1. Về kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân
- Thẩm quyền kháng nghị
Theo quy định tại Điều 5 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, trường hợp hành vi, bản án, quyết định của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì Viện kiểm sát nhân dân phải kháng nghị. Cơ quan, người có thẩm quyền phải giải quyết kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân theo quy định của pháp luật.

Theo khoản 1 Điều 160 Luật Thi hành án dân sự thì: “Viện kiểm sát kháng nghị đối với quyết định, hành vi của thủ trưởng cơ quan THADS, chấp hành viên cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới theo quy định của Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân”, đồng thời, khoản 2 Điều 12 được sửa đổi năm 2014 đã có sự bổ sung theo hướng rõ ràng, cụ thể hơn so với Luật Thi hành án dân sự năm 2008, theo đó, một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong THADS là: “Kháng nghị hành vi, quyết định của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan THADS cùng cấp, cấp dưới có vi phạm pháp luật nghiêm trọng xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; yêu cầu đình chỉ việc thi hành, thu hồi, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ quyết định có vi phạm pháp luật trong việc thi hành án, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật”.

Đối tượng kháng nghị là hành vi hoặc quyết định. Tính chất của vi phạm pháp luật phải “nghiêm trọng”, có thể hiểu hành vi hoặc quyết định đó là cụ thể, trái với quy định của pháp luật, đã gây ra hậu quả hoặc sẽ gây ra hậu quả, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân xét thấy cần phải ngăn chặn hoặc phải khắc phục ngay[1].

- Thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân

Khoản 2 Điều 160 Luật Thi hành án dân sự đã quy định rõ về thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp và Viện kiểm sát cấp trên đối với quyết định, hành vi phạm trong lĩnh vực THADS của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan THADS. Thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp là 15 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc phát hiện được hành vi vi phạm. Về thời hạn gửi quyết định cho Viện kiểm sát, theo Điều 38 Luật Thi hành án dân sự, trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định, các quyết định về thi hành án phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp, trừ trường hợp Luật này có quy định khác.

- Nội dung kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân

Căn cứ khoản 8 Điều 28 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 thì Viện kiểm sát nhân dân có quyền: “Kháng nghị quyết định của Tòa án, quyết định, hành vi của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới theo quy định của pháp luật; yêu cầu đình chỉ việc thi hành án, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định có vi phạm pháp luật trong việc thi hành án, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật”.

Trong quá trình kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong THADS thì Viện kiểm sát nhân dân có thể kháng nghị với bất kỳ quyết định hay hành vi nào của chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới nếu thấy có dấu hiệu vi phạm pháp luật.

Trong khi thực hiện nhiệm vụ tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án, quyết định của trọng tài thương mại, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, chấp hành viên phải ra các quyết định về thi hành án và thực hiện những hành vi tác nghiệp cụ thể. Tất cả các quyết định về thi hành án và các hành vi tác nghiệp cụ thể liên quan đến tổ chức thi hành các bản án, quyết định nêu trên đều có thể bị Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp và cấp trên trực tiếp kháng nghị nếu Viện kiểm sát nhân dân cho rằng các quyết định và hành vi đó trái quy định pháp luật. Các quyết định của chấp hành viên có thể bị kháng nghị rất đa dạng, ví dụ như quyết định kê biên tài sản; quyết định phong tỏa tài khoản; quyết định giải tỏa việc phong tỏa tài khoản... Các hành vi mà chấp hành viên có thể bị Viện kiểm sát kháng nghị thường là các hành vi liên quan đến việc chấp hành viên không ra hoặc chậm ra các quyết định về thi hành án nêu trên, hoặc ra các quyết định về thi hành án không đúng...

Các quyết định về thi hành án của thủ trưởng cơ quan THADS cũng có thể bị Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp kháng nghị nếu Viện kiểm sát cho rằng các quyết định có vi phạm pháp luật. Ví dụ: Quyết định thi hành án; quyết định thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ quyết định thi hành án; quyết định hoãn thi hành án; quyết định đình chỉ thi hành án... Cũng tương tự như chấp hành viên, các hành vi mà thủ trưởng cơ quan THADS có thể bị Viện kiểm sát nhân dân kháng nghị là các hành vi liên quan đến việc không ra các quyết định về thi hành án nêu trên, hoặc ra các quyết định về thi hành án không đúng, thực hiện những việc làm trong thi hành án mà pháp luật cấm không được làm, thực hiện không đúng nhiệm vụ, quyền hạn của thủ trưởng cơ quan THADS...

- Trả lời kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân

Theo khoản 1 Điều 161 Luật Thi hành án dân sự, thủ trưởng cơ quan THADS có trách nhiệm trả lời kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân đối với quyết định, hành vi về thi hành án của mình hoặc của chấp hành viên thuộc quyền quản lý trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được kháng nghị. Như vậy, khi nhận được kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân đối với quyết định, hành vi của chính thủ trưởng cơ quan THADS hay của chấp hành viên thuộc quyền quản lý thì thủ trưởng cơ quan THADS đều có trách nhiệm trả lời kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân, kể cả trường hợp Viện kiểm sát nhân dân cấp trên trực tiếp kháng nghị thì thẩm quyền trả lời kháng nghị vẫn là thủ trưởng cơ quan THADS bị kháng nghị.

Đối với trường hợp chấp nhận kháng nghị, khoản 1 Điều 161 Luật Thi hành án dân sự quy định: “Trường hợp chấp nhận kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân thì trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày có văn bản trả lời kháng nghị, thủ trưởng cơ quan THADS phải thực hiện kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân”.

Trường hợp thủ trưởng cơ quan THADS không nhất trí với kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân thì giải quyết như sau:

+ Đối với cơ quan THADS cấp huyện: Thủ trưởng cơ quan THADS cấp huyện nơi có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh và Viện trưởng Viện kiểm sát cấp tỉnh. Tuy nhiên, điểm a khoản 2 Điều 161 Luật Thi hành án dân sự lại chưa nêu cụ thể về thời hạn phải thực hiện việc báo cáo lên thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh và Viện trưởng Viện kiểm sát cấp tỉnh. Do đó, cần xem xét bổ sung quy định về thời hạn báo cáo này.

Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh trong trường hợp này phải xem xét, trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có hiệu lực thi hành.

+ Đối với cơ quan THADS cấp tỉnh: Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp và Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp xem xét và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành.

+ Đối với cơ quan thi hành án cấp quân khu: Thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp quân khu có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng và Viện kiểm sát quân sự trung ương. Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng phải xem xét và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng có hiệu lực thi hành.

Trường hợp các văn bản trả lời đã có hiệu lực thi hành của thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp tỉnh, thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Tư pháp, thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng mà không có căn cứ thì Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao yêu cầu Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét lại văn bản trả lời đã có hiệu lực thi hành của thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh, thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp; Bộ trưởng Bộ Quốc phòng xem xét lại văn bản trả lời đã có hiệu lực thi hành của thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp quân khu, thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng. Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng có trách nhiệm xem xét và trả lời bằng văn bản cho Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu.

2. Về kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân

Theo quy định tại Điều 5 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì Viện kiểm sát nhân dân kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan có trách nhiệm xem xét, trả lời kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân theo quy định của pháp luật.

Theo điểm đ khoản 2 Điều 12 Luật Thi hành án dân sự, khi kiểm sát THADS, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn kiến nghị xem xét hành vi, quyết định liên quan đến thi hành án có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng của Tòa án, cơ quan THADS cùng cấp hoặc cấp dưới yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm; kiến nghị cơ quan, tổ chức liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng các biện pháp phòng ngừa.

Đối tượng kiến nghị cũng là hành vi hoặc quyết định vi phạm pháp luật (phải vi phạm quy định, điều luật cụ thể); hành vi có thể là đơn lẻ hoặc lặp đi lặp lại (tình trạng). Tính chất của vi phạm ở mức độ ít nghiêm trọng (có thể hiểu là chưa đạt mức vi phạm nghiêm trọng như nêu trên). Ngoài ra, kiến nghị có thể áp dụng với các trường hợp hành vi hoặc quyết định tuy có tính chất vi phạm pháp luật nghiêm trọng nhưng không còn thời hạn kháng nghị. Bên cạnh đó, trường hợp phát hiện cơ quan, tổ chức có liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng biện pháp phòng ngừa[2].

Riêng đối với hoạt động kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong THADS (là một nội dung của công tác kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp), Điều 30 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp: “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật”. Theo Điều 159 Luật Thi hành án dân sự, Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về THADS theo quy định của pháp luật. Viện kiểm sát nhân dân có kiến nghị đối với cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật.

Ngoài những quy định nêu trên về kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong kiểm sát THADS và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong THADS, Điều 315 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án (về vụ án hành chính), bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án”. Theo quy định này, khi kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính (trừ trường hợp thi hành phần về tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính), Viện kiểm sát nhân dân có quyền kiến nghị mà không có quyền kháng nghị. Tuy nhiên, vấn đề này cần được hướng dẫn cụ thể hơn. Tại khoản 7, khoản 8 Điều 28 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát thi hành án dân sự, thi hành án hành chính quy định: “Kiến nghị Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và cấp dưới, chấp hành viên, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong việc thi hành án”; “Kháng nghị quyết định của Tòa án, quyết định, hành vi của thủ trưởng, chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và cấp dưới theo quy định của pháp luật; yêu cầu đình chỉ việc thi hành án, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định”. Do chưa có hướng dẫn nên việc áp dụng quyền năng pháp lý trong kiểm sát thi hành án hành chính còn nhiều lúng túng. Ví dụ, khi kiểm sát phát hiện Chi cục THADS huyện chậm ban hành văn bản theo dõi thi hành, không thông báo đến cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án, Viện kiểm sát huyện NG tỉnh QN đã ban hành Kháng nghị số 02/KN-VKS ngày 30/3/2017 đối với Chi cục THADS huyện[3].

3. Một số vấn đề còn vướng mắc trong việc thực hiện kháng nghị, kiến nghị

Một là, Điều 5 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 có quy định về kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tư pháp, tuy nhiên, về khái niệm thế nào là “vi phạm pháp luật nghiêm trọng”, “vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng” hiện nay vẫn chưa được làm rõ nên còn có những quan điểm khác nhau trong việc áp dụng pháp luật, đặc biệt là trong việc thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị.

Hai là, theo các quy định pháp luật về kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp và trong công tác kiểm sát THADS thì pháp luật có quy định thời hạn kháng nghị (Điều 160 Luật Thi hành án dân sự) mà không quy định thời hạn kiến nghị; có quy định thời hạn để cơ quan, tổ chức, cá nhân bị kháng nghị có trách nhiệm thực hiện và trả lời cho Viện kiểm sát nhân dân về kết quả thực hiện kháng nghị (Điều 161 Luật Thi hành án dân sự) mà không có quy định thời hạn trả lời và thực hiện kiến nghị, dẫn đến việc áp dụng các quy định của pháp luật chưa thống nhất về vấn đề này .

Ba là, Điều 12 Luật Thi hành án dân sự và Điều 28 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 quy định Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị đối với cơ quan, tổ chức có liên quan. Tuy nhiên, Luật Thi hành án dân sự cũng như các văn bản hướng dẫn lại chưa quy định trách nhiệm và thời hạn Tòa án và các cơ quan liên quan phải trả lời kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân[4]. Do đó, việc xem xét bổ sung quy định cụ thể hơn về những vấn đề này là rất cần thiết.

Bốn là, pháp luật hiện hành chỉ mới quy định về quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong việc kiểm sát THADS, hành chính mà chưa có quy định cụ thể về nghĩa vụ, trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân trong quá trình kiểm sát. Luật Thi hành án dân sự và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 chưa có quy định về các chế tài, nghĩa vụ của kiểm sát viên nếu làm sai, vi phạm pháp luật trong kiểm sát thi hành án. Chưa có quy định rõ ràng để ràng buộc trách nhiệm của Viện kiểm sát khi kiểm sát hoạt động thi hành án (mặc dù Viện kiểm sát đã tiến hành kiểm sát nhưng khi xảy ra sai sót trong quá trình thi hành án lại chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về các trách nhiệm pháp lý có liên quan)^[5]. Do đó cần có những quy định cụ thể về trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân trong quá trình kiểm sát thi hành án nói chung và trong vấn đề kiến nghị, kháng nghị nói riêng; bổ sung quy định về các chế tài cần áp dụng trong những trường hợp kháng nghị, kiến nghị không chính xác, gây ảnh hưởng đến quá trình tổ chức thi hành án, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các đương sự.

Vấn đề xây dựng quy trình kiểm sát, cần bảo đảm tính thống nhất về quy trình kiểm sát, nâng cao trách nhiệm, trình độ chuyên môn, kiến thức pháp luật về THADS cho kiểm sát viên để góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm sát THADS.

ThS. Hoàng Thị Thanh Hoa

Chi cục Thi hành án dân sự huyện Phú Xuyên, TP. Hà Nội

[1] Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chuyên đề Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong kiểm sát THADS, hành chính, tài liệu Hội nghị “Nâng cao chất lượng công tác kiểm sát thi hành án dân sự, hành chính” tổ chức ngày 24/7/2017 tại Nghệ An, tr. 68.

[2] Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chuyên đề Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong kiểm sát THADS, hành chính, tài liệu Hội nghị “Nâng cao chất lượng công tác kiểm sát thi hành án dân sự, hành chính” tổ chức ngày 24/7/2017 tại Nghệ An, tr. 68.

[3] Vụ 11 Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tài liệu tập huấn kiểm sát thi hành án hành chính, tháng 9/2018; tr. 11.

[4] Ngô Minh Hiệu, Thực hiện quyền kiến nghị trong Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, http://vksbacninh.gov.vn/kiem-sat-vien-viet/kiem-sat-vien-viet/thuc-hien-quyen-kien-nghi-trong-luat-to-chuc-vien-kiem-sat-nhan-dan-nam-2014-7809.html, đăng ngày 06/3/2017, truy cập ngày 25/8/2018.

[5] Xem Tờ trình số: 120/TTr-CP ngày 08/5/2014 của Chính phủ về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi hành án dân sự và Báo cáo số 63/BC-BTP ngày 13/3/2014 của Bộ Tư pháp Tổng kết 04 năm thi hành Luật Thi hành án dân sự năm 2008.