Bài viết phân tích về tái phạm hành chính và một số nội dung liên quan đến vấn đề này. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính liên quan đến việc xác định thế nào là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính, làm căn cứ xác định tái phạm hành chính.
Khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) - Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định “tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử phạt; cá nhân đã bị ra quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính mà lại thực hiện hành vi thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đó”. Điều khoản này quy định tái phạm hành chính bao gồm cả trường hợp tái phạm trong xử phạt vi phạm hành chính và tái phạm trong áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Trong phạm vi bài viết, nhóm tác giả chỉ giới hạn việc nghiên cứu về tái phạm trong xử phạt vi phạm hành chính và một số nội dung liên quan đến vấn đề này.
1. Sự khác biệt giữa pháp luật hành chính và pháp luật hình sự trong việc xác định hành vi vi phạm để tính tái phạm hành chính
Căn cứ quy định tại khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính, chúng ta thấy rằng, muốn xác định tái phạm hành chính thì phải xác định thế nào là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính. Việc xác định tình tiết đã bị xử phạt vi phạm hành chính có một ý nghĩa vô cùng quan trọng. Trong một số trường hợp, đây có thể được coi là căn cứ để xác định tình tiết tăng nặng tái phạm của cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính (trừ trường hợp tái phạm được quy định là hành vi vi phạm hành chính thì không được coi là tình tiết tăng nặng[1]). Trong một số trường hợp khác, quy định về việc đã bị xử phạt vi phạm hành chính còn là căn cứ để cơ quan tố tụng hình sự xem xét truy cứu trách nhiệm hình sự đối với một số loại tội phạm cụ thể.
Theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính tại khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính nêu trên, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải thực hiện đúng hành vi đã bị xử phạt trước đó thì mới được xác định là tái phạm. Hay nói cách khác, chỉ bị coi là tái phạm hành chính khi hành vi vi phạm hành chính với hành vi vi phạm đã từng bị xử phạt vi phạm hành chính trước đó được xác định là “cùng một hành vi”.
Cùng với pháp luật hành chính, trong pháp luật hình sự, tình tiết “đã bị xử phạt hành chính… mà còn vi phạm” được quy định trong cấu thành tội phạm cơ bản của một số tội phạm cụ thể. Dấu hiệu này trong khoa học pháp lý được gọi là tái phạm hành chính. Đối với từng loại tội phạm cụ thể, Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) - Bộ luật Hình sự có những cách quy định khác nhau liên quan đến tình tiết “đã bị xử phạt hành chính… mà còn vi phạm”, theo đó:
(i) Đối với một số tội phạm, quy định của pháp luật hình sự để xác định hành vi cấu thành đòi hỏi đối tượng vi phạm phải thực hiện đúng hành vi đã bị xử phạt trước đó thì mới được xác định là tái phạm hành chính. Cách xác định hành vi vi phạm để tính tái phạm hành chính đối với các loại tội phạm này tương tự cách xác định hành vi vi phạm để tính tái phạm hành chính trong pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Ví dụ, Điều 183 Bộ luật Hình sự về tội tổ chức tảo hôn quy định: “Người nào tổ chức việc lấy vợ, lấy chồng cho những người chưa đến tuổi kết hôn, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng hoặc phạt cải tạo không giam giữ đến 02 năm”.
Theo quy định nêu trên, để xác định tái phạm hành chính, làm căn cứ truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tội tổ chức tảo hôn, đối tượng vi phạm phải đáp ứng điều kiện đã bị xử phạt vi phạm hành chính về chính hành vi tổ chức tảo hôn quy định tại khoản 1 Điều 58 Nghị định số 82/2020/NĐ-CP ngày 15/7/2020 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp; hành chính tư pháp; hôn nhân và gia đình; thi hành án dân sự; phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã[2], chưa hết thời hạn 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính hoặc 01 năm, kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử phạt (khoản 1 Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính).
(ii) Đối với một số tội phạm, quy định của pháp luật hình sự để xác định hành vi cấu thành không đòi hỏi đối tượng vi phạm phải thực hiện đúng hành vi đã bị xử phạt trước đó, mà chỉ cần thực hiện một trong các “hành vi cùng loại” với hành vi vi phạm hành chính đã bị xử phạt, thì cũng được xác định là tái phạm hành chính. Cách xác định hành vi vi phạm để tính tái phạm hành chính đối với các loại tội phạm này khác hẳn cách xác định hành vi vi phạm để tính tái phạm hành chính trong pháp luật hành chính (phải là “cùng một hành vi”). Ví dụ, khoản 1 Điều 188 Bộ luật Hình sự về tội buôn lậu quy định:
“1. Người nào buôn bán qua biên giới hoặc từ khu phi thuế quan vào nội địa hoặc ngược lại trái pháp luật hàng hóa, tiền Việt Nam, ngoại tệ, kim khí quý, đá quý trị giá từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng hoặc dưới 100.000.000 đồng nhưng thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm:
a) Đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi quy định tại Điều này hoặc tại một trong các điều 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196 và 200 của Bộ luật này[3] hoặc đã bị kết án về một trong các tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm;
b) Vật phạm pháp là di vật, cổ vật”.
Theo quy định nêu trên, để xác định tái phạm hành chính, làm căn cứ truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tội buôn lậu, đối tượng vi phạm phải đáp ứng điều kiện đã bị xử phạt vi phạm hành chính về chính hành vi buôn lậu hoặc cũng có thể chỉ cần đáp ứng điều kiện đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi cùng loại như: Vận chuyển trái phép hàng hóa, tiền tệ qua biên giới; sản xuất, buôn bán hàng cấm; tàng trữ, vận chuyển hàng cấm; sản xuất, buôn bán hàng giả; sản xuất, buôn bán hàng giả là lương thực, thực phẩm, phụ gia thực phẩm; sản xuất, buôn bán hàng giả là thuốc chữa bệnh, thuốc phòng bệnh; sản xuất, buôn bán hàng giả là thức ăn dùng để chăn nuôi, phân bón, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, giống cây trồng, giống vật nuôi; đầu cơ; trốn thuế.
Một ví dụ khác liên quan đến cách xác định hành vi vi phạm để tính tái phạm hành chính đối với các loại tội phạm. Khoản 1 Điều 234 Bộ luật Hình sự quy định về tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật hoang dã:
“1. Người nào thực hiện một trong các hành vi sau đây, nếu không thuộc trường hợp quy định tại Điều 242 và Điều 244 của Bộ luật này, thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm:
a) Săn bắt, giết, nuôi, nhốt, tàng trữ, vận chuyển, buôn bán trái phép động vật thuộc Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm Nhóm IIB hoặc Phụ lục II Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp trị giá từ 150.000.000 đồng đến dưới 500.000.000 đồng hoặc động vật hoang dã khác trị giá từ 300.000.000 đồng đến dưới 700.000.000 đồng hoặc thu lợi bất chính từ 50.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng;
b) Tàng trữ, vận chuyển, buôn bán trái phép bộ phận cơ thể hoặc sản phẩm của động vật thuộc Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm Nhóm IIB hoặc Phụ lục II Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp trị giá từ 150.000.000 đồng đến dưới 500.000.000 đồng hoặc của động vật hoang dã khác trị giá từ 300.000.000 đồng đến dưới 700.000.000 đồng hoặc thu lợi bất chính từ 50.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng;
c) Săn bắt, giết, nuôi, nhốt, tàng trữ, vận chuyển, buôn bán trái phép động vật, bộ phận cơ thể hoặc sản phẩm của động vật thu lợi bất chính hoặc trị giá dưới mức quy định tại điểm a, điểm b khoản này nhưng đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi quy định tại Điều này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm”.
Khoản 8 Điều 2 Nghị quyết số 05/2018/NQ-HĐTP ngày 05/11/2018 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng Điều 234 về tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật hoang dã và Điều 244 về tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm của Bộ luật Hình sự quy định: “Đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi quy định tại Điều này theo điểm c khoản 1 Điều 234 của Bộ luật Hình sự là trước đó đã bị xử phạt hành chính về một trong những hành vi quy định tại Điều 234 của Bộ luật Hình sự, nhưng chưa hết thời hạn để được coi là chưa bị xử phạt hành chính theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính mà lại thực hiện một trong các hành vi quy định tại Điều 234 của Bộ luật Hình sự”.
Theo quy định nêu trên, để xác định tái phạm hành chính, làm căn cứ truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật hoang dã, đối tượng vi phạm chỉ cần đáp ứng điều kiện đã bị xử phạt vi phạm hành chính về một trong các hành vi cùng loại như: Săn bắt, giết, nuôi, nhốt, tàng trữ, vận chuyển, buôn bán trái phép động vật thuộc Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm Nhóm IIB hoặc Phụ lục II Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp; Tàng trữ, vận chuyển, buôn bán trái phép bộ phận cơ thể hoặc sản phẩm của động vật thuộc Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm Nhóm IIB hoặc Phụ lục II Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp;…
Như vậy, có thể thấy rằng, quy định về tái phạm hành chính trong pháp luật hành chính và pháp luật hình sự có điểm khác nhau cơ bản. Theo đó, hành vi tái phạm hành chính trong pháp luật hành chính đòi hỏi phải “cùng một hành vi” với hành vi đã bị xử phạt hành chính, còn trong pháp luật hình sự, hành vi đó chỉ cần “cùng loại hành vi” với hành vi đã bị xử phạt.
2. Xác định trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính để tính tái phạm hành chính
Với các quy định của pháp luật hiện hành, việc xác định trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính để làm căn cứ tính tái phạm hành chính còn nhiều bất cập, gây nhiều tranh cãi trong thực tiễn áp dụng.
2.1. Xác định thế nào là “hành vi vi phạm hành chính đã bị xử phạt”
Như đã nêu trên, theo quy định tại khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính, cá nhân, tổ chức bị coi là tái phạm hành chính khi họ tiếp tục thực hiện đúng hành vi vi phạm hành chính (cùng hành vi) đã từng bị ra quyết định xử phạt trước đó khi chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính. Thời hạn này theo quy định là 06 tháng, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt cảnh cáo hoặc 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính khác hoặc 01 năm, kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (khoản 1 Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính). Tuy nhiên, trong một số trường hợp, nếu nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước quy định các hành vi vi phạm có cùng tính chất giống nhau tại các điểm, khoản trong cùng một điều, chỉ khác về mức độ vi phạm, hậu quả của hành vi vi phạm thì rất khó để xác định hành vi vi phạm hành chính có phải đúng là hành vi (cùng hành vi) đã bị ra quyết định xử phạt trước đó hay không. Ví dụ:
Điều 5 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 123/2021/NĐ-CP ngày 28/12/2021 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải; giao thông đường bộ, đường sắt; hàng không dân dụng) quy định xử phạt người điều khiển xe ô tô có vi phạm về nồng độ cồn. Theo đó, cùng là hành vi “điều khiển xe trên đường mà trong máu hoặc hơi thở có nồng độ cồn” nhưng được chia thành các mức độ vi phạm khác nhau tại các điểm, khoản, cụ thể là:
- Điểm c khoản 6 quy định hành vi: “c) Điều khiển xe trên đường mà trong máu hoặc hơi thở có nồng độ cồn nhưng chưa vượt quá 50 miligam/100 mililít máu hoặc chưa vượt quá 0,25 miligam/1 lít khí thở” (Phạt tiền từ 6.000.000 đồng đến 8.000.000 đồng).
- Điểm c khoản 8 quy định hành vi: “c) Điều khiển xe trên đường mà trong máu hoặc hơi thở có nồng độ cồn vượt quá 50 miligam đến 80 miligam/100 mililít máu hoặc vượt quá 0,25 miligam đến 0,4 miligam/1 lít khí thở” (Phạt tiền từ 16.000.000 đồng đến 18.000.000 đồng).
- Điểm a khoản 10 quy định hành vi: “a) Điều khiển xe trên đường mà trong máu hoặc hơi thở có nồng độ cồn vượt quá 80 miligam/100 mililít máu hoặc vượt quá 0,4 miligam/1 lít khí thở” (Phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng).
Vướng mắc nảy sinh khi giả sử một người đã bị ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính về hành vi vi phạm tại điểm c khoản 6 Điều 5 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 123/2021/NĐ-CP), với lỗi điều khiển xe trên đường mà trong hơi thở có nồng độ cồn chưa vượt quá 0,25 miligam/1 lít khí thở; chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính (quy định tại khoản 1 Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính), người này lại tiếp tục thực hiện hành vi quy định tại điểm a khoản 10 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 123/2021/NĐ-CP), với lỗi điều khiển xe trên đường mà trong hơi thở có nồng độ cồn vượt quá 0,4 miligam/1 lít khí thở. Vậy có xác định đây là trường hợp tái phạm hành chính hay không?
Nếu coi các hành vi tại điểm c khoản 6 và điểm a khoản 10 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 123/2021/NĐ-CP) đều là cùng một hành vi điều khiển xe ô tô có vi phạm về nồng độ cồn, chỉ khác nhau về mức độ vi phạm (một hành vi có nồng độ cồn chưa vượt quá 0,25 miligam/1 lít khí thở và một hành vi có nồng độ cồn vượt quá 0,4 miligam/1 lít khí thở) thì có thể xác định đây là trường hợp tái phạm hành chính.
Ngược lại, nếu coi hành vi tại điểm c khoản 6 và hành vi tại điểm a khoản 10 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 123/2021/NĐ-CP) là hai hành vi khác nhau, thì không có căn cứ để xác định đây là trường hợp tái phạm hành chính.
Về mặt thực tiễn, nhóm tác giả cho rằng, nếu “máy móc”, coi hành vi tại điểm c khoản 6 và hành vi tại điểm a khoản 10 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 123/2021/NĐ-CP) là hai hành vi khác nhau thì sẽ rất ít trường hợp được xác định là tái phạm hành vi điều khiển xe ô tô có vi phạm về nồng độ cồn. Bởi lẽ, người vi phạm rất khó có thể lặp đi lặp lại cùng một mức nồng độ cồn giống nhau ở các lần vi phạm. Như vậy, việc xử phạt đối với hành vi điều khiển xe ô tô có vi phạm về nồng độ cồn cũng sẽ không bảo đảm tính nghiêm minh và tính răn đe.
Bất cập nêu trên đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, bổ sung các quy định pháp luật cụ thể để hướng dẫn nhằm thống nhất trong triển khai thực hiện, tránh tình trạng áp dụng không thống nhất, dẫn tới nguy cơ khiếu nại, khởi kiện.
2.2. Về quy định các trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính
Khoản 1 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định những trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính, trong đó có các trường hợp sau đây:
- Trường hợp quy định tại Điều 11 của Luật này;
- Không xác định được đối tượng vi phạm hành chính;
- Hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Điều 6 hoặc hết thời hạn ra quyết định xử phạt quy định tại khoản 3 Điều 63 hoặc khoản 1 Điều 66 của Luật này;
- Cá nhân vi phạm hành chính chết, mất tích, tổ chức vi phạm hành chính đã giải thể, phá sản trong thời gian xem xét ra quyết định xử phạt.
Đối với các trường hợp nêu trên, theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng vẫn phải ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính nếu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thuộc loại cấm tàng trữ, cấm lưu hành hoặc tang vật, phương tiện mà pháp luật có quy định hình thức xử phạt tịch thu và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với hành vi vi phạm hành chính đó. Việc tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong các trường hợp này không bị coi là đã bị xử phạt vi phạm hành chính.
Như vậy, trường hợp người có thẩm quyền không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/ hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính thì không được xem là đã bị xử phạt vi phạm hành chính. Sở dĩ, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020 bổ sung quy định này là vì các lý do sau đây:
Thứ nhất, khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Khoản 3 Điều 21 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Mỗi vi phạm hành chính được quy định một hình thức xử phạt chính, có thể quy định một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung kèm theo. Hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 65 của Luật này”.
Theo các quy định nêu trên, thì việc xử phạt vi phạm hành chính sẽ bao gồm việc áp dụng hình thức xử phạt (hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung) và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả, nếu nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm đó. Bên cạnh đó, việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung và/hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính phải được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính.
Thứ hai, khoản 1 Điều 7 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, nếu trong thời hạn 06 tháng, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt cảnh cáo hoặc 01 năm, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hành chính khác hoặc từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà không tái phạm thì được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính”. Theo quy định này thì xử phạt vi phạm hành chính được hiểu theo nghĩa hẹp, chỉ trong trường hợp các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng thông qua việc ban hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Như vậy, xử phạt vi phạm hành chính sẽ không bao gồm việc áp dụng (độc lập) các biện pháp khắc phục hậu quả và thậm chí không bao gồm cả việc áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính trong trường hợp không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Thứ ba, bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định tại khoản 2 Điều 2, khoản 1 Điều 7 và khoản 3 Điều 21 Luật xử lý vi phạm hành chính (xử phạt vi phạm hành chính bao gồm việc áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả nhưng việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính và các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả phải được thể hiện trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính) với quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính (quyết định áp dụng hình thức xử phạt bổ sung tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong trường hợp không ban hành quyết định xử phạt).
Tuy nhiên, trong thực tiễn, quy định về việc không bị coi là đã bị xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp không ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính dẫn đến sự không công bằng trong xử lý vi phạm hành chính. Bởi lẽ, trên thực tế, đối tượng đã thực hiện hành vi vi phạm hành chính nhưng do vụ việc vì một lý do nào đó (đã hết thời hiệu xử phạt hoặc quá thời hạn ra quyết định xử phạt…) nên người có thẩm quyền xử phạt không thể ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà phải ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Hình thức, biện pháp xử lý khác nhau nhưng bản chất vẫn là có hành vi vi phạm hành chính và đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính vẫn bị áp dụng chế tài xử phạt bởi người có thẩm quyền xử phạt. Nếu không bị coi là tái phạm thì cá nhân, tổ chức vi phạm sẽ không bị áp dụng mức phạt tiền nặng hơn do có tình tiết tăng nặng tái phạm trong trường hợp tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm đã bị xử lý thông qua việc bị ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả; thậm chí, trong một số trường hợp, việc không bị coi là tái phạm có thể dẫn đến bỏ lọt tội phạm, nếu trong cấu thành tội phạm cụ thể có tình tiết “đã bị xử phạt vi phạm hành chính… mà còn vi phạm”.
Bên cạnh đó, về mặt pháp lý, khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính đã đưa ra định nghĩa: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Căn cứ quy định về xử phạt vi phạm hành chính nêu trên, có thể thấy, nội hàm của “xử phạt vi phạm hành chính” bao gồm việc áp dụng hình thức xử phạt và việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với chủ thể vi phạm. Với định nghĩa này, chúng ta thấy rằng, quy định xử phạt vi phạm hành chính được hiểu theo nghĩa rộng: Không chỉ là việc áp dụng các hình thức xử phạt mà còn bao gồm cả việc áp dụng (độc lập) các biện pháp khắc phục hậu quả.
3. Đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính liên quan đến việc xác định thế nào là trường hợp đã bị xử phạt vi phạm hành chính
3.1. Đối với Luật Xử lý vi phạm hành chính
Bất cập trong việc không coi các trường hợp bị ban hành quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật Xử lý vi phạm hành chính là đã bị xử phạt vi phạm hành chính nêu trên xuất phát từ việc quy định nguyên tắc áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả tại khoản 3 Điều 21 Luật Xử lý vi phạm hành chính: “Hình thức xử phạt bổ sung chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính” và việc quy định chỉ coi việc chấp hành xong quyết định xử phạt (không coi việc chấp hành xong quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả) là điều kiện để tính tái phạm tại khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính: “Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt… hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý”. Do vậy, để xử lý vấn đề này, thiết nghĩ, cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung một cách đồng bộ các quy định có liên quan của Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính theo nghĩa rộng (như quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính) bao gồm việc áp dụng bất kỳ loại chế tài xử phạt vi phạm hành chính nào: Hình thức xử phạt và/hoặc biện pháp khắc phục hậu quả. Nếu hiểu theo nghĩa này thì phải sửa đổi, bổ sung đồng bộ các quy định có liên quan của Luật Xử lý vi phạm hành chính theo hướng:
Thứ nhất, không nên có sự phân biệt hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung, từ đó sẽ không có việc quy định việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung phải kèm theo hình thức xử phạt chính.
Thứ hai, quy định cụ thể việc đã bị ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và/hoặc quyết định (độc lập) áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả cũng được coi là điều kiện để tính tái phạm.
3.2. Đối với Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính
Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật không có quy định cụ thể hướng dẫn xác định như thế nào là một hành vi vi phạm hành chính, để từ đó có căn cứ xác định thế nào là “hành vi vi phạm hành chính đã bị xử phạt”. Vì vậy, như đã nêu tại Mục 2.1 của bài viết này, trong trường hợp nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước xử phạt cùng một hành vi vi phạm, có cùng tính chất nhưng được quy định tại các điểm, khoản khác nhau trong cùng một điều với các hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng với mức độ vi phạm hoặc hậu quả của hành vi vi phạm, thì người có thẩm quyền xử phạt rất khó xác định liệu các hành vi vi phạm được quy định tại từng điểm, khoản đó có phải là một hành vi không, để từ đó có căn cứ xác định tái phạm hành chính.
Để khắc phục bất cập này, cần nghiên cứu quy định cụ thể trong Chương III Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính việc áp dụng pháp luật[4]. Theo đó, có thể bổ sung vào Điều 8 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP[5] nội dung quy định theo hướng: “Hành vi vi phạm về một nghĩa vụ, trách nhiệm hoặc điều cấm của pháp luật được quy định ở các điểm, khoản trong cùng một điều của nghị định xử phạt với hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng với tính chất, mức độ hoặc hậu quả khác nhau, thì các hành vi vi phạm tại các điểm, khoản đó được xác định là vi phạm cùng một hành vi”./.
ThS. Đào Thùy Linh
Phó Tổng biên tập Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp
Nguyễn Hoàng Việt
Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp
[1]. Khoản 2 Điều 10 Luật Xử lý vi phạm hành chính.
[2]. Khoản 1 Điều 58 Nghị định số 82/2020/NĐ-CP quy định: “Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với hành vi tổ chức lấy vợ, lấy chồng cho người chưa đủ tuổi kết hôn”.
[3]. Điều 189 quy định về tội vận chuyển trái phép hàng hóa, tiền tệ qua biên giới; Điều 190 quy định về tội sản xuất, buôn bán hàng cấm; Điều 191 quy định về tội tàng trữ, vận chuyển hàng cấm; Điều 192 quy định về tội sản xuất, buôn bán hàng giả; Điều 193 quy định về tội sản xuất, buôn bán hàng giả là lương thực, thực phẩm, phụ gia thực phẩm; Điều 194 quy định về tội sản xuất, buôn bán hàng giả là thuốc chữa bệnh, thuốc phòng bệnh; Điều 195 quy định về tội sản xuất, buôn bán hàng giả là thức ăn dùng để chăn nuôi, phân bón, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vật, giống cây trồng, giống vật nuôi; Điều 196 quy định về tội đầu cơ; Điều 200 quy định về tội trốn thuế.
[4]. Chương III Nghị định số 118/2021/NĐ-CP về “Áp dụng quy định về xử phạt vi phạm hành chính”.
[5]. Điều 8 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP về “Nguyên tắc xác định hành vi vi phạm hành chính, áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, biện pháp khắc phục hậu quả và sự kiện bất khả kháng”.
(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 408), tháng 7/2024)
