Nhằm phúc đáp yêu cầu này, Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã được ban hành với 10 chương, 213 điều (trong đó nổi bật có Chương IV quy định về doanh nghiệp nhà nước với 22 điều). Luật này là sự kế thừa, luật hóa những quy định còn phù hợp, đã và đang đi vào cuộc sống của Luật Doanh nghiệp năm 2005, nhưng đồng thời cũng sửa đổi, bổ sung nhiều quy định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất cập của Luật cũ, tiếp tục tạo lập môi trường đầu tư, kinh doanh thông thoáng hơn, phù hợp với thông lệ quốc tế, hướng tới sự bình đẳng, “không phân biệt đối xử” trong quy chế pháp lý đối với doanh nghiệp có các nguồn gốc sở hữu vốn đa dạng.

1. Yêu cầu tất yếu về một “sân chơi bình đẳng” cho các loại hình doanh nghiệp

Từ sau đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều thành phần kinh tế. Công nhận sự hợp tác, cạnh tranh lành mạnh và sự đối xử bình đẳng trước pháp luật giữa các thành phần kinh tế bằng cách ban hành nhiều chính sách và luật pháp liên quan đến việc nâng cao hiệu quả hoạt động của kinh tế nhà nước, điển hình là doanh nghiệp nhà nước và phát huy vai trò của kinh tế tư nhân, thu hút khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài... Bên cạnh đó, Đảng cũng xác định vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước (trong Cương lĩnh 2011 và Hiến pháp năm 2013) đối với nền kinh tế nước ta. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, trong đó có sự “bảo hộ” đặc biệt của Nhà nước dẫn đến thực trạng hiện nay khu vực kinh tế nhà nước cho hiệu quả hoạt động rất thấp, chưa chứng minh được vai trò chủ đạo của mình so với các thành phần kinh tế khác. Doanh nghiệp nhà nước hiện chiếm tới 70% vốn đầu tư toàn xã hội, 50% vốn đầu tư nhà nước, 60% tín dụng các ngân hàng thương mại và 70% vốn ODA. Tổng tài sản gần 1.800 nghìn tỷ đồng, vốn chủ sở hữu 700 nghìn tỷ đồng, lợi nhuận 162 nghìn tỷ đồng nhưng chỉ đóng góp 35% GDP, tạo ra 39,5% giá trị sản lượng công nghiệp hàng năm[1].

Chưa kể nhiều doanh nghiệp nhà nước rơi vào tình trạng sản xuất, kinh doanh thua lỗ, nợ xấu tăng lên: Tổng nợ phải trả của các tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước tính đến 30/10/2010 là 1.088.290 tỷ đồng, hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu bình quân là 1,67 lần, có nhiều đơn vị có tỷ lệ này lên tới 5 - 10 lần[2]; tính đến cuối năm 2012, nợ xấu của doanh nghiệp nhà nước chiếm 11,82% tổng nợ xấu của các tổ chức hệ thống tín dụng và 5,05% dư nợ với doanh nghiệp nhà nước.

Đối với khu vực kinh tế tư nhân, cụ thể là các doanh nghiệp không phải là doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo Luật Doanh nghiệp được xác định là động lực quan trọng của nền kinh tế, đóng góp nhiều vào tăng trưởng GDP và giải quyết việc làm cho người lao động. Tuy nhiên, các doanh nghiệp tư nhân chủ yếu là doanh nghiệp nhỏ và vừa nên rất khó khăn trong cạnh tranh về mọi mặt, chưa kể đến việc bị “phân biệt đối xử” trong thực tế. Chúng ta có thể thấy được tiềm năng từ khu vực kinh tế tư nhân là rất lớn, từ đó đặt ra yêu cầu liên tục đổi mới cơ chế, chính sách phù hợp để tạo điều kiện thông thoáng trong hành lang pháp lý cho sự phát triển của hệ thống doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Tránh việc doanh nghiệp bị “chết” hàng loạt như những năm vừa qua do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế. Tiếp thu những vấn đề đó, Đảng và Nhà nước ta đã có những chính sách tích cực để điều tiết nền kinh tế thông qua việc liên tục cải cách hệ thống văn bản pháp luật, đặc biệt là Luật Doanh nghiệp.

Lịch sử phát triển của Luật Doanh nghiệp có rất nhiều bước “đột phá” mà chúng ta cần ghi nhận. Từ thời điểm năm 1999, Luật Doanh nghiệp lần đầu tiên đưa ra quy định: Doanh nghiệp, cá nhân được kinh doanh ngành, nghề pháp luật không cấm. Đây là quy định tạo ra con số khoảng 400.000 doanh nghiệp đang hoạt động hiện nay, là bước tiến mạnh mẽ của nền kinh tế của Việt Nam. Năm 2005, Luật Doanh nghiệp được sửa đổi, đánh dấu sự thay đổi lớn trong pháp luật về doanh nghiệp ở Việt Nam. Trong đó, sự đổi mới cơ bản nhất là đã chuyển từ tư duy, cơ chế “xin - cho” sang tư duy tôn trọng và bảo đảm thực hiện quyền tự do kinh doanh; hình thành khung pháp lý chung, bình đẳng, áp dụng thống nhất cho các loại hình doanh nghiệp. Từ đó xây dựng được môi trường cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh giữa doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Đây cũng là văn bản pháp luật lần đầu tiên có sự điều chỉnh thống nhất tất cả các loại hình doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế và loại hình sở hữu tại Việt Nam. Nội dung chủ yếu của Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định về việc thành lập, đăng ký kinh doanh; mô hình tổ chức bộ máy hoạt động của doanh nghiệp và tổ chức lại doanh nghiệp. Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp năm 2005 lại không điều chỉnh các vấn đề liên quan đến quyền của chủ sở hữu vốn nhà nước, việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh, quan hệ giữa chủ sở hữu nhà nước với đại diện chủ sở hữu, người đại diện phần vốn góp tại doanh nghiệp khác mà phải có một quy định riêng về việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước khi đầu tư vào doanh nghiệp. Thêm vào đó, việc các doanh nghiệp nhà nước tiếp tục chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 cho đến hết năm 2010 mới cùng chung sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã tạo ra những khoảng trống dài trong pháp luật để điều chỉnh hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. Mặc dù, để các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động thống nhất theo Luật Doanh nghiệp với các loại hình doanh nghiệp khác, Chính phủ đã ban hành một số nghị định như: Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/03/2010 về việc chuyển doanh nghiệp nhà nước thành công ty TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu; Nghị định số 104/2010/NĐ-CP ngày 11/10/2010 về tổ chức quản lý và hoạt động của công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu trực tiếp phục vụ an ninh, quốc phòng; Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, còn có một số hạn chế chủ yếu như: Tồn tại mâu thuẫn trong quản lý vốn nhà nước, dẫn đến vốn nhà nước bị thất thoát, lãng phí, hiệu quả sử dụng vốn thấp, thậm chí dẫn đến tham ô, tham nhũng nguồn vốn của Nhà nước để tư lợi cá nhân; thiếu các chính sách và quy định pháp luật phù hợp trong quản lý đầu tư, huy động và sử dụng vốn nhà nước tại các tổng công ty, tập đoàn kinh tế, dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải nhưng lại không thực hiện được mục tiêu quản lý, trong khi lãi thì doanh nghiệp hưởng, lỗ thì Nhà nước chịu... Khiếm khuyết này trong pháp luật về quản lý vốn đầu tư nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước không chỉ là nguyên nhân căn bản dẫn đến những điểm yếu kém, bất cập trong tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước ở nước ta, mà nó còn tạo ra “cảm giác” chưa thật sự bình đẳng, đặc biệt là bình đẳng về mặt bảo hộ của Nhà nước giữa doanh nghiệp nhà nước với các doanh nghiệp có nguồn gốc sở hữu vốn khác. Do đó, tuy Luật Doanh nghiệp năm 2005 có nhiều điểm tiến bộ, nhưng để đáp ứng kịp thời với sự biến đổi của nền kinh tế, sự chuyển đổi của các cơ chế quản lý nhà nước và nhu cầu phát triển nhanh, mạnh của cộng đồng doanh nghiệp, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi hơn cho doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, hướng tới sự bình đẳng thật sự giữa các thành phần kinh tế thì việc bổ sung, sửa đổi Luật Doanh nghiệp năm 2005 là tất yếu.

2. Ảnh hưởng của Luật Doanh nghiệp năm 2014 đối với việc tạo dựng môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các doanh nghiệp

Luật Doanh nghiệp năm 2014 ra đời trên cơ sở kế thừa, bổ sung, thay đổi Luật Doanh nghiệp năm 2005 với nhiều điểm mới tích cực. Những quy định trong Luật Doanh nghiệp năm 2014 có thể xem là bước “đột phá” khi thể hiện đúng tinh thần Hiến pháp năm 2013 về quyền tự do kinh doanh của công dân, của doanh nghiệp, theo đó, những gì luật pháp không cấm thì người dân, doanh nghiệp được tự do đầu tư, kinh doanh.

Bên cạnh đó, Luật đã có những thay đổi ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của các doanh nghiệp như: Việc tách riêng thủ tục thành lập doanh nghiệp với các thủ tục về đầu tư dự án, cũng như với các thủ tục có liên quan về cổ phần, cổ phiếu. Hay sửa đổi vấn đề về người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp; sửa đổi một số nội dung liên quan đến việc bãi bỏ quy định hạn chế sáp nhập, hợp nhất, chia, tách công ty đối với công ty cùng loại hình tổ chức; cho phép các công ty có cùng bản chất sở hữu có thể hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, quy định rõ hơn và hợp lý hơn trình tự, thủ tục giải thể doanh nghiệp; thống nhất một đầu mối và tăng cường phối hợp giữa các cơ quan đăng ký kinh doanh, thuế và công an trong giải quyết thủ tục giải thể doanh nghiệp… Nhưng quan trọng nhất là sự thay đổi thuộc về khái niệm doanh nghiệp nhà nước. Thay vì quy định doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ, Luật Doanh nghiệp năm 2014 sửa đổi quy định doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 4). Hiện tại, doanh nghiệp 100% vốn nhà nước còn rất ít, hầu hết các doanh nghiệp nhà nước khác đã và đang cổ phần hóa để bình đẳng về địa vị, bình đẳng về cơ hội và bình đẳng về bảo hộ của Nhà nước đối với các loại hình doanh nghiệp. Cụ thể, tính đến năm 2012, cả nước có 1.309 doanh nghiệp nhà nước[3], trước khi có Luật Doanh nghiệp năm 2014, số lượng doanh nghiệp nhà nước khoảng 700 doanh nghiệp, nếu hoàn thành được Đề án tái cấu trúc thì chỉ còn lại khoảng 300 doanh nghiệp nhà nước theo tỷ lệ vốn quy định. Luật Doanh nghiệp năm 2014 cũng sửa đổi một số nội dung mới về việc xác định rõ ràng hơn địa vị pháp lý tập đoàn kinh tế, bổ sung quy định rõ hơn về hình thức công ty mẹ - công ty con; cấm các công ty con trong cùng một nhóm công ty cùng nhau góp vốn, mua cổ phần để sở hữu chéo lẫn nhau; bổ sung quy định nhằm minh bạch hóa cơ cấu và mối quan hệ giữa các công ty trong tập đoàn kinh tế, như công khai điều lệ hoặc thỏa thuận về quy chế hoạt động chung tập đoàn.

Việc tạo ra môi trường kinh doanh lành mạnh, công bằng cho các doanh nghiệp đã thu hẹp phạm vi doanh nghiệp nhà nước và đưa doanh nghiệp nhà nước với các loại hình doanh nghiệp khác tiến gần nhau hơn, tăng tính khả thi cho một “sân chơi bình đẳng”. Riêng sự thay đổi về mặt khái niệm doanh nghiệp nhà nước lần này theo chúng tôi sẽ dẫn đến những thay đổi lớn về mặt lý thuyết sau đây:

Thứ nhất, việc “tháo gông” doanh nghiệp nhà nước sẽ mở đường cho một loạt các doanh nghiệp tự chủ hơn trong sản xuất kinh doanh và đầu tư. Do không được ưu đãi như khi còn là doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp muốn vươn lên, bắt buộc phải năng động, sáng tạo trong hoạt động sản xuất kinh doanh để có thể tồn tại và đứng vững trên thương trường - đây là tiền đề cho việc đối xử bình đẳng giữa các doanh nghiệp không phân biệt chủ đầu tư là ai: Nhà nước, cá nhân tổ chức trong nước hay nước ngoài.

Thứ hai, việc thay đổi khái niệm doanh nghiệp nhà nước tạo điều kiện thúc đẩy tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước diễn ra nhanh hơn. Qua đó, tổ chức và điều hành doanh nghiệp sau tái cơ cấu có những thay đổi tích cực do có sự tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền quản lý, giữa quản lý của chủ sở hữu với điều hành hoạt động kinh doanh, giữa quản lý điều hành với kiểm tra kiểm soát; đồng thời cơ cấu tổ chức được bố trí hợp lý hơn, gọn nhẹ hơn, tinh giản được lao động gián tiếp.

Thứ ba, việc thành lập và quản lý các doanh nghiệp nhà nước phải tuân thủ các quy định tương tự như đối với công ty cổ phần hoặc công ty TNHH, tức là cùng một chế độ góp vốn, đăng ký kinh doanh, các quy tắc quản trị nội bộ và báo cáo với chủ sở hữu.

Thứ tư, vì doanh nghiệp nhà nước sử dụng tài nguyên và ngân sách quốc gia, tức là từ khối tài sản toàn dân, nên khác với các công ty thông thường, chế độ báo cáo và kiểm soát các công ty này phải chặt chẽ hơn để giám sát đầu tư công cộng. Như vậy, thay vì được ưu ái, có thể các doanh nghiệp nhà nước còn phải chịu trách nhiệm báo cáo và giám sát chặt chẽ hơn nhiều so với công ty của các nhà đầu tư tư nhân.

Thứ năm, thay đổi này có thể góp phần xóa dần sự phân biệt đối xử trên thực tế giữa các thành phần kinh tế, hướng tới một môi trường cạnh tranh bình đẳng thực sự cho nửa triệu doanh nghiệp có nguồn gốc vốn từ các nhà đầu tư đa dạng khác nhau.

3. Một số giải pháp góp phần thúc đẩy cơ chế bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp đi sâu hơn nữa vào thực tiễn

Sau ngày Luật Doanh nghiệp năm 2014 có hiệu lực (ngày 01/7/2015), về lý thuyết, một loạt các doanh nghiệp sẽ tự do hơn trong hoạt động sản xuất, kinh doanh và sẽ không còn sự ưu đãi, bảo hộ của Nhà nước nữa khi cái mác “doanh nghiệp nhà nước” đã không còn. Và các doanh nghiệp mà Nhà nước vẫn là cổ đông chính sẽ phải cạnh tranh bình đẳng với những doanh nghiệp khác. Nhưng liệu điều này có thực sự khả thi? Thật sự không còn ưu tiên đối với doanh nghiệp nhà nước trong Luật Doanh nghiệp? Chúng ta có thể lấy một vài ví dụ như: Khi tiếp cận với nguồn vốn vay ngân hàng, các doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp có cổ phần chi phối của Nhà nước nhiều hơn rõ ràng sẽ dễ vay hơn vì vẫn tồn tại tâm lý nếu thua lỗ đã có Nhà nước chịu. Hoặc cụ thể đối với trường hợp của Vietnam Airlines. Sau khi cổ phần hóa, Nhà nước vẫn nắm giữ số vốn lên tới 75%, lượng % thừa đủ để Nhà nước chi phối hầu hết mọi hoạt động của Vietnam Airlines cho dù nó không còn là doanh nghiệp nhà nước. Giải thích cho việc giữ lại phần vốn chi phối như thế này, chúng ta nhận được câu trả lời là do Vietnam Airlines có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động bay, cũng như đảm bảo phục vụ quốc phòng, an ninh. Đây là một tổng công ty lớn mang hình ảnh, mang thương hiệu quốc gia đến bạn bè quốc tế (theo lời Thứ trưởng Bộ Giao thông vận tải)[4]. Điều đó có nghĩa là, dù cho không còn là doanh nghiệp nhà nước theo luật định, doanh nghiệp này nói riêng và các doanh nghiệp tương tự vẫn sẽ tiếp tục nhận được các ưu đãi của Chính phủ. Qua đó, chúng ta có thể thấy, vẫn còn nhiều những điểm bất hợp lý, không dễ dàng áp dụng trong thực tiễn. Đặc biệt là các quy định trong việc giám sát tập trung các khoản đầu tư nhà nước cùng với cơ chế quản lý tài sản của Nhà nước hay các quy định về quyền chủ sở hữu. Dù Luật Doanh nghiệp năm 2005 đến năm 2014 đều quy định công ty TNHH một thành viên chỉ có “một tổ chức hoặc cá nhân làm chủ sở hữu”; thực hiện quyền chủ sở hữu với vai trò người đầu tư vốn, tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu đối với chức năng quản lý hành chính nhà nước; thực hiện thống nhất và tập trung các quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu về vốn... Tuy nhiên, trải qua gần 10 năm thực hiện, những quy định này vẫn chưa thể áp dụng thống nhất, triệt để trong thực tiễn, dẫn theo hệ lụy của việc hiện thực hóa sự bình đẳng về địa vị, cơ hội và bảo hộ nhà nước đối với các doanh nghiệp nước ta.

Để đưa các quy định trong Luật Doanh nghiệp năm 2014 đi vào cuộc sống, tạo lập môi trường cạnh tranh thực sự bình đẳng đối với mọi loại hình doanh nghiệp, chúng ta cần xử lý tốt một số vấn đề sau đây:

Một là, đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước chỉ nên giữ cổ phần chi phối đối với các doanh nghiệp an ninh, quốc phòng, công ích. Còn lại các doanh nghiệp không cần Nhà nước giữ cổ phần chi phối thì không nên giữ. Tránh tái cơ cấu theo kiểu nửa vời, hình thức. Cùng với đó là tiếp tục thu hẹp phạm vi và tỷ trọng các nguồn lực phân bổ cho khu vực doanh nghiệp nhà nước.

Hai là, tạo lập môi trường kinh doanh bằng việc xây dựng hệ thống luật pháp thống nhất, bình đẳng; ban hành một dự luật về đầu tư nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước. Cải cách thủ tục hành chính đối với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Ba là, bảo đảm quyền tự chủ trong sản xuất và kinh doanh và phải tự chịu trách nhiệm về kết quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước như các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác bằng cách tách quyền sở hữu và quyền sản xuất, kinh doanh trong các doanh nghiệp nhà nước lại càng đặt ra bức thiết hơn bao giờ hết.

Bốn là, phân định rõ ràng chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước; giảm thiểu sự can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và tách biệt rõ ràng giữa quản lý nhà nước và việc điều hành hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Năm là, tăng cường kiểm soát vốn, tài sản của doanh nghiệp nhà nước, của Nhà nước tại các doanh nghiệp, đồng thời vẫn phải tôn trọng quyền tự chủ kinh doanh, quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm về chiến lược hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

ThS. Lê Na

Thành ủy thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An

Tài liệu tham khảo:

1. Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp: Báo cáo cổ phần hóa - đa dạng hóa sở hữu các năm 2009, 2010, 2011, 2012, 2013;

2. Bùi Xuân Hải (2007). "Học thuyết về đại diện và mấy vấn đề của pháp luật công ty Việt Nam ", Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 4 (41);

3. Đoàn Ngọc Phúc (2014). Nâng cao hiệu quả hoạt động kinh doanh của DNNN sau cổ phần hóa. Luận án tiến sỹ Kinh tế;

4. Nguyễn Đình Cung (2004). Quản trị doanh nghiệp nhà nước theo Luật DNNN- Được và chưa được. Trình bày tại Toạ đàm của Ban soan thảo Luật Doanh nghiệp thống nhất, Ngày 19/10/2004;

5. Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về trách nhiệm của người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp cổ phần hóa;

6. Nghị định số 109/2007/NĐ-CP ngày 26/6/2007 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần;

7. Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/03/2010 về chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên;

8. Quốc hội nước CHXHCNVN (2003), Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003;

9. Quốc hội nước CHXHCNVN (2005), Luật Doanh nghiệp năm 2005;

10. Quốc hội nước CHXHCNVN (2014), Luật Doanh nghiệp năm 2014;

[1] Theo báo cáo của Bộ Tài chính tháng 3/2012 tại hội thảo về tái cấu trúc DNNN.

[2] Theo số liệu từ báo cáo thực trạng hoạt động của tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2006-2010 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp giai đoạn 2011-2015 của Bộ Tài chính.

[3] Theo báo cáo của Bộ Tài chính tháng 3/2012 tại hội thảo về tái cấu trúc DNNN.