chính sách trước khi soạn thảo dự án, dự thảo văn bản; thẩm định chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; vấn đề quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, vấn đề áp dụng pháp luật… hoặc còn có nhiều cách hiểu khác nhau thì cần giải đáp, hướng dẫn cho địa phương kịp thời để việc triển khai thi hành Luật được đầy đủ, đồng bộ, thống nhất trên cả nước.

Ba là, cần thường xuyên tổ chức các hội nghị tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật ở địa phương về các kỹ năng xây dựng, phân tích chính sách; xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách; kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật…

Nguyễn Thị Hoa

Sở Tư pháp tỉnh Quảng Ngãi