Thuật ngữ là một từ hay một cụm từ cố định được dùng trong các chuyên ngành để biểu thị chính xác các khái niệm và các đối tượng thuộc chuyên ngành. Chính vì vậy, dưới góc độ của mỗi chuyên ngành sẽ có cách giải thích khác nhau về các thuật ngữ của ngành đó. Ví dụ: Thuật ngữ văn học, thuật ngữ toán học, thuật ngữ sử học, thuật ngữ hóa học… Đối với ngành luật, các thuật ngữ luôn là một bộ phận không thể tách rời khi ban hành bất cứ loại văn bản nào. Trong mỗi chuyên ngành luật lại có các thuật ngữ riêng, chẳng hạn: Thuật ngữ luật hình sự, thuật ngữ hành chính, thuật ngữ luật lao động… Vì vậy, trong các văn bản pháp luật luôn dành một trong những điều đầu tiên để quy định về cách giải thích thuật ngữ theo cách hiểu của lĩnh vực đó.

Việc xây dựng và phát triển các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (ĐVHC - KTĐB) là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Điều này được xác định trong Văn kiện của Đại hội Đảng khóa X, XI và XII; nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII và XII; các kết luận của Bộ Chính trị; nghị quyết của Quốc hội và đã được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 và nhiều đạo luật liên quan như: Luật Tổ chức Quốc hội (2014), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2015), Luật Đầu tư (2014), Luật Quy hoạch (2017) và mới đây nhất là Luật Quốc phòng (2018). Như vậy, việc thành lập ĐVHC - KTĐB là để thực hiện chủ trương, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước, các kết luận của Bộ Chính trị, cụ thể hóa quy định của Hiến pháp và các quy định liên quan nhằm tạo lực tăng trưởng và thử nghiệm đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy thuộc hệ thống chính trị.

Việc tìm hiểu ý nghĩa của các thuật ngữ pháp luật, kinh tế về ĐVHC - KTĐB là hành trang cần thiết đối với mỗi người, nhất là trong giai đoạn hiện nay.

Trên thế giới tồn tại một số thuật ngữ để chỉ những đặc khu có được sự ưu đãi đặc biệt so với các địa phương còn lại của quốc gia như: “Khu kinh tế” (KKT), “Khu kinh tế tự do” (KKT tự do), “KKT đặc biệt” hay “Đặc khu kinh tế” (ĐKKT), “Đặc khu hành chính” (ĐKHC), “Khu tự trị”... Cho đến nay, các nghiên cứu trên thế giới cũng chưa thống nhất được khái niệm và phân biệt rõ ràng về các loại hình này. Trong khuôn khổ bài viết, tác giả bàn luận về một vài thuật ngữ sau:

1. Khu kinh tế tự do

Đây là tên gọi chung cho các khu vực được thành lập ở một quốc gia nhằm thu hút đầu tư trong và ngoài nước bằng các biện pháp khuyến khích đặc biệt. Thuật ngữ này được sử dụng để nói về các khu vực kinh tế, tại đó các doanh nghiệp được giảm rất nhiều thuế hoặc không bị đánh thuế, nhằm khuyến khích hoạt động kinh tế. Ngoài các quy định chung về các điều kiện và lợi ích của các KKT tự do được quy định tại Hiệp định về trợ cấp và biện pháp đối kháng của WTO thì mỗi quốc gia khi thành lập KKT sẽ có quy định riêng về thuế cho các khu vực này.

KKT tự do được phân thành 03 loại chính:

- KKT tự do có tính chất thương mại: Chủ yếu là phát triển thương mại và dịch vụ, hầu như không có (hoặc rất ít) các ngành sản xuất, chỉ có các dịch vụ hỗ trợ mua bán hàng hóa, bốc xếp, bảo quản, đóng gói... phục vụ xuất nhập khẩu.

- KKT tự do có tính chất công nghiệp: Khu vực tập trung phát triển công nghiệp với các mô hình như khu công nghiệp tập trung, khu chế xuất - khu xuất khẩu tự do, khu công nghệ cao.

- KKT tự do có tính chất tổng hợp: Khu vực lãnh thổ tập trung thu hút và phát triển các hoạt động sản xuất, kinh doanh tổng hợp, đa ngành, bao gồm cả công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch, tài chính, ngân hàng, nghiên cứu khoa học.

Đây là các mô hình đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm với sự hình thành các “cảng tự do” đầu tiên ở Ý vào năm 1547 và khu vực châu Á Thái Bình Dương vào đầu thế kỷ 18. Mô hình cảng tự do sau đó được mở rộng trên phạm vi một vùng lãnh thổ, trở thành khu mậu dịch tự do như Singapore (1819) và Hồng Kông (1842). Mô hình KKT hiện đại đầu tiên được thành lập tại Puerto Rico (vùng quốc hải ở phía Đông Bắc biển Caribe thuộc chủ quyền của Mỹ) năm 1942. Từ đó, các mô hình KKT dần được nhân rộng tại nhiều quốc gia châu Á như: Ấn Độ, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Phillippines, Singapore vào cuối thập kỷ 60. Trong thập kỷ 70 - 80, nhiều quốc gia (bao gồm cả các nước đang phát triển và các nước phát triển) bắt đầu xây dựng những khu công nghệ cao nhằm khuyến khích nghiên cứu và phát triển các ngành công nghiệp sử dụng công nghệ hiện đại. Số lượng các KKT tăng nhanh qua từng thời kỳ, từ 09 khu tại 09 nước vào những năm 60, đến 111 khu tại trên 40 nước vào cuối những năm 80. Đến năm 2016 đã có khoảng 4.500 khu tại 140 quốc gia, trong đó có nhiều nước đang phát triển[1]. Sự phát triển của các KKT góp phần quan trọng thúc đẩy thương mại toàn cầu.

Như vậy có thể nói, KKT tự do là khu vực độc lập hay có ranh giới địa lý xác định, chỉ chịu ảnh hưởng bởi một cơ quan quản lý duy nhất. Các thủ tục, chính sách áp dụng cho doanh nghiệp trong KKT tự do có một cơ chế riêng, độc lập và có sự đột phá theo hướng thủ tục ngày càng gọn nhẹ với ưu đãi nhất định để thu hút đầu tư.

2. Đặc khu kinh tế

Thuật ngữ ĐKKT (hay KKT đặc biệt) được giải thích theo những cách khác nhau ở nhiều quốc gia. Năm 2008, tổ chức Ngân hàng Thế giới đã đưa ra định nghĩa ĐKKT hiện đại là “một khu vực giới hạn về mặt địa lý, thường được bảo đảm về mặt an ninh; được tự quản lý hoặc điều hành một cách độc lập, có đủ điều kiện nhận các ưu đãi về thuế và các thủ tục một cách hợp lý dựa trên vị trí thực tế trong khu vực…”[2].

Ở nhiều nước, ĐKKT là tên gọi các KKT được thành lập trong một quốc gia, nhằm thu hút đầu tư trong và ngoài nước bằng các biện pháp khuyến khích đặc biệt. Đây là mô hình kế thừa và phát triển của các mô hình KKT thông thường. Có thể nói, tiền thân của mô hình ĐKKT là các loại hình khu công nghiệp, KKT tự do.

Đối với các nước trên thế giới, mô hình ĐKKT ở mỗi quốc gia và vùng lãnh thổ có đặc điểm và quy định riêng. Tuy nhiên, khái niệm ĐKKT đều được hiểu là khu vực được phân định ranh giới địa lý rõ ràng và được bảo đảm về mặt an ninh; có thể chế quản lý hành chính riêng biệt; được hưởng các ưu đãi vượt trội về thuế, hải quan và có các đặc quyền cụ thể để phát triển kinh tế đặc thù, xây dựng môi trường đầu tư kinh doanh minh bạch, thuận lợi để thu hút công nghệ cao, phương pháp quản lý tiên tiến, khoa học...

Các ĐKKT trên thế giới có thể được phân loại thành các mô hình khác nhau căn cứ vào quy mô, tính chất của từng ĐKKT qua các thời kỳ như: ĐKKT tổng hợp, đa chức năng và ĐKKT có chức năng chuyên biệt; ĐKKT chuyên về thương mại, dịch vụ, tài chính và ĐKKT sản xuất, chế tạo để xuất khẩu; ĐKKT có dân cư sinh sống; ĐKKT không có dân cư sinh sống...

ĐKKT có đặc điểm cơ bản sau: Có lợi thế so sánh về vị trí địa lý, gần cảng biển quốc tế, các tuyến giao thông quan trọng của đất nước; có nhiều tiềm năng phát triển toàn diện kinh tế - xã hội; có thể chế hành chính, kinh tế riêng theo chuẩn mực quốc tế (bãi bỏ các hàng rào bảo hộ thuế và phi thuế quan; miễn thị thực nhập cảnh cho khách du lịch, kinh doanh; cho phép cư trú lâu dài đối với các nhà kinh doanh, quản lý, kỹ thuật; mức thuế thu nhập doanh nghiệp hấp dẫn; cho phép tự do kinh doanh trên tất cả các lĩnh lực trừ một số lĩnh vực cấm; cho phép thực thi chế độ tự quản về hành chính, trong đó tách biệt các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; chính quyền trung ương chỉ nắm quyền thống nhất quản lý về an ninh, quốc phòng và đối ngoại); ĐKKT hoàn toàn mở cửa đối với thế giới bên ngoài; ĐKKT là nơi thử nghiệm các ý tưởng cải cách, đổi mới.

So với các mô hình KKT thông thường (trong đó có cả khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao), ĐKKT thể hiện tính chất ưu việt hơn ở các mặt: ĐKKT có quy mô diện tích rộng lớn, hội tụ các yếu tố lợi thế về vị trí địa lý, giao thông, có các điều kiện thuận lợi để “mở cửa”, hội nhập nhanh với kinh tế thế giới. Do đặc tính là KKT tổng hợp gồm nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế và có dân cư sinh sống nên quản lý trong ĐKKT không chỉ đơn thuần là quản lý kinh tế mà còn quản lý hành chính tương tự như các đơn vị hành chính độc lập khác; ĐKKT được Nhà nước trao quyền tự chủ cao hơn, linh hoạt hơn về mặt hành chính và kinh tế so với các mô hình khác và được quy định tại các văn bản pháp luật. Chính quyền của ĐKKT được trao quyền điều hành mọi hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội; ĐKKT là địa bàn được hưởng những cơ chế, chính sách ưu đãi đặc biệt, nhất là chính sách về thuế để thúc đẩy phát triển nhanh công nghiệp, thương mại và dịch vụ.

Từ những phân tích trên, ta có thể đưa ra cách hiểu chung nhất: ĐKKT là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính hay một vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơn những vùng còn lại của quốc gia. Các ngành nghề và doanh nghiệp hoạt động trong đó được hưởng chính sách pháp luật và nhiều ưu đãi đặc biệt hơn những khu vực khác nhằm tạo ra các hàng hóa có mức giá cạnh tranh trên quy mô toàn cầu.

3. Khu tự trị

Khu tự trị là khu vực địa giới nằm trong lãnh thổ toàn vẹn của một quốc gia, chịu sự lãnh đạo thống nhất của Nhà nước trung ương và được Nhà nước trung ương giao cho một số quyền hạn phù hợp với đặc điểm của vùng (quyền lập pháp, tư pháp, định đoạt về một số lĩnh vực mà không cần đến sự phê chuẩn, sự thông qua của chính quyền trung ương). Khu tự trị hoặc nước cộng hòa tự trị thường được thành lập ở các nơi mà đa số cư dân là công dân thuộc các dân tộc thiểu số.

Ở Trung Quốc, khu tự trị là các đơn vị hành chính tương đương tỉnh và là nơi tập trung số lượng lớn các dân tộc thiểu số ở Trung Quốc, trong đó có một dân tộc thiểu số có số lượng vượt trội. Tên gọi khu tự trị còn xuất hiện cả ở cấp tỉnh, địa khu, huyện và hương. Các khu tự trị được thành lập sau khi Đảng Cộng sản Trung Quốc giành chính quyền, đặt dưới sự lãnh đạo thống nhất của Nhà nước Trung Quốc, dựa trên cơ sở các dân tộc thiểu số cư trú ở địa phương mà thành lập cơ quan tự trị tương ứng, thực thi quyền tự trị và bị chi phối bởi chính người dân tộc thiểu số để quản lý các vấn đề địa phương trong chính các nhóm dân tộc của họ. Khu tự trị quốc gia được hưởng quyền tự trị do Hiến pháp, Luật Tự trị khu vực và các luật khác quy định. Chế độ này được gọi là “chế độ tự trị khu dân tộc”, là một trong những thành phần cơ bản của chế độ chính trị ở Trung Quốc. Việc thiết lập khu tự trị dựa trên các điều kiện quốc gia cụ thể của Trung Quốc. Nhà nước Trung Quốc luôn khẳng định: Khu tự trị là khu vực hành chính địa phương nơi Cộng hòa nhân dân Trung Hoa thống nhất thực thi chủ quyền. Đây là một khu vực thiêng liêng và không thể tách rời của Trung Quốc. Với bản chất của chủ quyền độc lập, việc thực hiện quyền tự trị phải có lợi cho sự phát triển của nền kinh tế quốc gia, để thống nhất đất nước hòa bình và củng cố quyền lực nhà nước, của nền chuyên chính dân chủ nhân dân Trung Quốc.

4. Đặc khu hành chính

ĐKHC (hay khu hành chính đặc biệt) được hiểu là một khu vực hay một vùng lãnh thổ được thành lập trong một quốc gia cho một mục đích đặc biệt hoặc khác với các đơn vị hành chính khu vực khác.

Thông thường, khi nói đến ĐKHC, các nhà nghiên cứu thường quan tâm đến Hồng Kông và Ma Cao. Đây là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc phạm vi chủ quyền của Trung Quốc nhưng không tạo thành một phần của Trung Quốc đại lục. Cơ sở pháp lý cho việc thành lập ĐKHC không giống như các đơn vị hành chính của Trung Quốc đại lục. Cả hai đặc khu hành chính nói trên đều do chính quyền trung ương quản lý. Khác với các đơn vị hành chính cấp tỉnh khác (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và khu tự trị), các đặc khu hành chính có quyền tự trị cao hơn với các quy định riêng (lập pháp, hộ chiếu, đơn vị tiền tệ, chính sách hải quan, chính sách nhập cư, chính sách dẫn độ... ngoại trừ các quy định về ngoại giao và quốc phòng). Đặc biệt, khi tham gia vào các tổ chức quốc tế hay các sự kiện thể thao, các đặc khu hành chính là các thành viên độc lập đối với Trung Quốc.

Như vậy, ở Trung Quốc, các ĐKHC được thực hiện quyền tự chủ cao về mọi mặt (trừ quốc phòng và ngoại giao) theo nguyên tắc một quốc gia, hai chế độ (nhất quốc lưỡng chế). Cơ sở pháp lý trong nước của nó là pháp luật cơ bản và cơ sở pháp lý quốc tế là Tuyên bố chung Trung - Anh và Tuyên bố chung Trung - Bồ. Chế độ hành chính đặc biệt này nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những vấn đề lịch sử từ thời kỳ thuộc địa. Điều này khác với việc muốn tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh tế thì cần trao những quy chế hành chính đặc biệt.

5. Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt

Trên thế giới có các khái niệm khác nhau về ĐKHC, ĐKKT nhưng chưa có khái niệm ĐVHC - KTĐB. Về bản chất có thể thấy rằng, ĐVHC - KTĐB giống mô hình ĐKHC, ĐKKT. Đây đều là những đơn vị hành chính - kinh tế được phân định ranh giới địa lý rõ ràng và được bảo đảm về mặt an ninh; được áp dụng cơ chế quản lý kinh tế và hành chính riêng biệt; là khu vực được hưởng các ưu đãi vượt trội về thuế, hải quan và có các đặc quyền cụ thể về đất đai, xuất nhập cảnh để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế xã hội. Sự khác biệt chính giữa các mô hình này là mức độ áp dụng những chính sách đặc biệt về hệ thống chính trị, thể chế kinh tế, thể chế hành chính, chính sách quản lý dân cư. Tùy thuộc vào lịch sử phát triển và đặc điểm của từng loại mô hình mà mức độ “mở” có thể khác nhau, mục tiêu kinh tế có thể được đặt nặng hơn mục tiêu hành chính và ngược lại.

ĐVHC - KTĐB của Việt Nam được quy định như sau: ĐVHC - KTĐB là một trong bốn loại đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, do Quốc hội quyết định thành lập (khoản 9 Điều 70 và khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013).

Điều 74 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định ĐVHC - KTĐB do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế - xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của ĐVHC - KTĐB đó.

Như vậy, so với các mô hình ĐKKT trên thế giới cho thấy, ĐVHC - KTĐB ở nước ta theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương thực chất cũng là một loại hình ĐKKT được áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cả về kinh tế - xã hội và tổ chức chính quyền địa phương. Qua đó, có thể đưa ra một số đặc điểm của các ĐVHC - KTĐB: Thường là các vùng đất có địa vị đặc biệt về mặt lịch sử, chính trị hoặc thuận lợi cho phát triển kinh tế; được thành lập vì mục đích chính trị, lịch sử, hoặc kinh tế; do cơ quan trung ương trực tiếp quản lý hoặc được trao các quy chế quản lý hoặc tự trị khác biệt với các đơn vị hành chính - lãnh thổ thông thường, tùy thuộc vào tính chất của từng loại đặc khu.

Từ các phân tích trên cho thấy, khái niệm ĐVHC - KTĐB trong Hiến pháp Việt Nam năm 2013 gần gũi với dạng thức ĐKKT, nhưng có thể được trao những quy chế đặc biệt hơn cả nhằm những mục đích lâu dài trong phát triển kinh tế - xã hội.

6. Kết luận

Cách định nghĩa các thuật ngữ pháp luật, kinh tế về ĐVHC - KTĐB nêu trên là cách định nghĩa phổ biến hiện nay ở một số nước, không mang tính toàn cầu. Việc thống nhất về nội hàm và ngoại diên của những khái niệm này trên phạm vi thế giới là khó có thể đạt được do những đặc thù kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và lịch sử của mỗi nước.

Tuy chưa phân định rõ ràng được các thuật ngữ về KKT, KKT tự do, KKT đặc biệt hay ĐKKT, ĐKHC nhưng có thể rút ra một số đặc điểm chung của các mô hình đó là: Có ranh giới địa lý xác định; được áp dụng các cơ chế, chính sách riêng về hành chính và kinh tế. Tùy theo từng loại hình và từng quốc gia khác nhau, các khu được xác định với những đặc điểm riêng và mức độ “mở” của chính sách về kinh tế và hành chính khác nhau. Trong đó KKT đặc biệt hay ĐKKT là mô hình mới phát triển (từ cuối thế kỷ 20).

Các thuật ngữ nói trên, dù được hiểu theo những cách khác nhau, song pháp luật ở hầu hết các nước đều thống nhất khẳng định: Những KKT, KKT tự do, KKT đặc biệt hay ĐKKT, ĐKHC... được xây dựng và phát triển không chỉ nhằm hướng đến lợi ích (kinh tế, xã hội, giải quyết các vấn đề lịch sử để lại…) của khu vực, địa phương nói riêng, mà còn tạo ra động lực phát triển quốc gia. Đặc biệt, các ĐVHC - KTĐB có thể có quyền tự chủ cao về nhiều mặt nhưng phải luôn đảm bảo đây là một bộ phận không thể tách rời của quốc gia thống nhất. Điều đó có nghĩa là, quyền tự chủ về quốc phòng và ngoại giao của các đơn vị này phải bị hạn chế đến mức tối đa hoặc loại trừ; các vấn đề phát triển khu, vùng tuyệt đối phải đảm bảo chủ quyền và lợi ích quốc gia.

ThS. Phạm Thị Huyền

Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

[1] file:///C:/Users/vn/AppData/Local/Temp/01122017101949_9_Bao_cao_ve_kinh_nghiem_quoc_te_9-10-2017.pdf.pdf.

[2] Zone Definition", Special Economic Zone: Performance, Lessons Learned, and Implication for Zone Development, Washington DC: World Bank, 2008, pp. 9-11.