Hiện nay, theo Thông tư không quy định việc xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật. Thực tế tại tỉnh Sóc Trăng thời gian qua, kết quả theo dõi thi hành pháp luật chỉ dừng lại ở mức độ báo cáo về Ủy ban nhân dân tỉnh, mà không có cơ chế nào để ràng buộc nơi đến kiểm tra phải thực hiện.
Ngày 03/03/2010, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03/03/2010 về hướng dẫn thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Đây có thể nói là văn bản pháp lý đầu tiên và duy nhất cho địa phương thực hiện chức năng theo dõi, thi hành pháp luật
Với sự ra đời của Thông tư 03 đã bước đầu tạo nền tảng, giúp cho địa phương từng bước thực hiện có hiệu quả, nề nếp với công tác mới mẻ nhưng rất phức tạp này.
Qua hơn 03 năm thực hiện Thông tư, tại tỉnh Sóc Trăng, được sự quan tâm chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh và Lãnh đạo Sở Tư pháp, công tác theo dõi thi hành pháp luật trên địa bàn đã có những chuyển biến tích cực và bước đầu nhiều cơ quan, tổ chức đã biết đến chức năng quan trọng này của Ngành Tư pháp. Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai thực hiện có một số vấn đề liên quan đến thể chế mà cần phải có các quy định của pháp luật để điều chỉnh. Do đó, chúng tôi xin nêu một số vấn đề cần quan tâm khi xây dựng thể chế về công tác theo dõi thi hành pháp luật.
1. Cơ sở pháp lý cần thiết xây dựng một thể chế đủ mạnh điều chỉnh công tác theo dõi thi hành pháp luật liên quan đến địa phương
Nghị quyết số 51/2001/QH10, ngày 25/12/2001 Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, theo đó tại khoản 23 Điều 1 quy định: “Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương, các Viện kiểm sát quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm do luật định”. Như vậy, chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát địa phương đã bị bãi bỏ.
Từ năm 2001 đến năm 2003, chức năng này bị bỏ ngỏ, không có cơ quan nào chịu trách nhiệm.
Ngày 26/11/2003, Quốc hội ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quy định trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thi hành pháp luật được quy định cụ thể như sau:
+ Về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân tỉnh:
Tại Điều 94 nêu rõ Ủy ban nhân dân tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn “kiểm tra việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật ở địa phương”.
+ Về trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, tại Điều 106 nêu rõ: Trong việc thi hành pháp luật, Uỷ ban nhân dân huyện thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
“1. Chỉ đạo, tổ chức công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật, kiểm tra việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp”.
+ Về trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cấp xã, tại Điều 117 nêu rõ: Trong việc thi hành pháp luật, Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
“1. Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật; giải quyết các vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật;
…
3. Tổ chức thực hiện hoặc phối hợp với các cơ quan chức năng trong việc thi hành án theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện các quyết định về xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”.
Để thực hiện các quy định trên, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ, ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản đã giao cho Ngành Tư pháp tham mưu giúp Uỷ ban nhân dân thực hiện việc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của địa phương. Như vậy, một phần chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật được chuyển cho Ngành Tư pháp và có mở rộng thêm. Ví dụ: Trước đây Viện kiểm sát kiểm sát văn bản pháp quy chỉ áp dụng đối với cấp tỉnh, nay theo Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì việc này còn mở rộng tới cấp huyện.
Tuy nhiên, với nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân các các cấp là kiểm tra việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp thì không dừng lại ở việc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, mà còn kiểm tra việc tuân thủ, chấp hành pháp luật. Thế nhưng, từ năm 2001 đến ngày 16/02/2009 thì việc kiểm tra tình hình chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và của Hội đồng nhân dân cùng cấp chưa có văn bản nào chỉ đạo thực hiện. Một lần nữa, lĩnh vực này bị bỏ ngỏ.
Đến ngày 16/02/2009, khi Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2009/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 8 của Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định tổ chức các các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tại Điều 1 quy định: “ Sở Tư pháp tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật; thi hành án dân sự; công chứng; chứng thực; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; trọng tài thương mại; hộ tịch; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; trợ giúp pháp lý; giám định tư pháp; hòa giải ở cơ sở; bán đấu giá tài sản và công tác tư pháp khác theo quy định của pháp luật”.
Như vậy, mặc dù nhiều nội dung của việc theo dõi thi hành pháp luật (theo Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03/03/2010 về hướng dẫn thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật) có khác hơn so với nội dung thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát (theo Hướng dẫn số 81/KSC ngày 26/10/1992 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao về thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật của tổ chức Viện kiểm sát nhân dân) nhưng cũng có nhiều điểm tương đồng. Cho nên, có thể nói, về mặt văn bản quản lý đến đây lỗ hổng pháp luật về thực hiện chức năng của Uỷ ban nhân dân trong việc kiểm tra việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp cơ bản được lấp đầy. Tuy nhiên, Thông tư 03 mới dừng lại ở mức quy định những vấn đề cơ bản của công tác này mà chưa quy định đầy đủ cho một quy trình thực hiện. Từ thực tiễn của tỉnh Sóc Trăng, Sở Tư pháp xin nêu một số vấn đề cần quan tâm hơn trong việc xây dựng thể chế.
2. Những vấn đề cần quan tâm khi xây dựng thể chế thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật
Thứ nhất, bàn về khái niệm theo dõi thi hành pháp luật
Theo Điều 94 và Điều 106 của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nêu trên thì trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là “kiểm tra thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp” và trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cấp huyện là “kiểm tra việc chấp hành Hiến pháp…”.
Theo Nghị định số 16/2009/NĐ-CP của Chính phủ thì Sở Tư pháp tham mưu giúp Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng “... Xây dựng và thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Như vậy, theo Luật thì địa phương thực hiện “kiểm tra thi hành” hoặc “kiểm tra việc chấp hành” mà không phải là “theo dõi thi hành”. Do đó, việc sử dụng khái niệm “theo dõi thi hành…” liệu đã chính xác hay chưa? Việc sử dụng cụm từ “theo dõi thi hành…” sẽ làm giảm đi tính chất quan trọng khi thực hiện chức năng này thay vì sử dụng khái niệm “kiểm tra thi hành” như Điều 94 của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và nếu sử dụng khái niệm này thì chưa đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành là Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và Nghị định số 16/2009/NĐ-CP của Chính phủ.
Thứ hai, bàn về đối tượng theo dõi thi hành pháp luật
Theo Thông tư số 03 và Nghị định hiện nay không quy định đối tượng của việc theo dõi thi hành pháp luật. Thực tế thời gian qua, khi thực hiện Thông tư số 03 thì tại tỉnh Sóc Trăng, việc xác định đối tượng của việc theo dõi thi hành pháp luật tùy theo từng năm và đưa vào kế hoạch của Ủy ban nhân dân tỉnh. Ví dụ: Năm 2011, tỉnh Sóc Trăng tổ chức theo dõi 04 lĩnh vực là: Tư pháp, thủ tục hành chính, ưu đãi đầu tư và đất đai. Năm 2012 theo dõi 4 lĩnh vực là: Xử phạt vi phạm hành chính, thủ tục hành chính, giá và phí, lệ phí; chế độ chính sách đối với trẻ em và việc làm. Tuy nhiên, nếu như thời gian tới vẫn thực hiện theo cơ chế này sẽ dẫn đến một số vấn đề sau đây:
Một là, cơ quan thực hiện không có tính độc lập, không chủ động thực hiện, cụ thể:
Khi thực hiện theo kế hoạch nêu trên, Sở Tư pháp sẽ buộc phải phối hợp với các cơ quan có liên quan để thực hiện theo kế hoạch, nếu có vấn đề phát sinh phải trình Ủy ban nhân dân tỉnh sửa đổi, bổ sung kế hoạch mà Ngành Tư pháp không chủ động thực hiện được. Thực tế thì không cơ quan nào mong muốn “tự mình phối hợp với cơ quan khác để theo dõi, kiểm tra hoạt động của ngành mình” nên bước đầu, việc thực hiện kế hoạch đã mang tính hình thức. Thời gian qua, Sở Tư pháp đề nghị thành lập đoàn kiểm tra tình hình thu hồi đất thì Sở Tư pháp phối hợp với Ngành Tài nguyên và Môi trường không mang lại hiệu quả như mong muốn. Việc phối hợp của Sở Tài nguyên và Môi trường có tính hình thức như thông qua việc cử cán bộ tham gia đoàn kiểm tra (vì họ không mong muốn lĩnh vực vốn thuộc quyền quản lý của họ bị người khác kiểm tra) và nơi đến kiểm tra là Uỷ ban nhân dân cấp huyện cũng không hợp tác, việc báo cáo chỉ hình thức, Đoàn kiểm tra yêu cầu cung cấp hồ sơ thu hồi đất… nhưng việc cung cấp cũng chỉ dừng ở mức độ…
Hai là, không quy định đối tượng cụ thể để theo dõi thi hành pháp luật là đồng thời với việc chức năng, nhiệm vụ chưa ổn định, hôm nay thực hiện lĩnh vực này, nhưng ngày mai có thể thực hiện ở lĩnh vực khác và như vậy là chưa phù hợp với tính chất quản lý hành chính nhà nước là có tính ổn định.
Ba là, không quy định đối tượng cụ thể để theo dõi thi hành có nghĩa là chức năng, nhiệm vụ này cũng rất mơ hồ, không rõ ràng. Nếu so sánh với các nghiệp vụ khác của Ngành Tư pháp như: Xây dựng, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, hành chính tư pháp, phổ biến pháp luật, bổ trợ... thì các lĩnh vực đều có đối tượng rõ ràng, có như vậy thì mới biết được ai là người có liên quan để thực hiện. Do đó, khi xây dựng thể chế cần lưu ý vấn đề này.
Thứ ba, về thực hiện nội dung theo dõi thi hành pháp luật
Việc thực hiện nội dung theo dõi thi hành pháp luật theo Thông tư hiện nay có nhiều vấn đề liên quan đến các nghiệp vụ khác của Ngành Tư pháp. Ví dụ: Thực hiện Điều 4 của Thông tư quy định về nội dung đánh giá về tình hình ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; văn bản chỉ đạo, đôn đốc, tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và của cơ quan nhà nước cùng cấp có thẩm quyền: Muốn thực hiện nghiệp vụ này là nắm được các văn bản Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đã ban hành bao nhiêu văn bản liên quan đến lĩnh vực thì cần phải thực hiện việc thống kê, rà soát văn bản. Và hiện nay, trong trường hợp Sở Tư pháp nào có thành lập Phòng Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thì Phòng này cũng có nhiệm vụ thống kê, rà soát. Như vậy, hai phòng này cũng có chức năng chung và không thể nói phòng này làm nhiệm vụ phòng kia hoặc ngược lại và thực tế tại Sóc Trăng cũng đã có sự vướng mắc này.
Tương tự khi thực hiện Điều 7 của Thông tư nêu nội dung đánh giá về hiệu quả của công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật quy định gồm:
- Mức độ nâng cao nhận thức pháp luật của các cơ quan, tổ chức và công dân sau khi được tuyên truyền, phổ biến.
- Tác động của công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật đến ý thức tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức và công dân.
- Các trường hợp vi phạm pháp luật do không hiểu biết pháp luật.
- Kiến nghị các biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật.
Những công việc này hiện nay Sở Tư pháp đã thành lập Phòng Phổ biến, giáo dục pháp luật. Do đó, thời gian qua, khi Phòng Xây dựng và Thi hành pháp luật của Sở Tư pháp Sóc Trăng thực hiện thì có ý kiến cho rằng, một số nhiệm vụ mà phòng thực hiện là công việc của phòng khác. Do đó, kiến nghị khi ban hành các văn bản quy định cần làm rõ các nhiệm vụ này.
Thứ tư, về thực hiện kết quả theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp luật
Hiện nay, theo Thông tư không quy định việc xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật. Thực tế tại tỉnh Sóc Trăng thời gian qua, kết quả theo dõi thi hành pháp luật chỉ dừng lại ở mức độ báo cáo về Ủy ban nhân dân tỉnh, mà không có cơ chế nào để ràng buộc nơi đến kiểm tra phải thực hiện. Do đó, cần quy định về cơ chế xử lý kết quả công tác này với góc độ là “kiểm tra thi hành pháp luật” mà không phải là “theo dõi thi hành pháp luật” như đã nêu trên.
Sở Tư Pháp Sóc Trăng
